07 травня 2020 року Чернігів Справа № 620/759/20
Чернігівський окружний адміністративний суду складі у складі головуючої судді Поліщук Л.О., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін у справі за наявними у ній матеріалами адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Городнянської міської ради Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, скасування рішення,
ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Городнянської міської ради Чернігівської області (далі по тексту - відповідач, Городнянська міська рада), в якому просить: визнати протиправною бездіяльність Городнянської міської ради щодо клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства (вх. № 134 03-08/134 від 24.01.2020); зобов'язати Городнянську міську раду надати ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 гектара відповідно до поданої ним заяви; скасувати рішення двадцять першої сесії сьомого скликання Городнянської міської ради від 05.02.2020 про надання дозволу 117 особам на розроблення проектів землеустрою, в частині надання дозволу на розроблення проекту землеустрою на земельну ділянку, орієнтованою площею 2,00 га, що розташована на території Городнянської міської ради Чернігівської області (с. Дібрівне Городнянського району Чернігівської області).
Свої позовні вимоги позивач обґрунтовує тим, що відповідач протиправно, всупереч приписам статті 122 Земельного кодексу України не надав йому дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки згідно поданих ним документів, або мотивованої відмови, чим порушив його право на безоплатну передачу земельної ділянки у власність. Водночас, на тій же сесії, що розглядала і його питання дозволи на розробку проектів землеустрою були надані іншим 117 особам, при тому, що під час прийняття зазначених рішень були допущені порушення у процедурі їх прийняття (а.с. 1-3).
Відповідач у відзиві просив у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі посилаючись на пункт 34 статті 26, частину першу статті 46, частини першу, п'яту статті 59 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, статтю 33 Регламенту Городнянської міської ради мотивуючи тим, що при звернення позивача відділом земельних відносин міської ради було підготовлено проект рішення про надання позивачеві відповідного дозволу. Вказаний проект рішення також було розглянуто на засіданні постійної комісії міської ради з питань комунальної власності, земельних відносин та охорони природи з рекомендацією підтримати цей проект. За результатами розгляду цього питання та голосування депутатів ради, проект рішення про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га не набрав необхідної кількості голосів.
Також відсутні правові підстави позовних вимог позивача щодо скасування рішення Городнянської міської ради від 05.02.2020 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства 117 мешканцям с. Дібрівне Городнянського району, оскільки вказане рішення було прийнято з дотриманням вимог законодавства. Крім цього, позивачем не зазначено конкретно, в якій частині це рішення підлягає скасуванню та яким чином порушує його особисті інтереси (а.с. 18-20).
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 06.03.2020 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі № 620/759/20. Ухвалено справу розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників за наявними у ній матеріалами (а.с. 12-13).
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
ОСОБА_1 із клопотанням від 20.12.2019 звернувся до Городнянської міської ради з проханням надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 2,000 га на території Городнянської міської ради Чернігівської області (с. Дібрівне) для ведення особистого селянського господарства, додавши до нього копію паспорта громадянина України, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера, графічний матеріал місця розташування земельної ділянки, копію документу, що підтверджує статус учасника бойових дій (а.с. 4-5, 7-8).
Відповідач листом від 19.02.2020 № 03-09/170 повідомив позивача про те, що проект відповідного рішення про надання йому дозволу на виготовлення документації із землеустрою по оформленню права приватної власності на земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства, був розглянутий на двадцять першій (39) сесії сьомого скликання Городнянської міської ради, яка відбулася 05.02.2020 року. За результатами проведеного голосування з цього питання проект рішення не набрав необхідної кількості голосів, у зв'язку з чим вважається не прийнятим (а.с. 6).
Зазначене також підтверджується проектом рішення двадцять першої (39) сесії сьомого скликання Городнянської міської ради та карткою результатів поіменного голосування “Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у власність гр. ОСОБА_1 на землях Городнянської міської ради Чернігівської області” від 05.02.2020 (а.с. 21-22).
На виконання ухвали Чернігівського окружного адміністративного суду відповідачем надано 117 рішень Городнянської районної ради двадцять першої (39) сесії сьомого скликання Городнянської міської ради від 05.02.2020 згідно яких громадянам надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в с. Дібрівне Городнянського району Чернігівської області (а.с. 26-85).
Надаючи нормативно-правову оцінку обставинам справи, суд зазначає таке.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Згідно з вимогами частини другої статті 59 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Згідно з частиною першою статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Відповідно до частини першої статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 га.
Частиною першою статті 122 Земельного кодексу України встановлено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Пунктом “в” частини третьої статті 116 Земельного кодексу України передбачено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
В силу пункту “а” частини третьої статті 22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Згідно частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Відповідно до частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Виходячи з аналізу зазначених норм, будь-який громадянин України, незалежно від місця реєстрації або проживання, має право звернутись до уповноваженого органу із заявою та визначеними законодавством документами щодо надання йому дозволу на розроблення документації із землеустрою на земельну ділянку, орієнтовною площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства.
Водночас, суд зазначає, що у статті 118 Земельного кодексу України міститься загальне посилання на те, що місце розташування земельної ділянки повинно відповідати вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Із системного аналізу норм земельного законодавства суд дійшов висновку, що при вирішенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, уповноважений на це орган в контексті норм частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України повинен перевірити:
- відсутність передачі земельної ділянки безоплатно у власність відповідному громадянину по зазначеному виду використання (частина четверта статті 116 Земельного кодексу України);
- чи відносяться землі, за рахунок яких планується формування земельної ділянки, до земель сільськогосподарського призначення державної власності (частина четверта статті 122 Земельного кодексу України);
- відповідність бажаного місця розташування земельної ділянки схемі землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці, проектам землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затвердженим у встановленому законом порядку (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України);
- відповідність бажаного місця розташування земельної ділянки містобудівній документації (у разі її надання для містобудівних потреб) (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України та частина третя статті 24 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”).
Таким чином, підставою відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність може бути невідповідність місця розташування об'єкта (земельної ділянки) наведеним вище вимогам.
Відмова у наданні дозволу з інших підстав не допускається.
Отже, відповідач отримавши клопотання позивача мав йому надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні. Посилання відповідача на те, що проект рішення щодо надання дозволу ОСОБА_1 не набрав необхідної кількості голосів свідчить про те, що відповідач не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен прийняти відповідно до закону, що свідчить про його протиправну бездіяльність.
Частиною другою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема, про визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
За таких обставин, з метою повного захисту прав, свобод, інтересів позивача, суд дійшов висновку про наявність правових підстав для задоволення позовної вимоги шляхом визнання протиправною бездіяльність Городнянської міської ради щодо розгляду клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства; зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача від 20.12.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 2 га на території Городнянської міської ради Чернігівської області для ведення особистого селянського господарства.
Способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов'язання відповідача належним чином розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із прийняттям відповідного владного рішення.
Застосування такого способу захисту прав та інтересів позивача шляхом зобов'язання уповноваженого органу прийняти конкретне рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є правильним, коли уповноважений орган розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив в його задоволенні. В такому разі, суд під час перевірки підстав прийняття рішення, перевіряє конкретні підстави відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. У разі визнання незаконності підстав, що стали причиною прийняття рішення про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, доцільним способом захисту є власне зобов'язання уповноваженого суб'єкта прийняти конкретне рішення, а не зобов'язання повторно розглянути клопотання. Оскільки клопотання вже було розглянуто, рішення прийнято, тому повторний розгляд клопотання не захистить прав заявника,
Зазначена правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28.02.2020 у справі № 820/2307/17.
Однак, у даній справі уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом. Тому, відсутні підстави для зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.
Крім того, суд зазначає, що за своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, повноваження відповідача щодо надання дозволів на розроблення проектів землеустрою є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.
Як випливає зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень ключовим завданням якого є здійснення правосуддя.
Крім того, як судом вже було зазначено, передумовою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є певний алгоритм дій уповноваженого органу щодо перевірки розташування земельної ділянки на відповідність вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, вказана позовна вимога є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, висловленою в постанові від 21.08.2018 у справі № 810/3393/17.
Враховуючи вищевикладене, позовна вимога про зобов'язання Городнянської міської ради надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 гектара відповідно до поданого ним клопотання, задоволенню не підлягає.
Вимога позивача щодо скасування рішень Городнянської районної ради двадцять першої (39) сесії сьомого скликання Городнянської міської ради від 05.02.2020, згідно яких громадянам надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства задоволенню не підлягає враховуючи наступне.
Суд зазначає, що відповідно до частини першої 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (частина перша статті 5 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).
Таким чином в порядку адміністративного судочинства захисту підлягають права, свободи та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Натомість в даному випадку позивач просить скасувати рішення Городнянської міської ради від 05.02.2020, згідно яких 117 громадянам надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
При цьому, як зазначила Велика Палата Верховного Суду в постанові від 30.05.2018 по справі № 826/5737/16, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов'язані з неправомірністю його прийняття.
Наявність рішення міської ради не є підставою для відмови у надання дозволу іншій особі, оскільки, як зазначено вище, зазначені обставини не відповідають вимогам статті 118 Земельного кодексу України, а рішення про відмову в наданні дозволу не може ґрунтуватись на цих підставах. Вичерпні підстави для відмови в наданні дозволу передбачені частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України.
Тобто рішення рішення Городнянської міської ради від 05.02.2020, згідно яких 117 громадянам надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не порушує права позивача, оскільки спірне рішення не створює правових наслідків у вигляді передачі у власність земельної ділянки в тому числі з тих підстав, що права позивача на таку земельну ділянку не виникали.
Згідно з частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, приходить до висновку, що позов ОСОБА_1 підлягає задоволенню частково.
Підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 72-74, 77, 139, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Позов ОСОБА_1 до Городнянської міської ради Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, скасування рішення задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Городнянської міської ради Чернігівської області щодо розгляду клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства (вх. № 134 03-08/134 від 24.01.2020).
Зобов'язати Городнянську міську раду Чернігівської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 20.12.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 2 га території Городнянської міської ради Чернігівської області для ведення особистого селянського господарства.
В решті позову відмовити.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції у строк, встановлений статтею 295, пунктом 3 розділу VI «Прикінцеві положення» Кодексу адміністративного судочинства України.
Позивач: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , АДРЕСА_1 , паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 .
Відповідач: Городнянська міська рада Чернігівської області, вул. Троїцька, буд. 13, м. Городня, Чернігівська область, 15100, ЄДРПОУ: 04061731.
Повний текст рішення виготовлено 07 травня 2020 року.
Суддя Л.О. Поліщук