ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
Вн. №27/225
про закриття провадження у справі
04 травня 2020 року м. Київ№ 640/25891/19
за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг
до Державної регуляторної служби України
про визнання протиправним та скасування розпорядження
Суддя О.В.Головань
Обставини справи:
Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної регуляторної служби України про скасування Розпорядження Державної регуляторної служби України від 04.11.2019 № 144 " Про задоволення апеляції".
Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг 17.09.2019 року прийнято розпорядження №1831 "Про анулювання ліцензій на провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів) Товариству з обмеженою відповідальністю "Фінансова компанія "Кепітал фінанс".
Не погоджуючись з розпорядженням від 17.09.2019 № 1831, Товариство звернулось до Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України зі скаргою.
Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України на своєму засіданні, яке відбулось 04.11.2019 року та за наслідками розгляду апеляції (скарги) ТОВ "Фінансова компанія "Кепітал фінанс" щодо прийняття Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг розпорядження від 17.09.2019 №1831 "Про анулювання ліцензій на провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів) Товариству з обмеженою відповідальністю "Фінансова компанія "Кепітал фінанс", прийнято розпорядження № 144, яким вирішено зобов'язати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, усунути порушення зазначених вимог Закону України від 02.03.2015 № 222-VІІІ "Про ліцензування видів господарської діяльності" та Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", скасувавши розпорядження від 17.09.2019 № 1831 Про анулювання ліцензій на провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів) Товариству з обмеженою відповідальністю "Фінансова компанія "Кепітал фінанс".
Не погоджуючись із вказаним розпорядженням, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Ухвалою суду від 28.01.2020 року відкрито провадження по справі та призначено її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
21.04.2020 року представником відповідача до суду подано клопотання про закриття провадження у справі з підстав п.1ч.1 ст. 238 КАС України.
Ознайомившись із поданим клопотанням та матеріалами справи, суд зазначає наступне.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України).
Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС).
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до ч. 1 ст. 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах згідно наведеного переліку, в тому числі, 3) спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 5) за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.
Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз'яснюючи межі компетенції органів.
При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
Також, для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб'єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
Суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності регулюються Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02.03.2015 р. № 222-VIII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 222).
Згідно зі ст. 4 Закону № 222 спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, серед іншого: здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність.
Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону № 222 державна політика у сфері ліцензування ґрунтується, зокрема, на принципі дотримання законності шляхом того, що зокрема, повноваження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування та порядок набрання чинності рішеннями органу ліцензування поширюються на сферу ліцензування всіх видів господарської діяльності, визначаються виключно цим Законом і не можуть бути обмежені іншими законами.
Водночас, відповідно до ч.2 ст. 4 Закону №222 розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.
Ч. 1 ст. 5 Закону № 222 встановлено, що Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.
Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України не здійснює владні управлінські функції та не є юридичною особою.
Регламент Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування затверджений наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Державної регуляторної служби України від 14 липня 2015 року №783/40 (далі - Регламент).
Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при ДРС не є органом влади та не здійснює владні управлінські функції, і не є юридичною особою.
Обов'язками Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування є:
- розгляд апеляцій та інших скарг здобувачів ліцензії, ліцензіатів на дії органу ліцензування або інших заявників щодо порушення законодавства у сфері ліцензування;
- розгляд звернень органів ліцензування або спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування щодо проведення позапланових перевірок додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов на підставах, передбачених пунктами 4 та 5 частини дев'ятої статті 19 цього Закону (частина друга статті 5 Закону).
Відповідно до ч. 5 ст. 5 Закону № 222 склад Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування формується за пропозиціями громадських організацій, суб'єктів господарювання та їх об'єднань, посадових осіб органів ліцензування та наукових установ і затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.
Рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування приймається більшістю голосів її членів і оформлюється протокольним рішенням, що підписується особою, яка головувала на засіданні Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, та секретарем ради, який призначається головою ради з числа її членів (частина одинадцята статті 5 Закону).
П. 8 ч. 1 ст. 4 Закону № 222, встановлено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування (ДРС) видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.
Ч. 11 ст. 5 Закону № 222 встановлено, зокрема, що рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо розгляду апеляцій або інших скарг здобувачів ліцензії чи ліцензіатів, проектів нормативно-правових актів та/або пропозицій про запровадження чи скасування ліцензування виду господарської діяльності є обов'язковими для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування у триденний строк з дня ухвалення відповідного рішення Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування і є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.
Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв'язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження від 04.11.2019 року №144 "Про задоволення апеляції", яким зобов'язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, усунути порушення зазначених вимог Закону України від 02.03.2015 № 222-VІІІ "Про ліцензування видів господарської діяльності" та Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", скасувавши розпорядження від 17.09.2019 № 1831 Про анулювання ліцензій на провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів) Товариству з обмеженою відповідальністю "Фінансова компанія "Кепітал фінанс", та повідомити Державну регуляторну службу України про виконання цього розпорядження.
Відповідно до пункту 1 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затвердженого Указом Президента України від 23.11.2011 р. 1070/2011, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (Нацкомфінпослуг), є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України. Нацкомфінпослуг здійснює державне регулювання ринків фінансових послуг у межах, визначених законодавством.
Постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 р. № 609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів).
Так, одним із повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, визначених підпунктами 12-13 пункту 4 Положення є видання фінансовим установам відповідно до законів з питань регулювання окремих ринків фінансових послуг відповідні дозволи, а також ліцензії на провадження діяльності з надання фінансових послуг; затверджує умови провадження діяльності з надання фінансових послуг, для якої необхідно отримання відповідної ліцензії чи дозволу, та порядок здійснення контролю за дотриманням зазначених умов.
При цьому, відповідно до п. 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 р. № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.
У п. 3 Положення про Державну регуляторну службу України визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз'яснення щодо його застосування.
Відповідно до ст. 9-1 Закону України від 05.04.2007 р. № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Ст. 21 цього Закону установлено, що суб'єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб'єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов'язаний розглянути його в установленому законом порядку.
Відповідно до ч. 3 ст. 2 Закону № 877-V контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності", тобто під час здійснення контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов відносини, які виникають між органами ліцензування та ліцензіатами, у контексті Закону розглядаються як відносини органу державного нагляду (контролю) з суб'єктом господарювання.
Ч. 1 та 2 ст. 4 Закону України від 02.03.2015 р. № 222-VIII визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.
Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.
Згідно із ч. 1 ст. 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.
Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів).
З огляду на вищевикладене, суд дійшов висновку, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг та Державною регуляторною службою України.
Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб'єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону № 222-VIII він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.
Як вбачається, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг обґрунтувала своє право на звернення до суду з позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб'єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів).
Згідно ст. 21 Закону № 877-V право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб'єкту господарювання.
Водночас, жодною нормою ані вказаних законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, ані будь-яких інших не передбачено повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг на звернення до суду з позовом щодо оскарження розпорядження ДРС України, прийнятого за результатами розгляду скарги суб'єктів господарювання.
Зважаючи на те, що право Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, суд приходить висновку про те, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг у цій справі не має права на звернення до суду.
Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та у постанові від 04 грудня 2019 року у справі №826/6233/17.
Враховуючи викладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, суд доходить висновку про відсутність підстав для розгляду даного спору у порядку адміністративного судочинства.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
При цьому, вирішуючи питання про застосування процесуальних наслідків звернення до суду суб'єкта влади, який не наділений повноваженнями на звернення з поданою ним позовною заявою, поняття "спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як таке, що стосується не лише спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а й спорів, що взагалі не підлягають судовому розгляду.
Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.03.2018 року у справі № 800/414/17.
Враховуючи викладене, керуючись п. 1 ч. 1 ст. 238, 256, 295 КАС України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
1. Клопотання представника відповідача задовольнити.
2. Провадження у справі закрити.
3. Ухвала може бути оскаржена шляхом подання апеляційної скарги протягом п'ятнадцяти днів з дня її підписання.
Суддя О.В. Головань