Іменем України
29 квітня 2020 року
Київ
справа №810/5340/15
адміністративне провадження №К/9901/13370/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачук А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду ( колегія суддів: Степанюк А.Г., Кузьменко В.В., Шурко О.І.) від 05 липня 2016 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «БРСМ-Нафта» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «ДАР-С», про скасування постанов, -
У листопаді 2015 року ТОВ «БРСМ-Нафта» звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю «ДАР-С», про скасування постанов про накладання штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.10.2015 № 9/2206, №10/2207.
Постановою Київського окружного адміністративного суду від 30 березня 2016 року у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду 05 липня 2016 року скасовано постанову Київського окружного адміністративного суду від 30 березня 2016 року, позовні вимоги задоволені повністю. Визнано протиправними та скасовано, ухвалені Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області постанови від 15 жовтня 2015 року № 09/2206, № 10/2207 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, Державна архітектурно-будівельна інспекція України подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована, зокрема, тим, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що позивач не був належним чином повідомлений про час і місце розгляду справи щодо притягнення до відповідальності, оскільки позивачу рекомендованою кореспонденцію надіслано повідомлення від 07.10.2015 №1003-1.12/2111-15 про розгляд справи, яке згідно з абз. 6 п. 3 Порядку накладення штрафів за порушення у сфері містобудування діяльності, затвердженого постановою КМУ від 06.04.1995 № 244, вважається належним врученням про дату, час та місце розгляду справи.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження.
Заперечення на касаційну скаргу до суду не подано.
Справу передано до Верховного Суду.
У зв'язку із відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, ця справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Судами встановлено, що згідно з дозволом на виконання будівельних робіт від 18.03.2013 № ІУ115130770312, виданим ДАБІ України, замовнику - ТОВ «ДАР-С» та генеральному підрядчику ТОВ «ШИНАКА-Україна» надано дозвіл на реконструкцію автозаправної станції по вул. Глушець, 39а в м. Луцьку Волинської області.
Відповідно до повідомлення про зміну даних у виданому дозволі на виконання будівельних робіт від 09.07.2013 генерального підрядника - ТОВ «ШИНАКА-Україна» змінено на ТОВ «БРСМ-Нафта».
Посадовими особами Управління ДАБІ у Волинській області на підставі звернень Управління Служби безпеки України у Волинській області від 31.08.2015 №54/6-2710 та від 11.09.2015 №54/6-282, наказу від 23.09.2015 №438 проведено позапланову перевірку ТОВ «ДАР-С» з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва - реконструкція автозаправної станції по вул. Глушець, 39а в м. Луцьку Волинської області.
У ході перевірки встановлено порушення генеральним підрядником - ТОВ «БРСМ-Нафта»:
- розділу 3 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва», ч. 1 ст. 9 Закону України «Про архітектурну діяльність», ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» - виконання будівельних робіт з відхиленням від проектної документації - встановлення підземного резервуару для заправки автотранспорту зрідженим газом із встановленням газозаправної колонки (резервуар ємністю 20 куб м), невідповідність фактичних геометричних розмірів операторної, перепланування внутрішніх перегородок операторної, невідповідність вентиляційної системи та системи опалення операторної, встановлення двох автозаправних колонок, у той час як проектом передбачено встановлення однієї автозаправної колонки;
- ДБН В 2.2-17:2006 «Доступність будинків і споруд для маломобільних груп населення» - на об'єкті не виконано створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, відсутні пандуси, поручні, не обладнаний санвузол та місця стоянки для автомобілів, відсутні знаки та маркування;
- п. 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва» та п. 1.8 ДБН Г.1-4-95 «Правила перевезення, складування та зберігання матеріалів, виробів, конструкцій і устаткування на будівництві» - не надано виконавчу документацію (загальний журнал виконаних робіт, акти на закриття прихованих робіт, журнал авторського нагляду, журнал вхідного контролю якості на будівельні матеріали, сертифікати на будівельні матеріали та обладнання, акти випробування обладнання і т.п.).
На підставі викладених в акті перевірки висновків відповідачем ухвалено припис від 02.10.2015 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов'язано ТОВ «БРСМ-Нафта» усунути виявлені порушення вимог п. 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва» та п. 1.8 ДБН Г.1-4-95 «Правила перевезення, складування та зберігання матеріалів, виробів, конструкцій і устаткування на будівництві» у десятиденний термін.
Також 02.10.2015 винесено припис про усунення ТОВ порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов'язано усунути виявлені порушення вимог розділу 3 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва», ч. 1 ст. 9 Закону України «Про архітектурну діяльність», ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ДБН В 2.2-17:2006 «Доступність будинків і споруд для маломобільних груп населення» у десятиденний термін.
Поряд з цим, відповідачем складено протокол від 02.10.2015 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яким визначено, що відповідальність за встановлені правопорушення п. 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва» та п. 1.8 ДБН Г.1-4-95 «Правила перевезення, складування та зберігання матеріалів, виробів, конструкцій і устаткування на будівництві» передбачена п. 6 ч. 3 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Також вказано, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться об 11 год. 00 хв. 15.10.2015 у приміщенні Управління ДАБІ у Волинській області.
Також, відповідачем складено протокол від 02.10.2015 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яким визначено, що відповідальність за встановлені правопорушення розділу 3 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва», ч. 1 ст. 9 Закону України «Про архітектурну діяльність», ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ДБН В 2.2-17:2006 «Доступність будинків і споруд для маломобільних груп населення» передбачена п. 8 ч. 3 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Крім того, вказано, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться об 11 год. 00 хв. 15.10.2015 у приміщенні Управління ДАБІ у м. Волинській області.
За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності Управлінням ДАБК у Волинській області 15.10.2015 винесено постанову № 10/2207, якою визнано ТОВ «БРСМ-Нафта» винним у вчиненні порушення, передбаченого п. 8 ч. 3 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 62010,00 грн.
Також, Управлінням ДАБК у Волинській області 15.10.2015 винесено постанову №09/2206, якою визнано ТОВ «БРСМ-Нафта» винним у вчиненні порушення, передбаченого п. 6 ч. 3 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 24 804,00 грн.
Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, дійшов висновку, що матеріалами справи не підтверджуються доводи позивача про наявність у нього на момент перевірки робочої документації, про відсутність невідповідності будівельних робіт затвердженому проекту, а також про неналежне повідомлення щодо початку проведення перевірки.
Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції, керувався тим, що Управлінням ДАБІ у Волинській області не забезпечено своєчасного та належного повідомлення ТОВ «БРСМ-Нафта» як про дату, час та місце проведення перевірки, так і розгляду справи про правопорушення у сфері містобудування, що є порушенням правил рівності всіх її учасників та позбавленням позивача права на подання додаткових документів, пояснень тощо.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Відповідно до ст. 41 Закону України від 17.02.2011 р. № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Згідно із абзацом четвертим пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельно-го контролю затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року (далі - Порядок № 533) підставою для проведення позапланової перевірки, зокрема, є необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.
Як вбачається з матеріалів справи, підставою для проведення перевірки Управління ДАБІ у Волинській області були визначені листи Управління СБУ у Волинській області від 31.08.2015 року №54/6-2710 та від 11.09.2015 року №54/6-2829, а тому, в силу приписів Порядку №553, Управління ДАБІ у Волинській області мала право на проведення позапланової перевірки об'єкта будівництва.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва (пункт 9 Порядку № 533).
Матеріалами справи підтверджено, що уповноваженою особою відповідача у присутності представника суб'єкта містобудування, який будує об'єкт будівництва, проведено позапланову перевірку достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт, тому покликання позивача та суду апеляційної інстанції на незаконність проведення перевірки з огляду на відсутність для цього підстав та неповідомлення про таку перевірку Товариства, як генерального підрядника, через що були порушені її права на участь у проведенні такої перевірки і надання пояснень з приводу такої, є безпідставними.
При цьому, замовник будівництва був належним чином повідомлений про проведення такої перевірки і представник такого був присутній під час проведення перевірки, що відповідає вимогам Порядку № 553.
Вказана позиція узгоджується з викладеною в постанові Верховного Суду від 27.01.2020 у справі № 809/772/16.
Крім того, листом від 23.09.2015 №1003-1.12/1974-15 Управління ДАБІ у Волинській області повідомило ТОВ «ДАР-С» про необхідність забезпечення присутності представника на об'єкті з наявною проектно-кошторисною і виконавчою документацією, а також технічного, авторського нагляду та виконавців робіт. Даний лист було отримано ТОВ «ДАР-С» 30.09.2015.
Відповідно до п. 6 ч. 3 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб'єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за ведення виконавчої документації з порушенням будівельних норм, державних стандартів і правил - у розмірі вісімнадцяти мінімальних заробітних плат.
Так, відповідно до п. 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва» на кожному об'єкті будівництва належить: вести загальний журнал робіт за формою згідно з додатком В, спеціальні журнали з окремих видів робіт, перелік яких встановлює генпідрядник, виходячи з вимог нормативних документів щодо ведення виконавчої документації за формами, зразки яких наведено в додатку Г, журнал авторського нагляду відповідно до ДБН А.2.2-4; складати акти на закриття прихованих робіт за формою, наведеною у додатку К, акти проміжного прийняття відповідальних конструкцій за формою, наведеною у додатку М; складати акти індивідуального та комплексного випробування устаткування, інженерних систем, мереж і обладнання; оформляти виконавчу документацію - комплект робочих креслень із написами, зробленими особами, відповідальними за виконання будівельно-монтажних робіт, про відповідність виконаних у натурі робіт цим кресленням або змінам у них, внесеним за погодженням із замовником та проектувальником; вести облік збирання та видалення відходів і вторинної сировини; після завершення будівництва об'єкта скласти його архітектурно-технічний паспорт згідно із Законом України «Про архітектурну діяльність» та «Положенням про архітектурно-технічний паспорт об'єкта архітектури», паспорт технічного стану будівлі (споруди) згідно із НПАОП 45.2-1.01, енергетичний паспорт будинку згідно з ДБН В.2.6-31.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що позивачем забезпечено ведення журналу авторського нагляду, загального журналу робіт, а також надано акт опосвідчення прихованих робіт від 31.10.2013, акт на закриття прихованих робіт від 19.09.2013 №1, протоколи від 31.10.2013 №1/13-99 та від 05.11.2013 №1/13-100.
Проте, оскільки Управлінням ДАБІ у Волинській області не було забезпечено належне повідомлення ТОВ «БРСМ-Нафта» про розгляд справи про правопорушення, вказані документи під час її розгляду надані позивачем не були.
Відтак, з урахуванням встановленого вище факту наявності у Позивача виконавчої документації та ненадання її останнім внаслідок порушення контролюючим органом порядку повідомлення суб'єкта містобудування про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудування, судова колегія приходить до висновку про передчасність твердження суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для визнання протиправною та скасування постанови №9/2206.
Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 №244 (далі - Порядок №244) визначено процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", пунктом 13 якого визначено, що протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності підписується особою, яка його склала, суб'єктом містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також свідками (у разі наявності).
У разі відмови суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, від підписання протоколу або ознайомлення з ним уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, робить про це відповідну відмітку в ньому.
Суб'єкт містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які є його невід'ємною частиною, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання.
Згідно з пунктом 14 Порядку №244 під час складання протоколу уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, роз'яснює суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, його права та обов'язки, передбачені Законом та цим Порядком, а пунктом 17 останнього визначено, що справа може розглядатися за участю суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.
Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.
Неприбуття суб'єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.
Отже, наведеними нормами спростовуються доводи касаційної скарги відповідача, що достатнім є лише направлення матеріалів перевірки суб'єкту містобудування, без пересвідчення факту їх отримання.
Відтак, провадження у справі про адміністративне правопорушення передбачає складення протоколу про адміністративне правопорушення у присутності особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, з врученням їй копії протоколу. В процесі розгляду справи особі, яка притягується до адміністративної відповідальності, повинна бути забезпечена можливість користуватись правами, визначеними Порядком №244.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що примірники протоколів від 02.10.2015 року про правопорушення у сфері містобудівної діяльності були направлені поштою 09.10.2015 у зв'язку з відсутністю представника ТОВ «БРСМ-Нафта» під час проведення перевірки.
Попри це, матеріали справи свідчать, що повідомлення про розгляд справи 15.10.2015 року о 11:00 ТОВ «БРСМ-Нафта» отримано 22.10.2015, про що свідчить повідомлення про вручення поштового відправлення.
При цьому положеннями пп. 3 п. 20 Порядку №244 закріплено, що посадова особа інспекції, до повноважень якої належить розгляд справ, під час підготовки справи до розгляду з'ясовує чи сповіщено суб'єкта містобудування, щодо якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про час і місце розгляду справи.
Разом з тим, Управлінням ДАБІ у Волинській області не було забезпечено своєчасного та належного повідомлення ТОВ «БРСМ-Нафта» про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудування, що, на переконання колегії суддів, є порушенням правил рівності всіх її учасників та позбавленням Позивача права на подання додаткових документів, пояснень тощо.
Викладене свідчить про наявність порушень процедури оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення та порушень процедури розгляду цих матеріалів.
Зокрема, факт неповідомлення особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, про час та місце розгляду справи про адміністративне правопорушення є підставою для визнання постанови у справі про адміністративне правопорушення неправомірною, як такої, що винесена з порушенням встановленої процедури.
Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією Верховоного Суду, що міститься у постановах від 31.10.2019 у справі № 822/681/16 та від 14.11.2019 № 815/1570/16.
На підставі викладеного колегія суддів погоджується із рішенням суду апеляційної інстанції про задоволення позовних вимог.
Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2016 року залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А. Ю. Бучик
Судді: А. І. Рибачук
Л. В. Тацій