справа№380/2512/20
12 травня 2020 року
Львівський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Москаля Р.М. розглянув за правилами спрощеного позовного провадження (в порядку письмового провадження) адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області про визнання незаконною бездіяльність та зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) 30.03.2020 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області (далі - ГУ ПФУ у Львівській області, відповідач, з урахуванням уточненої позовної заяви від 04.04.2020 (а.с. 28-30) просить суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області, викладене у листі-відписці від 19.03.2020 №1535-2194/М-02/8-1300/20 за підписом начальника відділу управління обслуговування громадян Шевченківського відділу обслуговування громадян в м. Львові (сервісний центр) Кулик Катерини Іванівни про відмову у здійсненні перерахунку розміру пенсії ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , пенсіонера органів прокуратури з 07.08.2001, відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції Закону України від 12.07.2001 №2663-ІІ, що діяв станом на серпень 2001 року) на підставі довідки прокуратури Львівської області від 28.02.2020 №18-777вих-20 про заробітну плату (грошового забезпечення) з розрахунку 90% від суми заробітної плати (грошового забезпечення);
- зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України у Львівській області здійснити з 01.10.2017 перерахунок та виплату пенсії ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , пенсіонеру органів прокуратури з 07.08.2001, виходячи з розрахунку 90% від суми місячної заробітної плати на підставі довідки прокуратури Львівської області від 28.02.2020 №18-777 вих-20 про заробітну плату (грошового забезпечення) без обмеження граничного розміру з урахуванням раніше проведених виплат;
- зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України у Львівській області виплатити різницю суми між нарахованою після перерахунку та фактично отриманою пенсією, здійснити разово та однією сумою, без застосування постанови Кабінету Міністрів України №649 від 22.08.2018 «Питання погашення заборгованості з пенсійних виплат за рішеннями суду», якою затверджено «Порядок погашення заборгованості з пенсійних виплат за рішеннями суду».
Позивач також просить суд встановити судовий контроль за виконанням рішення суду.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач повідомив (а.с. 1-11), що отримує пенсію за вислугу років відповідно до Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон №1789-XII); пенсію призначено виходячи з максимального розміру 90% від заробітної плати. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 13.12.2019 №7-(ІІ)/2019 та на звернення позивача прокуратура Львівської області 28.02.2020 видала довідку №18-777вих-20 про розмір заробітної плати (грошового забезпечення), що враховується для перерахунку пенсій. 11.03.2019 ОСОБА_1 звернувся до ГУ ПФУ у Львівській області із заявою про перерахунок розміру пенсії, до якої додав згадану довідку. ГУ ПФУ у Львівській області 19.03.2020 повідомило ОСОБА_1 . про результати розгляду його заяви листом №1535-2194/М-02/8-1300/20, відповідно до якого відмовило у перерахунку пенсії. Позивач вважає незаконною відмову відповідача у задоволенні його заяви про проведення перерахунку пенсії, що стало підставою звернення його до суду з цим позовом.
Ухвалою від 03.04.2020 суддя відкрив провадження в адміністративній справі за цим позовом та вирішив розглянути справу за правилами спрощеного позовного провадження. Копію ухвали про відкриття провадження у справі надіслано учасникам справи, відповідачу запропоновано у п'ятнадцятиденний строк з дня одержання цієї ухвали подати суду відзив на позовну заяву, в якому вказати про визнання/заперечення позовних вимог.
Відповідач, ГУ ПФУ у Львівській області, позов не визнає з підстав викладених у відзиві на позовну заяву (а.с. 34-39), просить суд відмовити ОСОБА_1 в задоволенні позову в повному обсязі. Зокрема, відповідач посилається на те, що з 14.10.2014 набрав чинності новий Закон України «Про прокуратуру» №1697-VІІ, а Закон №1789 (серед іншого і стаття 50-1) витратили чинність, тому питання пенсійного забезпечення працівників прокуратури регулюється статтею 86 Закону №1697-VІІ. Відповідач зауважує, що Рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2019 №7-(ІІ)/2019 в справі №3-209/2018 (2413/18,2807/19) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) положення частини 12 статті 86 Закону №1697-VІІ. Тому частина 20 статті 86 Закону №1697-VІІ визнана неконституційною і втрачає чинність з дня ухвалення рішення Конституційним Судом України, а саме з 13.12.2019. За цих обставин відповідач вважає безпідставним посилання позивача на здійснення перерахунку пенсії з 01.10.2017 на підставі постанови КМУ №657 від 30.08.2017 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури». Відповідач зазначає, що положеннями частини 15 статті 86 Закону №1697-VІІ та Закону №3668-VІ від 08.07.2011 передбачено, що максимальний розмір пенсії або щомісячного довічного грошового утримання, призначених (нарахованих) відповідно до Закону України «Про прокуратуру» не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, ці положення неконституційними не визнавались. Відповідач вважає вимоги позивача щодо незастосування постанови Кабінету Міністрів України №649 від 22.08.2018 при виплаті перехованої пенсії передчасними.
Суд з'ясував зміст позовних вимог, дослідив долучені до матеріалів справи письмові докази, оцінив їх в сукупності та встановив такі фактичні обставини справи та відповідні правовідносини:
ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) отримує пенсію за вислугу років, призначену 07.08.2001 на підставі статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 №1789-ХІІ (далі - Закон №1789-ХІІ).
Станом на 01.03.2020 розмір пенсійної виплати ОСОБА_1 складає 18784,05 грн. (із розрахунку 20871,17 грн. х 90%; а.с.15,36).
Прокуратура Львівської області 28.02.2020 видала ОСОБА_1 довідку №18-777вих-20 про розмір заробітної плати (грошового забезпечення), що враховується для перерахунку пенсій (а.с.13), в котрій вказано:
- розмір заробітної плати (грошового забезпечення), з якої сплачено єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування за нормами, чинними на 06.09.2017 за відповідною (прирівняною) посадою заступника начальника відділу прокуратури Львівської області;
- правову підставу видання цієї довідки: Рішення Конституційного Суду України від 13.12.2019 №7-(ІІ)/2019 та Постанова Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 №657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури».
ОСОБА_1 11.03.2020 звернувся до ГУ ПФУ у Львівській області із заявою про перерахунок пенсії (а.с.12), до якої додав довідку №18-777вих-20 від 28.02.2020 (а.с.13). Заявник відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 13.12.2019 №7-(ІІ)/2019 у зв'язку із підвищенням заробітної плати працівникам прокуратури на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 №657 просив провести перерахунок його пенсії на підставі відомостей про заробітну плату, зазначених у довідці №18-777вих-20 від 28.02.2020, а також нагадував, що отримує пенсію у розмірі 90% від заробітної плати.
ГУ ПФУ у Львівській області листом №1535-2194/М-02/8-1300/20 від 19.03.2020 (а.с.14-15) відмовило заявнику у перерахунку пенсії. Відмова ґрунтується на тому, що після набрання чинності рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2019 №7-(ІІ)/2019 (після 13.12.2019) нормативно-правового акту про підвищення заробітної плати працівникам органів прокуратури не прийнято.
При прийнятті рішення суд керується такими нормами права та міркуваннями щодо їх застосування до спірних правовідносин:
статтею 46 Конституції України визначено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
На час призначення позивачу пенсії (2001) особливості пенсійного забезпечення прокурорів і слідчих визначалися статтею 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 №1789-ХІІ (зі змінами та доповненнями, в редакції, чинній на момент виникнення відповідних правовідносин; далі - Закон № 1789-ХІІ):
- прокурори і слідчі зі стажем роботи не менше 20 років, у тому числі зі стажем роботи на посадах прокурорів і слідчих прокуратури не менше 10 років, мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років незалежно від віку. Така пенсія призначається в розмірі 80 відсотків від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до котрої включаються всі види оплати праці, на які нараховуються страхові внески, одержуваної перед місяцем звернення за призначенням пенсії. За кожен повний рік роботи понад 10 років на цих посадах пенсія збільшується на 2 відсотки, але не більше 90 відсотків від суми місячного (чинного) заробітку (частина перша статті 50-1);
- обчислення (перерахунок) пенсій провадиться за документами пенсійної справи та документами, додатково поданими пенсіонерами, виходячи з розміру місячного заробітку за відповідною посадою, з якої особа вийшла на пенсію, станом на час звернення за призначенням або перерахунком (частина дванадцята статті 50-1);
- призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв'язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи (частина сімнадцята статті 50-1).
В статтю 50-1 Закону №1789-ХІІ вносилися зміни Законом України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» від 08.07.2011 №3668-VI (далі - Закон №3668-VI), внаслідок яких наведена вище частина сімнадцята статті 50-1 Закону №3668-VI з 01.10.2011 стала вісімнадцятою, - тобто відбулась зміна порядкового номеру частини статті, що регламентувала порядок та підстави перерахунку пенсії, проте її текст залишився незмінним.
14.10.2014 прийнято новий Закон України «Про прокуратуру» №1697-VІІ (далі - Закон №1697-VІІ). Частина двадцята статті 86 Закону №1697-VІІ (в первісній редакції) мала такий текст: «Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв'язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв'язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки».
Отже, первісна редакція частини двадцятої статті 86 Закону №1697-VІІ та частина сімнадцята (з 01.10.2011 - вісімнадцята) статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ містили аналогічні за змістом положення щодо підстав та порядку перерахунку пенсій за вислугу років, призначених працівникам прокуратури.
Розділ XII «ПРИКІНЦЕВІ ПОЛОЖЕННЯ» Закону №1697-VІІ щодо набрання ним чинності (в розрізі конкретних статей закону) неодноразово змінювався, переважна більшість статей (в т.ч. стаття 86) цього Закону набрали чинності з 15 липня 2015 року. Водночас з 15.07.2015 втратив чинність Закон №1789-XII (крім пункту 8 частини першої статті 15, частини четвертої статті 16, абзацу першого частини другої статті 46-2, статті 47, частини першої статті 49, частини п'ятої статті 50, частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1, частини третьої статті 51-2, статті 53 щодо класних чинів).
1 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII), яким, серед іншого, внесено такі зміни:
- частину вісімнадцяту статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ (діяла до 15.07.2015) викладено в такій редакції: «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України»;
- частину двадцяту статті 86 Закону України від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру» №1697-VІІ (набрала чинності 15.07.2015) викладено у такій редакції: « 20. Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України».
Таким чином, починаючи з 1 січня 2015 року в Україні:
- жоден закон не визначав ані умов (підстав), ані порядку перерахунку пенсій за вислугу років, призначених на підставі Закону України «Про прокуратуру»;
- законодавець делегував повноваження щодо встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури Кабінету Міністрів України
Кабінет Міністрів України постановою від 09.12.2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» підвищив розміри заробітку працівникам прокуратури. Ця постанова застосовується з 1 грудня 2015 року та не містить положень, які б закріплювали умови та порядок (можливість) перерахунку пенсій за вислугу років у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих працівників прокуратури.
Кабінет Міністрів України постановою від 30.08.2017 №657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури» в постанову Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» внесені зміни щодо збільшення заробітної плати прокурорів (викладено в новій редакції схеми посадових окладів працівників прокуратур АРК, областей, мм. Києва та Севастополя, військових прокуратур регіонів і прирівняних до них прокуратур (Додаток 2). Ця постанова набрала чинності 06.09.2017 та не містить положень, які б закріплювали умови та порядок (можливість) перерахунку пенсій за вислугу років у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих працівників прокуратури.
Суд встановив, що Кабінет Міністрів України впродовж 2015-2019 років так і не визначив умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури.
Така ситуація оскаржувалася заінтересованою особою (яка вимагала, щоб Уряд визначив умови та порядок перерахунку її пенсії) в судовому порядку. Так, окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 07.11.2018 № 826/8546/18, яке 31.01.2019 набрало законної сили, визнав протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неприйняття порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено частиною 20 статті 86 Закону України «Про прокуратуру» та зобов'язав Кабінет Міністрів України протягом 30 днів з дня набрання рішенням законної сили вжити заходів та прийняти рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури. Залишаючи рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, Верховний Суд в постанові від 24.04.2019 звернув увагу, що Кабінет Міністрів України протягом тривалого часу ухиляється від прийняття рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, необхідність прийняття яких Законом №1697-VІІ покладено саме на відповідача, що у свою чергу, призвело до неможливості проведення органами ПФУ перерахунку пенсій працівникам прокуратури, а також численних звернень пенсіонерів до суду щодо оскарження дій територіальних управлінь Пенсійного фонду України.
Суд дослідив згадану Верховним Судом проблему та з'ясував, що відповідно до відомостей Єдиного державного реєстру судових рішень в період 2016-2018 років в провадженні суді були численні справи за позовами колишніх працівників прокуратури (котрі отримували пенсію за вислугу років, призначену на підставі статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ) з вимогами до органів ПФУ провести перерахунок їх пенсії. Враховуючи бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо визначення умов та порядку перерахунку пенсій прокурорам, а також поетапне збільшення заробітної плати діючим працівникам прокуратури позивачі вимагали здійснити перерахунок їх пенсії на умовах та в порядку, визначених частиною 18 статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ в редакції, що діяла до 01.01.2015. Щодо судової практики вирішення таких спорів, то слід зауважити, що усталеною та актуальною є така правова позиція касаційного суду (постанова №522/838/17а від 23.04.2020, режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/88886195):
«Отже, на час звернення позивача із заявою про перерахунок пенсії [у грудні 2016 року] частини тринадцята та вісімнадцята статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, які регулювали порядок перерахунку пенсій, втратили чинність.
Згідно з частиною двадцятою статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.
Постанова Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» (далі - постанова КМУ № 1013), якою підвищено розміри заробітку працівникам прокуратури та яка відповідно до її пункту 6 застосовується з 1 грудня 2015 року не містить положень, які б закріплювали можливість перерахунку пенсії у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих працівників прокуратури.
На час звернення позивача до пенсійного органу із заявою про перерахунок пенсії Кабінетом Міністрів України умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури визначено не було.
Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що з 1 січня 2015 року - дня набрання чинності Законом № 76-VIII, яким, зокрема, частину вісімнадцяту статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ викладено у такій редакції: «Умови на порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України», а в подальшому у зв'язку із набранням чинності 15 липня 2015 року Закону № 1697-VІІ, який містить аналогічну норму - Кабінетом Міністрів України не було визначено умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, тому пенсії, призначені за статтею 50-1 Закону № 1789-ХІІ, не підлягають перерахунку у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих працівників прокуратури.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відтак, оскільки відповідач [управління Пенсійного фонду України] є територіальним органом виконавчої влади, який в своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, указами Президента, постановами Верховної Ради України, актами Кабінету Міністрів України, які прийняті відповідно до Конституції та законів України, іншими нормативно-правовими актами, він не мав підстав здійснювати перерахунок пенсії позивачеві на умовах та в порядку, закріплених нормою, що втратила чинність.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 20 лютого 2018 року у справі №674/900/16-а, від 14 березня 2018 року у справі № 713/793/16, від 26 червня 2018 року у справі № 200/21233/16-а.
Верховний Суд зауважує, що бездіяльність Кабінету Міністрів України, який протягом тривалого часу не визначає умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, не може вважатися доказом протиправності дій Пенсійного фонду України і покладати на нього обов'язки, не передбачені законодавством.
При цьому причини бездіяльності Кабінету Міністрів України та їх оцінка не є предметом спору у даній справі.
Виходячи з вищевикладеного, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Доводи касаційної скарги про те, що у даному випадку слід застосовувати норми статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, яка була чинною на час призначення пенсії, колегія суддів вважає безпідставними.
У Рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 цей Суд зазначив, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Отже, право на перерахунок пенсії може бути реалізовано позивачем на підставі тих норм, які діють на час виникнення обставин для такого перерахунку з урахуванням часу звернення до відповідного органу.
Крім того, Суд звертає увагу, що у зв'язку зі зміною правового регулювання відносин, пов'язаних із пенсійним забезпеченням працівників прокуратури, розмір призначеної ОСОБА_1 пенсії не зменшився.».
Отже, на час звернення ОСОБА_1 до Головного управління ПФУ у Львівській області із заявою про перерахунок розміру пенсії (11.03.2020) частина вісімнадцята статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ (в редакції, що діяла на момент призначення пенсії та визначала умовою перерахунку пенсії за вислугу років працівника прокуратури збільшення заробітної плати за посадою, з котрої ця особа звільнялася на пенсію) була вже більше п'яти років (01.01.2015-11.03.2020) нечинною. З огляду на це суд дійшов висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 про зобов'язання відповідача провести перерахунок його пенсії «відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції Закону України від 12.07.2001 №2663-ІІ, що діяв станом на серпень 2001 року)» є очевидно безпідставними.
Суд пам'ятає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України). Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина друга статті 9 КАС України).
Тому висновок суду про неможливість застосування до спірних правовідносин частини вісімнадцятої статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції Закону України від 12.07.2001 №2663-ІІ, що діяв станом на серпень 2001 року) не свідчить про те, що звернення ОСОБА_1 про перерахунок його пенсії було безпідставним (у заяві від 11.03.2020 заявник не посилався на наведену статтю Закону № 1789-ХІІ ), а ГУ ПФУ, відмовляючи в перерахунку пенсії, діяло правомірно.
Суд враховує, що Конституційний Суд України 13.12.2019 за результатами розгляду справи №3-209/2018 (2413/18, 2807/19) прийняв рішення №7-р(II)/2019 та вирішив таке:
- визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII зі змінами, яким передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України;
- положення частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Відповідно до частини другої статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Конституційний Суд України встановив такий порядок виконання рішення №7-р(II)/2019:
- частина двадцята статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами не підлягає застосуванню з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення;
- частина двадцята статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII підлягає застосуванню в первинній редакції:
« 20. Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв'язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв'язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки».
Суд нагадує (детально описано вище у цьому рішенні), що первинна редакція частини двадцятої статті 86 Закону № 1697 до 13.12.2019 (дата прийняття Конституційним Судом України рішення №7-р(II)/2019) не набирала чинності та не застосовувалася, оскільки Законом № 76-VIII цю первинну редакцію з 01.01.2015 було змінено на речення «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України», - тобто ці зміни було внесені в текст статті 86 Закону №1697-VІІ ще до дати набрання нею чинності (15.07.2015).
Тому суд дійшов висновку, що частина двадцятастатті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (в первинній редакції, якою визначено умови та порядок перерахунку пенсії за вислугу років працівникам прокуратури) на підставі рішення Конституційного Суду України №7-р(II)/2019) набрала чинності 13.12.2019 та підлягає застосуванню починаючи з цієї дати. Отже, після тривалої перерви (01.01.2015-12.12.2019) в Україні з'явилася/набрала чинності норма Закону, що визначає умови та порядок перерахунку пенсії за вислугу років, призначеної на підставі Закону України «Про прокуратуру».
Цей висновок суду є визначальним для правозастосування в цій справі та оцінки аргументів позивача, який в позовній заяві покликається на порушення його майнових прав, гарантованих статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а також стверджує (а.с.4, четвертий аркуш позовної заяви) про те, що його пенсія повинна бути перерахована починаючи з 01.10.2017, тобто з наступного місяця після 06.09.2017, - дати набрання чинності Постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 №657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури».
Вирішуючи питання щодо обґрунтованості аргументів позивача щодо порушення державою своїх міжнародних зобов'язань, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд), як це передбачено частиною другою статті 6 КАС України.
Релевантною до обставин цієї справи є практика розгляду скарг на порушення державою прав, гарантованих статтею 1 Першого Протоколу до ЄКПЛ (в тому числі щодо змісту застосованого в цій статті поняття «майно» в автономному тлумаченні Суду) в таких судових рішеннях ЄСПЛ: 1) рішення по справі «Суханов та Ільченко проти України» (заяви № 68385/10 та 71378/10) від 26.06.2014, що набуло статусу остаточного 26.09.2014 (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_a16); 2) ухвала щодо прийнятності заяви № 54704/10 «Іван Миколайович СЕРЕБРЯНСЬКИЙ проти України» від 03.06.2014 (https://minjust.gov.ua/m/uhvali); 3) ухвала щодо прийнятності заяви № 43331/12 «Валентина Ніканорівна ВЕЛИКОДА проти України» від 03.06.2014 (https://minjust.gov.ua/m/uhvali); 4) ухвала щодо прийнятності заяви № 4519/11 «Тетяна Володимирівна ФАКАС проти України» від 03.07.2014.
Аналіз змісту цих судових рішень дозволяє зробити висновок про існування таких усталених підходів ЄСПЛ:
1) стаття 1 Першого протоколу включає в себе три окремих норми: «перша норма, викладена у першому реченні першого абзацу, носить загальний характер і проголошує принцип мирного володіння майном; друга норма, що міститься в другому реченні першого абзацу, стосується позбавлення власності і підпорядковує його певним умовам; третя норма, закріплена в другому абзаці, передбачає право Договірних держав, зокрема, контролювати користування власністю відповідно до загальних інтересів. Проте ці норми не є абсолютно непов'язаними між собою. Друга і третя норми стосуються конкретних випадків втручання у право на мирне володіння майном, а тому повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закріпленого першою нормою» (див., наприклад, рішення у справі «Ян та інші проти Німеччини» (Jahn and Others v. Germany), заяви №№ 46720/99, 72203/01 і 72552/01, п. 78, ЄСПЛ 2005-VI);
2) що стосується соціальних виплат, стаття 1 Першого протоколу не встановлює жодних обмежень свободи Договірних держав вирішувати, мати чи ні будь-яку форму системи соціального забезпечення та обирати вид або розмір виплат за такою системою. Проте якщо Договірна держава має чинне законодавство, яке передбачає виплату в якості права на отримання соціальної допомоги (обумовлене попередньою сплатою внесків чи ні), таке законодавство має вважатися таким, що передбачає майнове право, що підпадає під дію статті 1 Першого протоколу щодо осіб, які відповідають її вимогам;
Отже, якщо право на отримання надбавки до пенсії (доплати, соціальної допомоги тощо) та критерії її надання прямо передбачені національним законодавством, а заявник відповідає цим критеріям, ЄСПЛ зазвичай вважає, що суть права заявника є достатньо чіткою для застосування статті 1 Першого протоколу та що право заявника на отримання надбавки до пенсії (доплати тощо), передбачене національним законодавством, становить «майно» у значенні цього положення Конвенції;
3) ЄСПЛ розрізняє вимоги щодо виплати надбавки до пенсії (як такої) і твердження заявників, що вони мають право на певні суми виплат; якщо заявник стверджує, що він має право на певні суми надбавки/доплати (більші, аніж ті, які він отримує), ЄСПЛ детально аналізує, чи можуть вважатися «майном» у значенні статті 1 Першого протоколу твердження заявника про те, що він має право на певні суми виплат, і якщо так - чи є їх невиплата втручанням у право на мирне володіння майном..
Так, ЄСПЛ вказує, що за певних обставин «законне сподівання» на отримання «активу» також може захищатися статтею 1 Першого протоколу. Якщо суть вимоги особи пов'язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має «законне сподівання», якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя - наприклад, коли є усталена практика національних судів, якою підтверджується його існування. Проте не можна стверджувати про наявність «законного сподівання», якщо існує спір щодо правильного тлумачення та застосування національного законодавства і вимоги заявника згодом відхиляються національними судами.
4) ЄСПЛ не погодився із твердженнями заявників про те, що згідно з рішеннями Конституційного Суду України до відповідних нормативно-правових актів (якими передбачено певні доплати та їх розмір) не можна вносити зміни. У цих справах сама суть права заявників на соціальне забезпечення не ставиться під сумнів. Закони, якими зменшувалися розміри чи скасовувалися певні соціальні виплати, були ухвалені за звичайною процедурою демократично обраним парламентом і це явно робилося з економічних міркувань. Що стосується конкретного розміру соціальних виплат, ЄСПЛ не погодився з тим, що вимоги заявників стосовно отримання надбавки (доплати) у певному розмірі становили «законне сподівання» у значенні практики Суду з цього питання, оскільки:
- такі вимоги не мали достатнього підґрунтя у національному законодавстві;
- немає жодних доказів усталеної практики національних судів на підтримку скарг заявників.
Враховуючи проаналізовану судову практику ЄСПЛ та вважаючи цілком виправданим процесуальний підхід, застосований у рішенні по справі «Суханов та Ільченко проти України» (вимоги заявників стосувалися різних періодів в контексті чинності законів, що регулювали спірні правовідносини, тому ЄСПЛ розглядав скарги заявників щодо кожного періоду окремо) суд дійшов таких висновків:
1) в період з 01.01.2015 до 13.12.2019 в Україні не було жодного Закону чи іншого нормативно-правового акту, що визначав би умови та порядок перерахунку пенсії за вислугу років, призначеної на підставі Закону України «Про прокуратуру». При цьому особи, що яким пенсія цього виду була вже призначена, продовжували її отримувати в призначеному розмірі (сума виплати не була зменшена), а також мали право змінити вид пенсійного забезпечення (напр., звернутися про призначення їм пенсії за віком на підставі Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» від 09.07.2003 № 1058-IV). Усталена практика касаційного суду свідчить про безпідставність вимог заявників до органів ПФУ про перерахунок їм після 01.01.2015 пенсії на умовах та в порядку, що був визначений частиною вісімнадцятою статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ та діяв до 01.01.2015.
Отже, вимоги про перерахунок пенсії за вислугу років за цей період не мають ані достатнього підґрунтя в національному законодавстві, ані підтримки національних судів у формі усталеної судової практики.
За таких обставин доводи позивача про те, що в нього є «законне сподівання», що може вважатися «майном» у значенні статті 1 Першого протоколу ЄКПЛ (про перерахунок/збільшення на підставі статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ розміру його пенсії з огляду на збільшення Урядом з 06.09.2017 розміру заробітної плати за посадою, з якої позивач звільнився при виході на пенсію за вислугу років) є помилковими;
2) в період з 13.12.2019 на підставі рішення Конституційного Суду України №7-р(II)/2019) набрала чинності та підлягає застосуванню частина двадцятастатті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (в первинній редакції), якою визначено умови та порядок перерахунку пенсії за вислугу років працівникам прокуратури):
- умови: пенсії, призначені працівникам прокуратури, перераховуються у зв'язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок;
- порядок: перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців.
Отже, з 13.12.2019 особа, якій призначено пенсію за вислугу років на підставі Закону України «Про прокуратуру» за визначених частиною двадцятою статті 86 Закону № 1697-VII умов має підстави очікувати перерахунку (збільшення розміру) її пенсії у визначеному законом порядку. Суд вважає, що за такого правового регулювання у позивача з 13.12.2019 виникло «законне сподівання» на отримання «активу», «майна» (пенсії у збільшеному обсязі), що може захищатися статтею 1 Першого протоколу ЄКПЛ.
Суд також враховує, що Офіс Генерального прокурора та Міністерство соціальної політики України погодили Порядок дій при перерахунку пенсій працівника прокуратури у зв'язку із прийняттям Конституційним Судом України рішення №7-р(II)/2019) від 13.12.2019 (а.с.41-45). Суд вважає, що погодження цього порядку дій має важливе значення для правозастосування з таких мотивів:
- порядок подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» визначено Постановою правління Пенсійного фонду України від 25.11.2005 № 22-1 (у редакції постанови правління Пенсійного фонду України 07.07.2014 № 13-1), зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 27 грудня 2005 р. за № 1566/11846;
- Порядок подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» визначено Постановою правління Пенсійного Фонду України від 30.01.2007 N 3-1, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 15 лютого 2007 р. за N 135/13402;
- Порядок подання документів для призначення (перерахунку) і виплати щомісячного довічного грошового утримання суддям у відставці органами Пенсійного фонду України затверджено Постановою правління Пенсійного фонду України від 25.01.2008 № 3-1 (у редакції постанови правління Пенсійного фонду України 20.03.2017 № 5-1) та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 12 березня 2008 р. за №200/14891.
- лише пенсії за вислугу років на підставі Закону України «Про прокуратуру» в контексті процедурних аспектів (алгоритмів дій заінтересованих осіб, ПФУ, колишніх працедавців щодо оформлення та подання документів для призначення/перерахунку пенсії) є чи не єдиним видом пенсійних виплат, щодо ПФУ не визначив порядку подання документів для призначення/перерахунку пенсії.
Цю прогалину тимчасово заповнено Порядком дій при перерахунку пенсій працівника прокуратури у зв'язку із прийняттям Конституційним Судом України рішення №7-р(II)/2019) від 13.12.2019, яким, серед іншого, визначено, що:
- перерахунок пенсій проводиться за зверненнями пенсіонерів до органів ПФУ на підставі довідок про заробітну плату (форма довідки є додатком до цього порядку дій);
- визначено складові заробітної плати, що враховуються в довідці про розмір заробітної плати (грошового забезпечення) для перерахунку пенсії;
- визначено порядок визначення рівнозначних посад на випадок, якщо внаслідок реформування органів прокуратури відсутня або перейменована посада, з якої особі було призначено (перераховано) пенсію;
- проведено диференціацію процедур за критерієм того, чи продовжує особа, яка отримує пенсію за вислугу років, працювати в органах прокуратури тощо.
На виконання Рішення Конституційного Суду України від 13.12.2019 №7-(ІІ)/2019 та відповідно до згаданого Порядку дій прокуратура Львівської області 28.02.2020 видала ОСОБА_1 довідку №18-777вих-20 про розмір заробітної плати (грошового забезпечення), що враховується для перерахунку пенсій, в котрій вказано розмір заробітної плати (грошового забезпечення) за нормами, чинними на 06.09.2017 (відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 №657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури») за відповідною (прирівняною) посадою заступника начальника відділу прокуратури Львівської області. ОСОБА_1 11.03.2020 звернувся з цією довідкою до ГУ ПФУ у Львівській області та просив провести перерахунок його пенсії.
За таких обставин суд вважає, що ГУ ПФУ у Львівській області повинно було за наслідками вирішення заяви ОСОБА_1 прийняти рішення про перерахунок його пенсії на підставі частини 20 статті 86 Закону № 1697-VII, обчисливши її розмір як 90% від суми заробітної плати (грошового забезпечення), визначеного в довідці №18-777вих-20 від 28.02.2020.
Доводи ГУ ПФУ у Львівській області про те, що після набрання чинності рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2019 №7-(ІІ)/2019 (після 13.12.2019) нормативно-правового акту про підвищення заробітної плати працівникам органів прокуратури не прийнято, є помилковими та не доводять правомірності його дій, оскільки чинна з 13.12.2019 норма частини 20 статті 86 Закону № 1697-VII визначає умовою перерахунку пенсії за вислугу років підвищення заробітної плати прокурорським працівникам. Суд враховує, що грошове забезпечення за відповідною (прирівняною) посадою заступника начальника відділу прокуратури Львівської області істотно збільшилося ще в жовтні 2017 року, а теперішній розмір пенсії ОСОБА_1 обчислено виходячи з розміру грошового забезпечення цією посадою ще станом на 2015 рік. Тому суд вважає підхід відповідача до вирішення заяви ОСОБА_1 необґрунтованим та непропорційним. Суд вважає, що в цій ситуації позивач має «законне сподівання» на збільшення його пенсії, а дії відповідача є невиправданим втручанням в його право мирно володіти майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до ЄКПЛ.
Вирішуючи питання щодо порядку перерахунку пенсії за вислугу років колишнього працівника прокуратури суд враховує, що:
- перерахунок пенсії проводиться за заявою особи, до якої додаються необхідні документи на підтвердження умов, що зумовлюють перерахунок пенсії;
- відповідно до частини 20 статті 86 Закону № 1697-VII перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців;
- частина 20 статті 86 Закону № 1697-VII набрала чинності з 13.12.2019.
З огляду на ці обставини суд дійшов висновку, що ефективним способом відновлення порушених протиправними діями ГУ ПФУ у Львівській області прав позивача є спонукання (зобов'язання) відповідача здійснити з 13.12.2019 перерахунок призначеної ОСОБА_1 пенсії за вислугу років відповідно до частини двадцятої Закону №1697-VII (в чинній на момент звернення редакції) у розмірі 90 відсотків місячної заробітної плати, визначеної в довідці прокуратури Львівської області №18-777вих-20 від 28.02.2020.
Щодо позовних вимог ОСОБА_1 щодо виплати перерахованої пенсії без обмеження граничного розміру та разово/однією сумою без застосування постанови КМУ №649 від 22.08.2018, то суд вважає такі передчасними та безпідставними. Суд зауважує, що ГУ ПФУ у Львівській області ще не прийняло рішення щодо перерахунку призначеної ОСОБА_1 пенсії за вислугу років на виконання цього рішення суду, тому відсутні підстави вважати, що права позивача при здійсненні такого перерахунку будуть порушені. Оскільки судовому захисту підлягають порушені права чи інтереси особи, а не ті, що можливо/ймовірно виникнуть у майбутньому, в задоволенні цих позовних вимог слід відмовити.
Підсумовуючи свої попередні висновки суд задовольняє позовні вимоги ОСОБА_1 частково.
Відповідно до частини першої статті 382 КАС України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов'язати суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення. З метою забезпечення реального виконання рішення суду суд вважає за необхідне встановити судовий контроль за виконанням цього рішення суду та зобов'язати відповідача подати звіт про його виконання. Для подання звіту суд встановлює строк - тридцять днів, що обчислюється з набрання цим рішенням суду законної сили. При цьому суд попереджає відповідача, що у разі неподання звіту суд розгляне питання про накладення штрафу (у розмірі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб).
З огляду на висновки суду про часткове задоволення позову та встановлені КАС України правила розподілу судових витрат понесені позивачем витрати на сплату судового збору стягуються за рахунок бюджетних асигнувань відповідача пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 19-20, 22, 25-26, 90, 139, 229, 241-246, 251, 255, 257-258, 295, 382, п. 3 розділу VI «Прикінцеві положення», пп. 15.5 п.15 розділу VII «Перехідні положення» КАС України, суд -
Задовольнити адміністративний позов частково.
Визнати протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області щодо відмови ОСОБА_1 в перерахунку пенсії за вислугу років відповідно до частини 20 статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII з врахуванням рішення Конституційного суду України від 13.12.2019 №7-р(ІІ)2019.
Зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України у Львівській області (79016, Львівська область, місто Львів, вул. Митрополита Андрея, 10, ідентифікаційний код 13814885) здійснити з 13.12.2019 перерахунок та виплату ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) пенсії за вислугу років відповідно до частини 20 статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (з врахуванням рішення Конституційного суду України від 13.12.2019 №7-р(ІІ)2019) у розмірі 90 відсотків заробітної плати (грошового забезпечення), визначеної в довідці прокуратури Львівської області №18-777вих-20 від 28.02.2020, з урахуванням раніше проведених виплат.
В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Встановити судовий контроль за виконанням цього рішення суду, а саме - зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України у Львівській області подати звіт про виконання цього рішення суду. Встановити строк для подання звіту - тридцять днів, що обчислюється з набрання цим рішенням суду законної сили. Попередити відповідача, що у разі неподання звіту суд розгляне питання про накладення штрафу (у розмірі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб).
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області (79016, Львівська область, місто Львів, вул. Митрополита Андрея, буд. 10, ідентифікаційний код 13814885) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) судові витрати у вигляді судового збору в розмірі 420 (чотириста двадцять) гривень 40 коп.
Апеляційну скаргу на рішення суду може бути подано протягом тридцяти днів з дня його складення. Під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строки апеляційного оскарження продовжуються на строк дії такого карантину. Апеляційна скарга подається до суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який постановив рішення. Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя Москаль Р.М.