Іменем України
29 квітня 2020 року
Київ
справа №802/2239/16-а
адміністративне провадження №К/9901/32595/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів - Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 24 січня 2017 року (колегія суддів: Слободонюк М.В., Дончик В.В., Дмитришена Р.М.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року (колегія суддів: Загороднюк А.Г., Полотнянко Ю.П., Драчук Т.О.) у справі за позовом Приватного виробничо-комерційного підприємства "Шершнянський консервний завод" до Державної служби геології та надр України, Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України про визнання протиправними та скасування рішень, -
У грудні 2016 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив суд:
- визнати протиправним та скасувати наказ Держгеонадр України №93 від 21.03.2016 року "Про проведення планових перевірок надрокористувачів у II кварталі 2016 року" в частині проведення планової перевірки ПВКП "Шершнянський консервний завод";
- визнати протиправним та скасувати припис Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України №689-14/06 від 02.06.2016 року;
- визнати протиправним та скасувати п. 1 наказу Держгеонадр України №317 від 20.09.2016 року, в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4810 від 05.12.2008 року, наданого ПВКП "Шершнянський консервний завод".
Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 24 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано п. 1 наказу № 317 від 20.09.2016 року Державної служби геології та надр України в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4810 від 05.12.2008 року Приватного виробничо-комерційного підприємства "Шершнянський консервний завод".
У задоволенні решти вимог відмовлено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що позивачем не виконано вимог припису та не надано витребовуваних документів надрокористування. Відтак дію спеціального дозволу зупинено правомірно на підставі Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 серпня 2017 року відкрито касаційне провадження.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Справу передано до Верховного Суду.
У зв'язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що наказом Держгеонадр України від 21 березня 2016 року № 92 затверджено квартальний план проведення перевірок користувачів надр на II квартал 2016 року, до якого в тому числі включено позивача, як власника спеціального дозволу на користування надрами №4810 від 05 грудня 2008 року.
На підставі зазначеного вище наказу т.в.о голови Держгеонадра України винесено інший наказ від 21 березня 2016 року № 93 "Про проведення планових перевірок надрокористувачів у II кварталі 2016 року" згідно з предметом перевірки, визначених пунктом 4 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою КМУ від 14 грудня 2011 року №1294. До переліку надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватись державний геологічний контроль включено і позивача.
Про проведення перевірки позивача повідомлено листом №7075/13/14-16 від 18 квітня 2016 року, у якому зазначено, що у строк з 23 по 31 травня 2016 року посадовими особами Державної служби геології та надр України буде проведена перевірка щодо дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування ПВКП "Шершнянський консервний завод", якому надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4810 від 05 грудня 2008 року.
26 травня 2016 року посадовими особами Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України здійснено виїзд за адресою позивача (с. Шершні, Тиврівський район, Вінницька область) для проведення планової перевірки щодо дотримання надрокористувачем встановленого порядку, норм і правил проведення робіт, пов'язаних з геологічним вивченням та використання надр.
Разом із тим, посадовим особам центрального міжрегіонального відділу департаменту державного геологічного контролю державної служби геології та надр України відмовлено у проведенні перевірки на підставі відсутності директора або уповноваженої особи ПВКП "Шершнянський консервний завод", у зв'язку із чим перевіряючими складено відповідний акт №06-03/26/2016-32/п (111) від 26 травня 2016 року про недопуск у якому зазначено про порушення позивачем:
- статей 10, 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (не допущено посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення заходів державного нагляду (контролю), які проводились з дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю);
- статті 24 Кодексу України "Про надра" та постанови Кабінету Міністрів України №615 від 30 травня 2011 року "Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами" (не виконуються умови користування надрами, а саме не дотримуються вимоги Угоди про умови користування надрами, яка є невід'ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами, в частині обов'язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра України до здійснення державного геологічного контролю).
На підставі відображених в акті №06-03/26/2016-32/п (111) від 26 травня 2016 року порушень, посадовими особами відповідача винесено припис №689-14/06 від 02 червня 2016 року про їх усунення у строк до 04 липня 2016 року шляхом надання до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів та матеріалів, що підтверджують факт усунення порушень.
З метою виконання умов даного припису, 04 липня 2016 року директором ПВКП "Шершнянський консервний завод" було направлено лист на адресу центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України у якому він зазначив, що готовий надати усі необхідні матеріали та документацію для проведення державного геологічного контролю на підприємстві.
У відповідь на вказане звернення, листом від 04 серпня 2016 року №943-14/06 центральний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України повідомив позивача про те, що станом на 04 серпня 2016 року ПВКП "Шершнянський консервний завод" не надано матеріалів, які б підтверджували факт усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування щодо виконання припису. У даному листі відповідач також зазначив, що у зв'язку з невиконанням вимог припису ним буде ставитись питання щодо подальшої дії спеціального дозволу на користування надрами №4810 від 05 грудня 2008 року, наданого ПВКП "Шершнянський консервний завод".
10 серпня 2016 року ПВКП "Шершнянський консервний завод" знову ж звернулось із листом до начальника центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України, у якому ще раз вказало на готовність підприємства надати усі необхідні матеріали та документацію для об'єктивного вирішення питання подальшої дії спеціального дозволу на користування надрами.
Разом із тим листом т.в.о. голови Держгеонадр України позивача було повідомлено про те, що за результатами перевірки наказом №317 від 20 вересня 2016 року зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №4810 від 05 грудня 2008 року.
Вважаючи протиправними наказ Держгеонадр України №93 від 21 березня 2016 року, в частині проведення планової перевірки ПВКП "Шершнянський консервний завод", припис та наказ №317 від 20 вересня 2016 року, в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4810 від 05 грудня 2008 року, позивач звернувся з вказаним позовом до суду.
Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що вимоги припису фактично спрямовані на зобов'язання підприємства забезпечити можливість проведення посадовими особами відповідача планової перевірки ПВКП "Шершнянський консервний завод", тобто допустити перевіряючих до перевірки. Позивач двічі повідомляв про виконання вимог припису, а саме про готовність підприємства надати усі необхідні матеріали та документацію для об'єктивного вирішення питання подальшої дії спеціального дозволу на користування надрами, проте всупереч Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011 року дію спеціального дозволу було зупинено.
Колегія суддів, дослідивши в межах касаційної скарги спірні правовідносини, зазначає наступне.
Згідно ч. 7 ст. 16 Кодексу України про надра, переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
Відповідно до пункту 2 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року №1294 (далі - Порядок № 1294) державний геологічний контроль здійснюється Держгеонадрами та її територіальними органами (далі - органи державного геологічного контролю).
Пунктом 12 Порядку № 1294 передбачено, що у разі недопущення посадових осіб органів державного геологічного контролю до проведення перевірки за наявності підстав, визначених законом для її проведення, посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт про недопущення до перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.
Пунктом 16 Порядку №1294 передбачено, що у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п'яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами.
Припис або розпорядження можуть бути оскаржені до Держгеонадр або суду в установленому законом порядку (пункт 16 Порядку).
Згідно з пунктом 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок №615) дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі:
1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;
2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов'язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників або населення;
3) наявності заборгованості із сплати загальнодержавних податків та зборів;
4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.
Пунктом 22 Порядку №615 передбачений вичерпний перелік підстав для зупинення дії спеціального дозволу.
Судами встановлено та матеріалами справи підтверджено, зокрема додатком 1 до оскаржуваного наказу від 20 вересня 2016 року № 317, що дія спеціального дозволу ПВКП "Шершнянський консервний завод" зупинена на підставі підпунктів 1, 4 пункту 22 Порядку №615, тобто у зв'язку з порушенням надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, а також невиконанням в установлений строк припису №689-14/06 від 15 квітня 2016 року (статті 24 Кодексу України про надра та статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності").
При цьому, порушення підпункту 1 пункту 22 Порядку №615 полягає у недотриманні позивачем обов'язку допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю, та вимоги щодо усунення якого також відображені у приписі №689-14/06 від 02 червня 2016 року.
В свою чергу порушення підпункту 4 пункту 22 Порядку №615 полягає у невиконанні самого припису №689-14/06 від 02 червня 2016 року, а саме неусуненні відображених у ньому порушень, суть яких зводиться до недопущення позивачем посадових осіб відповідача до перевірки.
Відповідно до частини 8 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Судами досліджено припис №689-14/06 від 02 червня 2016 року, який містить вимогу про усунення порушень законодавства, які полягають у недопуску посадових осіб Держгеонадр до перевірки, шляхом надання у строк до 04 липня 2016 року в письмовій формі матеріалів, які б підтверджували факт їх усунення.
Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що вимоги даного припису фактично спрямовані на зобов'язання підприємства забезпечити можливість проведення посадовими особами Держгеонадра планової перевірки ПВКП "Шершнянський консервний завод", тобто допустити перевіряючих до перевірки. Вказаним приписом не зобов'язано позивача подати жодних конкретних документів.
Також судами встановлено, що позивачем двічі - 04 липня 2016 року та 10 серпня 2016 року на адресу центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України направлявся лист про готовність надати усі необхідні матеріали та документацію для проведення державного геологічного контролю на підприємстві.
Позивач в даному випадку позбавлений об'єктивної можливості надати інші матеріали, спрямовані на виконання вимог припису, позаяк доказом допуску представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю повинен передувати вихід останніх на перевірку, чого після винесення припису не відбувалося.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позивачем виконано вимоги припису №689-14/06 від 02 червня 2016 року у спосіб та в порядку, який передбачений самим приписом, а відтак наказ № 317 від 20 вересня 2016 року в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4810 від 05 грудня 2008 року ПВКП "Шершнянський консервний завод" є протиправним та підлягає скасуванню.
Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.
Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 24 січня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук