Іменем України
29 квітня 2020 року
Київ
справа №815/4666/17
адміністративне провадження №К/9901/29308/18,
№К/9901/31476/18,
№К/9901/52835/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Дашутіна І. В.,
суддів Мельник-Томенко Ж. М., Шишова О. О.
розглянув в попередньому судовому засіданні касаційні скарги Державної фіскальної служби України, Головного управління ДФС в Одеській області, ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 30.10.2017, додаткову постанову від 03.11.2017 у складі колегії суддів: Бжассо Н. В., Катаєвої Е. В., Кравченка М. М. та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25.01.2018 у складі колегії суддів: Косцової І. П., Стас Л. В., Турецької І. О. у справі № 815/4666/17 за позовом ОСОБА_2 до Державної фіскальної служби України, Головного управління ДФС в Одеській області, третя особа - ОСОБА_1 , про скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної фіскальної служби України, Головного управління ДФС в Одеській області, третя особа - ОСОБА_1 , в якому просив:
- скасувати наказ Державної фіскальної служби України від 07.09.2017 № 2093-о в частині звільнення ОСОБА_2 з посади начальника управління внутрішньої безпеки Головного управління Державної фіскальної служби України в Одеській області з 15.09.2017, зарахувавши у розпорядження Головного управління Державної фіскальної служби України в Одеській області;
- поновити ОСОБА_2 на посаді начальника управління внутрішньої безпеки Головного управління Державної фіскальної служби України в Одеській області;
- стягнути з Головного управління Державної фіскальної служби України в Одеській області на користь ОСОБА_2 , середню заробітну плату за час вимушеного прогулу з 15.09.2017 по день поновлення на посаді;
- допустити негайне виконання постанови суду в частині поновлення ОСОБА_2 на посаді начальника управління внутрішньої безпеки Головного управління ДФС України в Одеській області та стягнення заробітної плати у межах суми стягнення за один місяць.
2. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 30.10.2017 позовні вимоги задоволено частково, зокрема, визнано протиправним та скасовано наказ в частині його звільнення та поновлено позивача на посаді начальника управління внутрішньої безпеки Головного управління ДФС в Одеській області. В іншій частині позовних вимог судом відмовлено.
2.1. Додатковою постановою Одеського окружного адміністративного суду від 03.11.2017 постанову суду від 30.10.2017 в частині поновлення ОСОБА_2 на посаді начальника управління внутрішньої безпеки Головного управління ДФС України в Одеській області допущено до негайного виконання.
2.2. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 25.01.2018 апеляційні скарги Державної фіскальної служби України, Головного управління ДФС в Одеській області та ОСОБА_1 залишено без задоволення.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. Відповідно до наказу Міністерства внутрішніх справ України о/с від 10.08.2015 № 1598, підполковника міліції ОСОБА_2 відряджено для подальшого проходження служби до Державної фіскальної служби України, звільнивши з посади заступника начальника відділу протидії злочинам у сфері земельних відносин управління протидії злочинності у сфері економіки Головного управління МВС України в Одеській області, на підставі листа Державної фіскальної служби України від 27.07.2015 № 18065/5/99-99-08-07-16 та рапорту ОСОБА_2 від 28.07.2015.
3.2. Наказом Державної фіскальної служби України від 09.03.2016 № 727-о «Про призначення працівників податкової міліції» підполковника податкової міліції ОСОБА_2 з 11.03.2016 призначено на посаду начальника управління внутрішньої безпеки Головного управління ДФС в Одеській області, звільнивши з посади начальник відділу власної безпеки Головного управління ДФС в Одеській області Головного управління власної безпеки ДФС.
3.3. Відповідно до наказу Державної фіскальної служби України від 27.06.2016 № 2418-о ОСОБА_2 присвоєно чергове спеціальне звання начальницького складу «полковник податкової міліції».
3.4. Наказом Державної фіскальної служби України від 07.09.2017 № 5913 «Про внесення змін до наказу ДФС від 11 січня 2016 року № 17» введено в дію зміни до Структур головних управлінь Державної фіскальної служби в областях, Головного управління ДФС у м. Києві, Офісу великих платників податків ДФС, та внесено відповідні зміни до Методичних рекомендацій щодо побудови організаційних структур територіальних органів Державної фіскальної служби від 11.01.2016 № 17 «Про введення в дію Структур територіальних органів ДФС та затвердження методичних рекомендацій щодо їх побудови».
3.5. Відповідно до наказу Державної фіскальної служби України від 07.09.2017 № 2093-о «По особовому складу», у зв'язку із здійсненням організаційно-штатних заходів, відповідно до підпункту «в» пункту 40 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ звільнено полковника податкової міліції ОСОБА_2 (М-083758) з посади начальника управління внутрішньої безпеки Головного управління ДФС в Одеській області, зарахувавши у розпорядження Головного управління ДФС в Одеській області з 15.09.2017.
3.6. Водночас, згідно з наказом Державної фіскальної служби України від 07.09.2017 № 2080-о «Про призначення ОСОБА_1 » з 15.09.2017 - полковника податкової міліції ОСОБА_1 призначено на посаду начальника управління внутрішньої безпеки територіальних органів Державної фіскальної служби у Одеській області Головного управління ДФС в Одеській області, звільнивши з посади заступника начальника четвертого відділу Міжрегіонального оперативного управління Офісу великих платників податків Державної фіскальної служби, встановивши посадовий оклад згідно із штатним розписом.
3.7. Позивач звернувся до суду із вказаним позовом оскільки вважає, що оскаржуваним наказом було порушено його права.
4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, вказав на те, що фактично відбулось перейменування структурного підрозділу органу державної влади, що не є тотожним поняттю «реорганізація», а тому звільнення позивача з посади є неправомірним.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Державною фіскальною службою України та Головним управлінням ДФС в Одеській області подано касаційні скарги, в яких вони просять скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій та прийняти рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
5.1. Доводи касаційної скарги відповідачів зводяться до того, що передумовою прийняття оскаржуваного наказу слугувала саме зміна організаційно-штатних заходів, а не тільки зміна назви органу. Скаржники зазначають, що позивача не було звільнено з публічної служби, а тому підстави для його поновлення та зміни формулювання причин звільнення, як визначено у статті 235 Кодексу законів про працю України відсутні.
6. Третьою особою у справі також подано касаційну скаргу, яку обґрунтовано тим, що судами попередніх інстанцій не було враховано ту обставину, що наказом Державної фіскальної служби України від 07.09.2017 № 2080-о його було призачено на посаду начальника управління внутрішньої безпеки Головного управління Державної фіскальної служби України в Одеській області, а тому поновлення позивача на посаді яку він обіймає, спричинить порушення його прав.
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. Частиною другою статті 19 Конституції України від 28.06.1991 № 254к/96-ВР визначено обов'язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Правовідносини щодо звільнення з публічної служби, в тому числі з органів податкової (фіскальної) служби, врегульовані як загальним законодавством України про працю, так і спеціальним законодавством.
9. Водночас колегія суддів зазначає, що пріоритетними є норми спеціального законодавства, а норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише у випадках, якщо спеціальними нормами не врегульовано спірних відносин, або про можливість такого застосування прямо зазначено у спеціальному законі.
10. Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991 № 114, яке було чинним на час виникнення спірних правовідносин, визначено порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їх права і обов'язки (далі - Положення).
11. Пункт 1 Положення передбачає, що до рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ належать особи, які перебувають у кадрах Міністерства внутрішніх справ і яким присвоєно спеціальні звання, встановлені законодавством.
12. Згідно із пунктом 42 Положення, переміщення по службі осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу провадиться: а) на вищі посади - в порядку просування по службі; б) на рівнозначні посади - у разі службової необхідності, проведення планової заміни в місцевостях, що зазнали радіоактивного забруднення в результаті аварії на Чорнобильській АЕС, а також для доцільнішого використання з урахуванням їх ділових і особистих якостей, стану здоров'я, віку та підготовки за новою спеціальністю; в) у зв'язку з початком навчання у закладах Міністерства внутрішніх справ - при звільненні зі штатної посади, а також у разі призначення на посаду після закінчення навчання; г) на нижчі посади - за підставами, передбаченими пунктом 45 цього Положення.
Рішення про переміщення по службі осіб середнього, старшого або вищого начальницького складу приймається відповідним начальником з урахуванням думки їх прямих начальників і колективу працівників.
13. Пунктом 45 Положення передбачено, що переміщення осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу з вищих посад на нижчі провадиться: а) при скороченні штатів; б) за станом здоров'я згідно з висновком військово-лікарської комісії; в) за особистим проханням; г) за службовою невідповідністю, виходячи з професійних моральних і особистих якостей; д) у порядку дисциплінарного стягнення відповідно до Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ або за клопотанням товариського суду честі середнього і старшого начальницького складу. У наказах по особовому складу про переміщення осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу на нижчі посади зазначаються підстави переміщення, передбачені цим пунктом.
14. Переміщення осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу на нижчі посади при скороченні штатів і за станом здоров'я провадиться прямими начальниками в межах наданих їм прав за умови, якщо немає можливості для призначення на рівнозначну посаду.
15. Крім того, Положенням передбачено можливість зарахування особи в розпорядження органу внутрішніх справ лише в разі призначення на посади, переміщення і просування по службі.
16. Так, за змістом пп. «в» та пп. «г» п. 40 Положення № 114 призначення на посади рядового і начальницького складу провадиться відповідними начальниками згідно з номенклатурою посад, що визначається Міністром внутрішніх справ відповідно до його компетенції. При цьому враховується таке: при здійсненні організаційно-штатних заходів особи начальницького складу можуть зараховуватися в розпорядження органу внутрішніх справ на строк не більше 15 діб. У виняткових випадках, пов'язаних з особливими обставинами, перебування в розпорядженні органу внутрішніх справ понад 15 діб, але не більше двох місяців, допускається з дозволу Міністра внутрішніх справ. До цього строку не зараховуються періоди перебування в установлених цим Положенням відпустках (крім відпусток по вагітності, родах і догляду за дитиною), на лікуванні (обстеженні) у лікувальних закладах; переміщення по службі осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу має здійснюватися, як правило, без зарахування їх у розпорядження відповідного органу внутрішніх справ; призначення на посади осіб, які перебувають у розпорядженні відповідного органу, провадиться в найкоротший строк, але не пізніше двох місяців із дня звільнення їх з посади.
Інших способів зарахування в розпорядження органу внутрішніх справ, крім здійснення організаційно-штатних заходів, Положенням не передбачено.
17. Поняття організаційно-штатних заходів нормами Положення не визначено, однак, встановлення необхідних складових такого поняття є визначальним для об'єктивного розгляду усіх позовних вимог, що заявлені в адміністративному позові.
18. Судами попередніх інстанцій, зазнчено, що поняття організаційно-штатні заходи передбачає заходи по створенню, реорганізації або припиненню діяльності органу.
19. Створення - це заснування органу внутрішніх справ уповноваженою на те особою в межах її компетенції для виконання завдань та функцій, покладених на орган діючим законодавством. Реорганізація - це злиття, приєднання, поділ, виділення або перетворення органу, які призводять до зміни його структури і функцій. Ліквідація - припинення діяльності органу внутрішніх справ без переходу прав та обов'язків у порядку правонаступництва до інших органів внутрішніх справ, їхніх служб та підрозділів.
20. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи визначено, що існує прогалина у законодавстві, а саме не регламентовано питання правових наслідків забезпечення прав осіб, які перебували у розпорядженні в разі зміни організаційно-штатних заходів.
21. Частиною шостою статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції станом на момент касаційного перегляду) передбачено, що у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону).
22. Вказана норма відповідає положенням частини сьомої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, яка діяла станом на момент розгляду справи судом першої інстанції.
23. Колегія суддів зазначає, що за загальним правилом аналогія закону спирається на схожість, подібність відносин, які врегульовані законом і які є предметом розгляду, але не врегульовані законом. Крім зовнішньої подібності, для застосування аналогії також необхідна констатація, що ці випадки є ціннісно рівними. Деякі розбіжності у фактичному складі цих відносин не повинні вплинути на рішення, як несуттєві. Лише спільні ознаки повинні бути визнані як необхідні передумови для висновку за аналогією.
24. Відповідно до пуктів 4, 5, 8 Порядку здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 N 1074, орган виконавчої влади утворюється шляхом утворення нового органу виконавчої влади або в результаті реорганізації (злиття, поділу, перетворення) одного чи кількох органів виконавчої влади.
Орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.
Внаслідок реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) органів виконавчої влади припиняється той орган виконавчої влади, майнові права та обов'язки якого переходять його правонаступникам.
Перейменування органу виконавчої влади не призводить до його реорганізації.
25. На переконання колегії суддів, судами попередніх інстанцій обгрунтовано застосовано позицію Пленуму Верховного Суду України викладену в постанові від 06.11.1992 № 9, оскільки така практика є актуальною.
26. Так, пунктом 19 зазначеної постанови вказано, що розглядаючи трудові спори, пов'язані зі звільненням за пунктом 1 статті 40 Кодексу законів про працю України, суди зобов'язані з'ясувати, чи дійсно у відповідача мали місце зміни в організації виробництва і праці, зокрема, ліквідація, реорганізація або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників, чи додержано власником або уповноваженим ним органом норм законодавства, що регулюють вивільнення працівника, які є докази щодо змін в організації виробництва і праці, про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу або що власник або уповноважений ним орган не мав можливості перевести працівника з його згоди на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації, чи не користувався вивільнюваний працівник переважним правом на залишення на роботі та чи попереджувався він за 2 місяці про наступне вивільнення. Таким чином, мається на увазі, що роботодавець зобов'язаний запропонувати працівнику, який вивільняється всі наявні вакансії, які може виконувати працівник, і не лише за місцем його роботи в певному структурному підрозділі, а всі вакансії, які є в юридичній особі.
27. Аналіз сталої судової пракики свідчить про те, що при наданні оцінки обставинам ліквідації та реорганізації юридичної особи публічного права вирішальним є встановлення правової природи акта, яким така особа ліквідована/реорганізована, а також дослідження дійсного припинення органом державної влади певних функцій.
28. Як встановлено судами попередніх інстанцій, здійснення організаційно-штатних заходів відповідач підтверджував наказом Державної фіскальної служби України від 07.09.2017 № 591 «Про внесення змін до наказу ДФС від 11.01.2016 року № 17», згідно з яким введено в дію зміни до Структур головних управлінь ДФС в областях, Головного управління ДФС у м. Києві, Офісу великих платників податків Державної фіскальної служби.
29. При цьому, зміни до Структури головних управлінь ДФС в областях полягають у виведенні зі структури управлінь (відділів, секторів) внутрішньої безпеки та введення до структури управлінь (відділів) внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС у області.
30. Крім того, судами також встановлено, що на виконання вимог наказу Державної фіскальної служби України від 07.09.2017, 14.09.2017 в. о. голови Державної фіскальної служби України затверджено перелік змін № 3 до організаційної структури Головного управління ДФС в Одеській області та перелік № 5 змін до штатного розпису на 2017 рік Головного управління ДФС в Одеській області, згідно з якими виведено зі штатного розпису «Управління внутрішньої безпеки» з посадами: начальник управління, відділ оперативних заходів (заступник начальника управління-начальник відділу, заступник начальника відділу, старший оперуповноважений з особливо важливих справ), організаційно-аналітичний відділ (заступник начальника управління-начальник відділу, заступник начальника відділу, старший оперуповноважений з особливо важливих справ, головний державний ревізор-інспектор) всього 25 штатних посад, введено до штатного розпису «Управління внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС в Одеській області» з посадами: начальник управління, перший відділ (заступник начальника управління-начальник відділу, заступник начальника відділу, старший оперуповноважений з особливо важливих справ), другий відділ (заступник начальника управління-начальник відділу, заступник начальника відділу, старший оперуповноважений з особливо важливих справ), організаційно-аналітичний відділ (начальник відділу, головний державний ревізор-інспектор) всього 25 штатних посад.
31. Вказаний перелік змін № 3 до організаційної структури Головного управління ДФС в Одеській області введено в дію наказом начальника Головного управління ДФС в Одеській області від 14.09.2017 № 4324.
32. Колегія суддів також наголошує, що судами попередніх інстанцій було проведено порівняльний аналіз Положення про управління внутрішньої безпеки ГУ ДФС в Одеській області, що затверджене наказом Головного управління ДФС в Одеській області від 28.04.2017 № 1273 та Положення про управління внутрішньої безпеки територіальних органів ДФС в Одеській області ГУ ДФС в Одеській області, що затверджене наказом Головного управління ДФС в Одеській області № 4690 від 02.10.2017 та не встановлено відмінностей ані в завданнях та функціях зазначених управлінь, ані в порядку призначення на посаду та переліку повноваження начальників управлінь.
33. Крім того, судом першої інстанції також встановлено, що посадовий оклад начальника управління, що виведено із штатного розпису та посадовий оклад начальника управління, який введено до штатного розпису співпадає та складає 2281,00 грн.
34. Враховуючи зазначене, Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що фактично відбулось перейменування існуючого структурного підрозділу та коригування відповідного положення, що не призвело до будь-яких суттєвих змін, а тому безпідставними є твердження відповідачів щодо проведення реорганізації юридичної особи публічного права.
35. На думку колегії суддів, під час розгляду справи по суті судами обгрунтовано вказано на відсутність належних доказів того, що дійсно відбулось проведення організаційно-штатних заходів.
36. З огляду на вищевикладене, обгрунтованим є висновок судів попередніх інстанцій про те, що оскільки інших способів зарахування в розпорядження органу внутрішніх справ крім здійснення організаційно-штатних заходів Положенням не передбачено, наказ в.о. голови Державної фіскальної служби України від 07.09.2017 № 2093-о «По особовому складу» в частині звільнення 15.09.2017 полковника податкової міліції ОСОБА_2 (М-083758) з посади начальника управління внутрішньої безпеки Головного управління ДФС в Одеській області, зарахувавши його в розпорядження Головного управління ДФС в Одеській області, є протиправним та підлягає скасуванню.
37. Доводи скаржників про те, що звільнення з вищевказаної посади не свідчить про порушення права позивача, оскільки його звільнення не є тотожним припиненню служби, не беруться судом до уваги, оскільки звертаючись до суду за захистом порушеного права, позивачем обрано той спосіб захисту, який ефективно забезпечить відновлення такого права.
38. Разом з тим, колегія суддів зазначає, що з огляду на положення частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України, поновлення незаконно звільненого працівника має бути здійснено саме на тій посаді, з якої його було незаконно звільнено, а тому доводи третьої особи про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права в частині прийняття рішення про поновлення позивача на посаді не підтвердились під час касаційного перегляду справи.
39. На переконання суддів Верховного Суду, інші доводи касаційних скарг зводяться до переоцінки обставин, встановлених судами попередніх інстанцій та не спростовують висновків суду, викладених в оскаржуваних судових рішеннях.
40. Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування судових рішень при їх ухваленні.
41. За змістом частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
42. Частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
43. З огляду на наведене, касаційні скарги Державної фіскальної служби України, Головного управління ДФС в Одеській області та ОСОБА_1 не підлягають задоволенню.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, суд, -
44. Касаційні скарги Державної фіскальної служби України, Головного управління ДФС в Одеській області, ОСОБА_1 залишити без задоволення.
45. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 30.10.2017, додаткову постанову від 03.11.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25.01.2018 у справі № 815/4666/17 за позовом ОСОБА_2 до Державної фіскальної служби України, Головного управління ДФС в Одеській області, третя особа - ОСОБА_1 , про скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - залишити без змін.
46. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Суддя-доповідач І. В. Дашутін
Судді Ж. М. Мельник-Томенко
О. О. Шишов