про відмову у вжитті заходів забезпечення адміністративного позову
13 травня 2020 рокум. Ужгород№ 260/1704/20
Закарпатський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Ващиліна Р.О., розглянувши заяву Закарпатської обласної державної адміністрації про забезпечення позову, -
06 травня 2020 року Закарпатська обласна державна адміністрація звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду із позовом до Мукачівської міської ради, в якому просить визнати протиправними та скасувати п. 1 Рішення комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, оформлене протоколом від 03 квітня 2020 року №8; п. 1 Рішення комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, оформлене протоколом від 13 квітня 2020 року №9 та Рішення комісії з питань техногенно-екологічної безпеки, оформлене протоколом від 30 квітня 2020 року №14.
12 травня 2020 року до Закарпатського окружного адміністративного суду від Закарпатської обласної державної адміністрації надійшла заява про забезпечення позову, в якій заявник просить суд вжити заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії п. 1 Рішення комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, оформлене протоколом від 03 квітня 2020 року №8; п. 1 Рішення комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, оформлене протоколом від 13 квітня 2020 року №9 та Рішення комісії з питань техногенно-екологічної безпеки, оформлене протоколом від 30 квітня 2020 року №14. Заявлені вимоги обґрунтовує тим, що вказані рішення суперечать постанові Кабінету Міністрів України №211 від 11.03.2020 р., оскільки такими безпідставно скасовано ряд карантинних обмежень, встановлених урядом, розширено перелік суб'єктів господарювання, які мають право ведення господарської діяльності в умовах карантину, та дозволено інші заборонені постановою КМУ заходи. Вважає, що такі рішення прийняті з грубим порушення та ігноруванням норм чинного законодавства, є протиправними, можуть призвести до збільшення спалаху захворюваності, ставлять під загрозу здоров'я та життя мешканців міста та області в цілому.
Ч. 1 ст. 154 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.
Враховуючи терміновість заявленого клопотання, суд вважає за можливе розглянути його без повідомлення осіб, які беруть участь у справі.
Дослідивши заявлене Закарпатською обласною державною адміністрацією (далі - Закарпатська ОДА) клопотання та наведені в обґрунтуванні для вжиття відповідних заходів підстави в їх сукупності, провівши аналіз положень чинного законодавства України, що регулює порядок забезпечення позову, суд дійшов наступних висновків.
Відповідно до ч. 1 ст. 150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Згідно ч. 2 вказаної статті забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
В той же час, з проведеного правового аналізу змісту оскаржених рішень суд дійшов висновку, що такі, за своєю суттю, є нормативно-правовими актами, оскільки є юридично обов'язковими для нефіксованого кола осіб та розраховані на неодноразове застосування.
Відповідно до ч. 5 ст. 151 КАС України, зупинення дії нормативно-правового акта як захід забезпечення позову допускається лише у разі очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта.
Таким чином, законодавством встановлено вичерпний перелік підстав для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а суд повинен, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи існує хоча б одна з названих підстав, і оцінити, чи не може застосування заходів забезпечення позову завдати більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
При розгляді та вирішенні заяви про забезпечення адміністративного позову суд надає оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням: розумності, обґрунтованості вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників процесу; наявності зв'язку між конкретним видом, що застосовується для забезпечення позову, і предметом позовних вимог, зокрема, чи спроможний такий вид забезпечення позову забезпечити фактичне виконання рішення суду у разі його задоволення.
В якості обраного заходу забезпечення позову Закарпатська ОДА просить суд зупинити дію оскаржених рішень Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Мукачівської міської ради Закарпатської області (далі - Комісія), що стали підставою звернення до суду з позовом. Вказані рішення стосуються питань скасування ряду карантинних обмежень, спрямованих на запобігання поширення на території Мукачівської міської об'єднаної територіальної громади коронавірусу COVID-19.
Правові, організаційні та фінансові засади діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, спрямованої на запобігання виникненню і поширенню інфекційних хвороб людини, локалізацію та ліквідацію їх спалахів та епідемій, права, обов'язки та відповідальність юридичних і фізичних осіб у сфері захисту населення від інфекційних хвороб регламентуються нормами Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" №1645-III від 06.04.2000 р. (далі - Закон).
Так, відповідно до ст. 29 Закону, карантин встановлюється та відміняється Кабінетом Міністрів України. У рішенні про встановлення карантину зазначаються, серед іншого, обставини, що призвели до цього, визначаються межі території карантину, затверджуються необхідні профілактичні, протиепідемічні та інші заходи, їх виконавці та терміни проведення, встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов'язки, що покладаються на них.
Судом встановлено, що Постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 р. №211, відповідно до статті 29 Закону, з метою запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 та з урахуванням рішення Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 10 березня 2020 р. на усій території України з 12 березня 2020 року установлено карантин.
В подальшому до вказаної постанови вносилися зміни, що стосувалися обсягу встановлених тимчасових обмежень прав фізичних і юридичних осіб, додаткових обов'язків, що покладаються на них, та термінів проведення таких заходів.
27 березня 2020 року на засіданні Комісії з метою запобігання поширенню на території Мукачівської міської об'єднаної територіальної громади гострої респіраторної хвороби COVID-19, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2020 р. №239, прийнято рішення, оформлене протоколом №7, яким, в тому числі, заборонено роботу суб'єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, туристичних агентств, спортивно-оздоровчих закладів (фітнес-центрів, тренажерних залів, секцій, спортзалів, студій, стадіонів, басейнів), парків атракціонів, закладів побутового обслуговування населення (лазні, СПА-салони, салони краси, косметичні кабінети, кабінети масажу, перукарні, тату-салони), навчальних та мовних центрів, дитячих розважальних закладів, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення, крім:
- торгівлі продуктами харчування, пальним, засобами гігієни, лікарськими засобами та виробами медичного призначення, ветеринарними препаратами, кормами, пестицидами та агрохімікатами, насінням і садивним матеріалом, засобами зв'язку, за умови забезпечення персоналу засобами індивідуального захисту, а також дотримання відповідних санітарних та протиепідемічних заходів, в тому числі, але не виключно за умови одночасного перебування в приміщенні відвідувачів (споживачів) у засобах індивідуального захисту із розрахунку один відвідувач (споживач) на 10 кв. метрів площі відповідного доступного торгівельного (операційного) залу, дотримання дистанції між ними не менше як 1,5 метри із встановленням спеціальних позначок;
- провадження банківської та страхової діяльності, а також медичної практики, ветеринарної практики, діяльності автозаправних комплексів, діяльності з продажу, надання в оренду, технічного обслуговування та ремонту транспортних засобів, технічного обслуговування реєстраторів розрахункових операцій, діяльності з ремонту комп'ютерів, побутових виробів і предметів особистого вжитку, об'єктів поштового зв'язку за умови забезпечення відповідного персоналу засобами індивідуального захисту, а також дотримання відповідних санітарних та протиепідемічних заходів, в тому числі, але не виключно за умови одночасного перебування в приміщенні відвідувачів (споживачів) у засобах індивідуального захисту із розрахунку один відвідувач (споживач) на 10 кв. метрів площі відповідного доступного торгівельного (операційного) залу, дотримання дистанції між ними не менше як 1,5 метри із встановленням спеціальних позначок;
- торговельної діяльності та діяльності з надання послуг громадського харчування із застосуванням адресної доставки замовлень за умови забезпечення відповідного персоналу засобами індивідуального захисту, зокрема респіраторами або захисними масками, у тому числі виготовленими самостійно, а також дотримання відповідних санітарних та протиепідемічних заходів.
В подальшому п. 1 рішення Комісії, оформленим протоколом №8 від 03.04.2020 р., було внесено зміни у пп. 2.2 п. 2 протоколу Комісії (протокол №7 від 27.03.2020 р.) та доповнено таким абзацом, "крім:
- спеціалізованих жіночих та чоловічих перукарень (виключно для стрижки, без додаткових косметологічних, манікюрних та інших послуг) за умови забезпечення відповідного персоналу засобами індивідуального захисту, а також дотримання відповідних санітарних та протиепідемічних заходів, в тому числі, але не виключно за умови одночасного знаходження в приміщенні для надання цих послуг у засобах індивідуального захисту із розрахунку один відвідувач на 10 кв. метрів за попереднім записом;
- автомийок; суб'єктів господарювання, які надають клінінгові послуги та послуги хімчистки; спеціалізованих магазинів з продажу агротехніки та автозапчастин; спеціалізованих магазинів з продажу будівельних матеріалів та сантехніки; спеціалізованих магазинів по реалізації спецодягу; спеціалізованих магазинів з реалізації ритуальної атрибутики за умови забезпечення відповідного персоналу засобами індивідуального захисту, а також дотримання відповідних санітарних та протиепідемічних заходів, в тому числі, але не виключно за умови одночасного перебування в приміщенні відвідувачів (споживачів) у засобах індивідуального захисту із розрахунку один відвідувач (споживач) на 10 кв. метрів площі відповідного доступного торгівельного (операційного) залу, дотримання дистанції між ними не менше як 1,5 метри із встановленням спеціальних позначок."
П. 2 вказаного рішення Комісії заборонено:
- перебування осіб в громадських місцях без вдягнутої маски чи респіратора;
- переміщення групою осіб більше ніж дві особи, крім випадків службової необхідності та супроводу дітей;
- перебування в громадських місцях осіб, які не досягли 16 років, без супроводу повнолітніх;
- відвідування парків, скверів, зон відпочинку, лісопаркових та прибережних зон, крім вигулу домашніх тварин однією особою та у випадку службової необхідності.
13 квітня 2020 року рішенням Комісії, оформленим протоколом №9, було внесено зміни у пп. 2.2 п. 2 протоколу Комісії (протокол №7 від 27.03.2020 р.) та доповнено таким абзацом, "крім непродовольчих магазинів оптової та роздрібної торгівлі, загальною площею не більше 200 метрів квадратних, виключно за умови:
- забезпечення персоналу (зокрема захист обличчя та очей) засобами індивідуального захисту, зокрема, респіраторами або захисними масками, у тому числі виготовленими самостійно (з розрахунку одна маска на три години);
- перебування в приміщенні не більше одного відвідувача на 10 кв. метрів торговельної площі;
- забезпечення відстані у прикасовій та касовій зонах між особами (за винятком покупця і продавця) не менше ніж 1,5 метра та/або наявності між ними відповідних захисних екранів;
- дотримання відставні не менші ніж 1,5 метра між відвідувачами, які очікують дозволу на вхід до приміщень;
- заборонити допуску в приміщення відвідувачів без респіраторів або захисних масок;
- недопуску працівників, які мають ознаки респіраторних захворювань, до роботи та обслуговування покупців;
- наявності настінних диспенсерів для дизінфекції рук."
П. 2 вказаного рішення Комісії заборонено:
- перебування осіб в громадських місцях без вдягнутої маски чи респіратора;
- переміщення групою осіб більше ніж дві особи, крім випадків службової необхідності та супроводу дітей;
- перебування в громадських місцях осіб, які не досягли 14 років, без супроводу повнолітніх;
- відвідування парків, скверів, зон відпочинку, лісопаркових та прибережних зон, крім вигулу домашніх тварин однією особою та у випадку службової необхідності.
П. 1 рішення Комісії, оформленим протоколом №14 від 30.04.2020 р., було внесено зміни у пп. 2.2 п. 2 протоколу Комісії (протокол №7 від 27.03.2020 р.) та доповнено таким абзацом, "крім торговельних центрів для здійснення торгівлі продовольчими та непродовольчими товарами за умови:
- використання відвідувачами засобів індивідуального захисту, зокрема, респіраторів або захисних масок, у тому числі виготовлених самостійно;
- забезпечення персоналу засобами захисту обличчя та очей (захисними масками, окулярами або щитком) та рукавицями;
- проведення кожні 2 години дезінфекції всіх приміщень;
- перебування в приміщенні не більше одного відвідувача на 10 кв. метрів торговельної площі відповідного доступного торговельного (операційного) залу;
- дотримання дистанції між відвідувачами не менші ніж 1,5 метра із встановленням спеціальних позначок;
- дотримання інших санітарних та протиепідемічних заходів (наявність дезінфекторів при вході тощо)."
Окрім того, п. 2 зазначеного рішення Комісії внесено зміни у п. 2 протоколу Комісії (№8 від 03.04.2020 р.) та викладено його в наступній редакції: "заборонити відвідування парків, скверів, зон відпочинку, лісопаркових та прибережних зон, крім вигулу домашніх тварин однією особою та у випадку службової необхідності."
Обґрунтовуючи наявність підстав для зупинення дії оскаржених рішень, Закарпатська ОДА заявляє, що такими значно звужено обсяг обмежень прав фізичних і юридичних осіб, які застосовані Кабінетом Міністрів України з метою запобігання розповсюдженню гострої респіраторної хвороби COVID-19, що може призвести до збільшення спалаху захворюваності і ставить під загрозу здоров'я та життя мешканців міста та області.
Суд розглядає заявлене Закарпатською ОДА клопотання крізь призму чинних на момент звернення до суду з таким законодавчих норм, зокрема, внесених до постанови Кабінету Міністрів України №211 від 11.03.2020 р. змін.
Так, постановою Кабінету Міністрів України №332 від 04.05.2020 р. (що набрала чинності з 11 травня 2020 року) внесено зміни до пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 р. №211 та значно розширено коло виключень із встановлених попередніми редакціями заборон щодо роботи суб'єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів.
Зокрема, з 11 травня 2020 року дозволено роботу торговельного (виключно в магазинах, зокрема магазинах, що розташовані у торговельно-розважальних центрах) і побутового обслуговування населення за умови забезпечення персоналу (зокрема захист обличчя, очей, рук) та відвідувачів засобами індивідуального захисту, зокрема респіраторами або захисними масками, у тому числі виготовленими самостійно, перебування у приміщенні не більше одного відвідувача на 10 кв. метрів торговельної площі, а також дотримання інших санітарних та протиепідемічних заходів.
Отже, починаючи з 11 травня 2020 року робота зазначених в оскаржених рішеннях Комісії закладів дозволена уповноваженим органом на території всієї держави.
Тому суд вважає, що забезпечивши позов шляхом зупинення дії рішень Комісії, суд обмежить права фізичних та юридичних осіб, на яких поширюється дія таких, що проживають та розташовані на території Мукачівської міської ОТГ, в порівнянні з аналогічними суб'єктами на іншій території України.
Стаття 24 Конституції України гарантує рівність усіх громадян, їх конституційних прав і свобод перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Більше того, норми ст. 64 Конституції України забороняють в будь-яких випадках обмеження права і свободи, передбачених, в тому числі, ст. 24 Конституції України.
Заборона дискримінації є однією з основоположних прав людини, захист яких гарантується нормами Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Більше того, зазначене право не підлягає обмеження за жодних обставин.
Отже, забезпечення позову шляхом обмеження прав осіб, що проживають та розташовані на території Мукачівської міської ОТГ, буде порушенням не тільки норм Конституції України, але й міжнародного законодавства.
Окрім того, суд звертає увагу на те, що метою вжиття обраного виду заходів забезпечення позову, за словами заявника, є застосування превентивних заходів, спрямованих на недопущення настання негативних наслідків, спричинених прийнятими суб'єктом владних повноважень рішень. Суд зауважує, що оскаржені рішення приймалися Комісією поетапно впродовж квітня 2020 року, а тому Закарпатська ОДА з метою вжиття заходів для захисту життя та здоров'я мешканців міста Мукачево та Закарпатської області, як заявляється в поданому клопотанні, не була позбавлена можливості своєчасно звернутися з відповідною заявою до суду. Разом з тим, заява про забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржених рішень Комісії надійшла до Закарпатського окружного адміністративного суду тільки 12 травня 2020 року, тобто після набрання законної сили постанови Кабінету Міністрів України №332 від 04.05.2020 р., що нівелює превентивний характер обраного заходу забезпечення позову.
Суд також відхиляє твердження заявника про те, що п. 2 рішенням Комісії №14 від 30.04.2020 р. фактично дозволено перебування осіб в громадських місцях без вдягнутої маски чи респіратора, переміщення групою осіб більше ніж дві особи, крім випадків службової необхідності та супроводу дітей; перебування в громадських місцях осіб, які не досягли 16 років, без супроводу повнолітніх; відвідування парків, скверів, зон відпочинку, лісопаркових та прибережних зон, крім вигулу домашніх тварин однією особою та у випадку службової необхідності, оскільки такі зміни внесені до п. 2 протоколу Комісії №8 від 03.04.2020 р.
Разом з тим, вказані зміни жодним чином не стосуються п. 2 рішенням Комісії №9 від 13.04.2020 р., якими заборонено: перебування осіб в громадських місцях без вдягнутої маски чи респіратора; переміщення групою осіб більше ніж дві особи, крім випадків службової необхідності та супроводу дітей; перебування в громадських місцях осіб, які не досягли 14 років, без супроводу повнолітніх; відвідування парків, скверів, зон відпочинку, лісопаркових та прибережних зон, крім вигулу домашніх тварин однією особою та у випадку службової необхідності.
Зазначені норми прийняті Комісією за хронологією пізніше, ніж рішення №8 від 03 квітня 2020 року, до якого були внесені оскаржені зміни. А тому, враховуючи існування колізії норм права, застосуванню підлягають ті, що видані пізніше, тобто в даному випадку, рішення Комісії №9 від 13.04.2020 р.
У зв'язку з наведеним, виходячи із змісту поданої заяви та доводів, наведених позивачем на її обґрунтування, з метою забезпечення дотримання балансу інтересів усіх учасників, на яких поширюються спірні правовідносини, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення заяви про забезпечення позову.
Керуючись ст.ст. 150, 154, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
У задоволенні заяви Закарпатська обласна державна адміністрація про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову - відмовити.
Ухвала може бути оскаржена. Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення. Учасник справи, якому повна ухвала суду не була вручена у день її проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом п'ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду. Апеляційна скарга подається у відповідності до вимог п. 15.5 ч.1 Перехідних положень КАС України (в редакції Закону України від 03.10.2017 року №2147-VIII).
Ухвала набирає законної сили в порядку та строки, передбачені ст. 256 КАС України.
Суддя Р.О. Ващилін