Харківський окружний адміністративний суд 61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, inbox@adm.hr.court.gov.ua, ЄДРПОУ: 34390710
місто Харків
14.05.2020р. справа №520/4173/2020
Харківський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Сліденка А.В., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без призначення судового засідання з повідомленням (викликом) осіб справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про скасування наказу та зобов'язання вчинити певні дії, -
встановив:
Матеріали позову одержані судом 27.03.2020 р. Рішення про прийняття справи до розгляду було прийнято 09.04.2020 р. після усунення заявником недоліків позову. Відповідно до ч. 2 ст. 262 КАС України розгляд справи по суті може бути розпочатий з 12.05.2020 р.
Позивач, ОСОБА_1 (далі за текстом - заявник, громадянин), у порядку адміністративного судочинства заявив вимоги про: 1) визнання протиправною відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оформленої наказом від 12.02.2020р. №3099-СГ; 2) зобов'язання повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 шляхом надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 2,000га, що розташована на території Ков'язької селищної ради Валківського району Харківської області з цільовим призначенням земельної ділянки "для ведення особистого селянського господарства"
Аргументуючи ці вимоги зазначив, що за відсутності визначених законом підстав владний суб'єкт відмовив у наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки. Вчинена відмова вмотивована міркуваннями, які суперечать закону, а тому підлягає скасуванню.
Відповідач, Головне управління Держгеокадастру у Харківській області, з поданим позовом не погодився.
Аргументуючи заперечення зазначив, що порушене заявником питання було вирішено на підставі та у спосіб, визначені законом.
Відзив на позов надійшов до суду 04.05.2020р.
За таких обставин, суд не вбачає перешкод у вирішенні спору по суті, адже учасниками справи у прийнятні поза розумним сумнівом строки були реалізовані права на подачу відповідних процесуальних документів.
Суд, вивчивши доводи позову і відзиву на позов, повно виконавши процесуальний обов'язок із збору доказів, перевіривши доводи сторін добутими доказами, з'ясувавши обставини фактичної дійсності, дослідивши зібрані по справі докази в їх сукупності, проаналізувавши зміст норм матеріального і процесуального права, які врегульовують спірні правовідносини, виходить з таких підстав та мотивів.
Установлені судом обставини спору полягають у наступному.
Заявник народився ІНФОРМАЦІЯ_1 , зареєстрований за адресою: АДРЕСА_1 .
10.01.2020р. заявник відповідним письмовим зверненням, яке датоване 17.09.2019р., ініціював процедуру видачі дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки з метою ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га за межами населених пунктів на території Ков”язької селищної ради Валківського району Харківської області.
Відповідач вирішив викладене у заяві питання у спосіб видання оскаржуваного наказу від 12.02.2020 р. №3099-СГ про відмову у наданні гр. ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою з приводу відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га, розташованої за межами населених пунктів на території Ков”язької селищної ради Валківського району Харківської області.
У якості мотивів відмови відповідачем зазначено, що бажана заявником до отримання у власність земельна ділянка не сформована і відноситься до земель сільськогосподарського призначення державної власності, відносно яких має бути проведена процедура інвентаризації.
Вважаючи зазначений наказ протиправним, заявник ініціював даний спір.
Вирішуючи спір по суті і перевіряючи відповідність закону діяння владного суб'єкта, суд зазначає, що до відносин, які склались на підставі установлених судом обставин спору, підлягають застосуванню наступні норми права.
Так, правила одержання громадянами у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства регламентовані, насамперед, приписами Земельного кодексу України, Закону України «Про особисте селянське господарство».
Пунктом "а" ч.3 ст. 22 Земельного кодексу України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Відповідно до ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Оскільки положення Земельного кодексу України не містять визначення терміну «особисте селянське господарство», то суд вважає за необхідне керуватись нормами Закону України «Про особисте селянське господарство», згідно з ст. 1 якого під особистим селянським господарством слід розуміти господарську діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства, у тому числі й у сфері сільського зеленого туризму.
Матеріали справи не містять доказів, котрі б беззаперечно доводили штучність намірів заявника на ведення особистого селянського господарства. Окрім того, у спірних правовідносинах владний суб'єкт не посилався на штучність та удаваність намірів заявника насправді вести особисте селянське господарство, а відтак, суд цих обставин не з'ясовує, не досліджує та не оцінює.
У ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави суду дійти висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
При цьому, суд відмічає, що чинним законодавством прямо не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень ст.118 Земельного кодексу України.
Між тим, згідно з правовим висновком п.69 постанови Верховного Суду від 17.12.2018р. по справі №509/4156/15-а у разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.
У даному спорі судом таких обставин не установлено.
Згідно з правовим висновком п.71 постанови Верховного Суду від 17.12.2018р. по справі №509/4156/15-а враховуючи обмежений строк розгляду клопотання, а також положення ч.6 ст.118 Земельного кодексу України, яка містить імперативні вимоги щодо обов'язковості додавання до клопотання зацікавленої особи графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб), недодержання вимог щодо змісту клопотання, ненадання належним чином оформлених графічних матеріалів або погодження землекористувача, якщо бажана земельна ділянка не є вільною, може бути самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Згідно з вимогами чинного законодавства відповідач повинен за результатами розгляду заяви або надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, або надати вмотивовану відмову в її наданні.
У вмотивованій відмові владний суб'єкт має зазначити нормативно-правові акти та їх статті із зазначенням однієї із зазначених вище підстав.
Суд зауважує, що адміністративним органом у тексті оскарженого наказу не наведено жодної з підстав, передбачених ч.7 ст.118 Земельного кодексу України, за яких заявникові може було відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.
З огляду на правові висновки постанови Верховного Суду від 17.12.2018р. по справі №509/4156/15-а окружний адміністративний суд не відкидає ймовірності виникнення ситуації, коли відмова адміністративного органу може правомірно грунтуватись на інших підставах, ніж передбачені ч.7 ст.118 Земельного кодексу України, зокрема, використання у минулому заявником права на одержання земельної ділянки для ведення особистого сільського господарства, явна та очевидна штучність наміру заявника тощо.
Проте, у спірних правовідносинах таких підстав адміністративним органом у якості причин для вчинення відмови не використовувалось.
А факт початку процедури державної інвентаризації земель не доведений адміністративним органом за правилами ч.2 ст.77 КАС України у якості об'єктивно нездоланної перешкоди та непереборної перепони у розумінні норм Земельного кодексу України та суміжного законодавства у задоволенні звернення заявника.
Критерії законності рішення (діяння, тобто управлінського волевиявлення як такого) владного суб'єкта викладені законодавцем у приписах ч.2 ст.2 КАС України і обов'язок доведення факту дотримання цих критеріїв покладений на владного суб'єкта ч.2 ст.77 КАС України.
З положень наведеної норми процесуального закону слідує, що владний суб'єкт повинен доводити обставини фактичної дійсності за стандартом доказування - «поза будь-яким розумним сумнівом», у той час як до приватної особи підлягає застосуванню стандарт доказування - «баланс вірогідностей».
З огляду на викладене, використаний владним суб'єктом мотив відмови не може бути визнаний судом належною у контексті положень ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а тому оскаржений наказ підлягає скасуванню.
Продовжуючи розгляд справи в частині позовних вимог щодо зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву шляхом надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, суд зазначає, що з системного аналізу положень ч. 1 ст. 2 та ч. 3 ст. 2 КАС України в кореспонденції з приписами ст.6 Конституції України, якою закріплений принцип розподілу державної влади, вбачається, що суд не може перебирати на себе функцій суб'єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб'єкта.
Тому, не заперечуючи наявності у владного суб'єкта дискреційних повноважень у спірних правовідносинах та не обмежуючи обсягу адміністративного розсуду владного суб'єкта, суд вважає за необхідне обтяжити відповідача обов'язком повторно розглянути заяву ОСОБА_2 по суті з урахуванням висновків суду, викладених у даному рішенні.
При цьому, суд звертає увагу відповідача, що підстави, на яких ґрунтується оскаржене рішення владного суб'єкта, визнані судом юридично та фактично не спроможними, а тому не можуть бути причиною повторної відмови під час розгляду заяви зацікавленої особи.
Разом із тим, суд не знаходить підстав для покладення на владного суб'єкта обов'язку видати (надати) бажаний для зацікавленої особи дозвіл, адже з приєднаних до справи доказів вбачається, що адміністративним органом не оцінено жодного із факторів, котрі мають юридичне значення для розв'язання порушеного заявником питання.
З цього привод суд зазначає, що у п.50 рішення Європейського суду з прав людини «Щокін проти України» (№23759/03 та № 37943/06) зазначено про те, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Говорячи про «закон», стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях цієї Конвенції (див. рішення у справі «Шпачек s.r.о.» проти Чеської Республіки» (Spacek, s.r.o. v. The Czech Republic» №26449/95). Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні (див. рішення у справі «Бейелер проти Італії» (Beyeler v. Italy № 33202/96).
Аналізуючи поняття «якість закону» Європейський суд з прав людини у пункті 111 рішення у справі «Солдатенко проти України» (заява № 2440/07) зробив висновок, що це поняття, вимагаючи від закону відповідності принципові верховенства права, означає, що у випадку, коли національний закон передбачає можливість обмеження прав особи, такий закон має бути достатньо доступним, чітко сформульованим і передбачуваним у своєму застосуванні - для того, щоб виключити будь-який ризик свавілля.
Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини закон має відповідати якісним вимогам, насамперед вимогам «доступності», «передбачуваності» та «зрозумілості»; громадянин повинен мати змогу отримати адекватну інформацію за обставин застосування правових норм у конкретному випадку; норма не може розглядатися як «закон», якщо вона не сформульована з достатньою чіткістю, щоб громадянин міг регулювати свою поведінку; громадянин повинен мати можливість - у разі необхідності за належної правової допомоги - передбачити, наскільки це розумно за конкретних обставин, наслідки, до яких може призвести певна дія; у внутрішньому праві повинні існувати загороджувальні заходи від довільного втручання влади в здійснення громадянами своїх прав (рішення у справах «Сєрков проти України», заява № 39766/05, пункт 51; «Редакція газети «Правоє дело» та Штекель проти України», заява № 33014/05, пункт 51, 52; «Свято-Михайлівська Парафія проти України», заява №77703/01, пункт 115; «Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства» (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom), заява № 18139/91, пункт 37; «Санді Таймс» проти Об'єднаного Королівства» (№ 1) («SundayTimes v. The United Kingdom (№ 1)»), серія А, № 30, пункти 48-49; «Мелоун протии Об'єднаного Королівства» («Malone v. The United Kingdom»), серія А, № 82, пункт 66); «Маргарета і Роджер Андерссон проти Швеції» («Margareta and Roger Andersson v. Sweden»), серія А, № 226-А, п. 75; «Круслен проти Франції» (Kruslin v. France), № 11801/85, п. 27; «Ювіг проти Франції» (Huvig v. France), серія А № 176-В, пункт 26; «Аманн проти Швейцарії» (Amann v. Switzerland), заява № 27798/95, пункт 56).
Одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково збігається з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).
Наприклад, у пунктах 70-71 рішення у справі «Рисовський проти України» (заява №29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120, «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 51). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. згадані вище рішення у справах «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).
Відтак, суд доходить до переконання про те, що і принцип «доброго врядування», і принцип «належної адміністрації», і принцип «належного урядування» не дозволяють владному суб'єкту - адміністративному органу діяти свавільно, без належної обачливості і розумності, не забезпечуючи прийнятного балансу інтересів різних учасників суспільних відносин, погіршуючи правове становище тієї особи, котрій відповідний дозвіл було надано раніше у часі.
Суд зазначає, що у силу правового висновку постанови Верховного Суду від 09.01.2020р. по справі №820/4433/17 лист не може бути визнаний рішенням у розумінні ч.7 ст.118 Земельного кодексу України (постанова Верховного Суду від 25.09.2019р. у справі №815/6094/17); оскільки питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою належним чином не розглянуте відповідачем, отже повна перевірка наявності чи відсутності підстав для надання такого дозволу судом не досліджується, тому зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою було б передчасним (постанова Верховного Суду від 05.11.2019р. у справі №812/1646/17).
Оскільки у спірних правовідносинах владний суб'єкт не досліджував жодного із юридично значущих факторів, то суд не знаходить підстав для обтяження його обов'язком надати дозвіл, а вважає за доцільне зобов'язати повторно вирішити звернення заявника, адже скасування прийнятого за цим зверненням рішення призводить до набуття матеріалами звернення статусу нерозглянутих по суті.
Згідно з ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Оцінивши добуті по справі докази в їх сукупності за правилами ст.ст. 72-77, 90, 211 КАС України, суд доходить висновку, що у спірних правовідносинах владний суб'єкт не забезпечив реалізацію управлінської функції відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України.
За таких обставин, позов підлягає задоволенню в частині скасування рішення владного суб'єкта та обтяження владного суб'єкта обов'язком повторно вирішити по суті звернення заявника.
Розподіл судових витрат належить провести за правилами ст.ст.139, 143 КАС України та Закону України «Про судовий збір».
Керуючись ст.ст. 8, 19, 124, 129 Конституції України, ст.ст.6-9, ст.ст.72-77, 211, 241-243, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
вирішив:
Позов - задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Харківській області № 3099-СГ від 12.02.2020 р.
Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 17.09.2019 р. про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,000 га, що розташована на території Ков”язької селищної ради Валківського району Харківської області, для ведення особистого селянського господарства з урахуванням висновків суду по даній справі.
Позов у решті вимог - залишити без задоволення.
Роз'яснити, що судове рішення набирає законної сили відповідно до ст.255 КАС України (після закінчення строку подання скарги усіма учасниками справи або за наслідками процедури апеляційного перегляду; підлягає оскарженню шляхом подання апеляційної скарги до Другого апеляційного адміністративного суду у порядку згідно з ч.1 ст.295 КАС України (протягом 30 днів з дати складення повного судового рішення).
Суддя А.В. Сліденко