Іменем України
29 квітня 2020 року
Київ
справа №826/3776/18
провадження №К/9901/58870/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства фінансів України про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства фінансів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2018 року, ухвалене у складі головуючого судді Каракашьяна С. К., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: Вівдиченко Т. Р. (доповідач), Беспалова О. О., Літвіної Н. М.
І. Суть спору
1. У березні 2018 року ОСОБА_1 (надалі також позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Міністерства фінансів України (надалі також відповідач, Мінфін), у якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Мінфіну від 23 лютого 2018 року № 58-о про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.
2. Позов обґрунтований протиправністю притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності у виді догани як такого, що здійснено безпідставно, адже, за твердженням позивача:
2.1. невиконання доручення не мало місце, оскільки документ, складений за результатами виконання доручення, було помилково розміщено в іншій папці;
2.2. відсутній розпорядчий документ про початок дисциплінарного провадження;
2.3. тривалість службового розслідування перевищила двомісячний строк;
2.4. матеріали дисциплінарної справи не містять будь-яких відомостей про негативні наслідки невиконання нею доручення.
3. Відповідач позов не визнав. У запереченні проти позову наголошував на його безпідставності з огляду на правомірність притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності у виді догани та дотримання вимог законодавства під час проведення службового розслідування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. ОСОБА_1 працює в центральному апараті Мінфіну з 1992 року. Наказом Мінфіну від 19 січня 2016 року № 42-о позивача призначено на посаду директора Департаменту співробітництва з міжнародними організаціями Міністерства фінансів України.
5. Наказом Мінфіну від 23 лютого 2018 року № 58-о «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності», на підставі пункту 5 частини другої та третьої статті 65 частини третьої статті 66, пункту 2 частини другої статті 68, частин десятої та одинадцятої статті 69 Закону України «Про державну службу» ОСОБА_1 оголошено догану та вирішено не проводити їй преміювання.
6. Прийняття оскаржуваного наказу мотивовано невиконанням позивачем окремого доручення від 6 березня 2017 року № 23000-05/52, яким, з метою забезпечення належного інформування працівників Мінфіну про персональну відповідальність за порушення вимог статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» щодо подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, керівників самостійних структурних підрозділів зобов'язано ознайомитись особисто та забезпечити ознайомлення під особистий підпис підлеглих державних службовців, з інформацією про персональну відповідальність за порушення вимог щодо подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (фінансового контролю).
7. Абзацом другим пункту 2 вказаного доручення також зобов'язано надати списки працівників, яким повідомлено про персональну відповідальність, до Управління запобігання корупції та внутрішнього аудиту.
8. З метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчинених дисциплінарних проступків державних службовців у Мінфіні утворено дисциплінарну комісію з розгляду дисциплінарних справ у Міністерстві фінансів України та затверджено її склад (наказ від 7 липня 2016 року № 582).
9. На виконання резолюції до доповідної записки начальника Управління запобігання корупції та внутрішнього аудиту С. Дубового від 12 квітня 2017 року № 23010-10/126 дисциплінарною комісією розглянуто матеріали та сформовано дисциплінарну справу стосовно невиконання директором Департаменту співробітництва з міжнародними організаціями ОСОБА_1 окремого доручення від 6 березня 2017 року № 23000-05/52 щодо забезпечення керівниками самостійних структурних підрозділів ознайомлення під особистий підпис підлеглих державних службовців з інформацією про персональну відповідальність за порушення вимог фінансового контролю та надання списку ознайомлених до Управління запобігання корупції та внутрішнього аудиту.
10. За результатами розгляду дисциплінарної справи, вивчення пояснень та наданої інформації, з урахуванням вимог пункту 5 частини другої та третьої статті 65, частини третьої статті 66, підпунктів 1, 2 та 3 частини другої статті 67, пункту 2 частини другої статті 68, частини десятої статті 69 Закону України «Про державну службу» дисциплінарна комісія підтвердила факт учинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, а саме: невиконання окремого доручення державного секретаря Міністерства фінансів України від 6 березня 2017 року № 23000-05/52 (пункту 5 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу»), що передбачає застосування дисциплінарного стягнення у виді догани (частина третя статті 66 зазначеного Закону).
11. За результатами розгляду дисциплінарною комісією дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 прийнято рішення підготувати державному секретарю Мінфіну Капінусу Є. В . пропозицію застосувати до позивача дисциплінарне стягнення у виді догани.
12. Дисциплінарна комісія підготувала та направила подання від 13 лютого 2018 року № 17040-30/90/1 суб'єкту призначення щодо застосування до позивача дисциплінарного стягнення.
13. 23 лютого 2018 року Мінфін виніс наказ № 58-о, яким позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності.
14. Не погоджуючись із наказом відповідача про притягнення до дисциплінарної відповідальності, позивач звернулась до суду.
15. В аспекті предмету доказування суди констатували ненадання відповідачем копії матеріалів дисциплінарного провадження, проведеного стосовно позивача, а також доказів на підтвердження перебування позивача у відпустках і в стані тимчасової непрацездатності в контексті дотримання строків притягнення до дисциплінарної відповідальності. При цьому ухвалою від 13 березня 2018 року Окружний адміністративний суд міста Києва, з-поміж іншого, зобов'язав відповідача подати до суду всі матеріали, що були або мали бути взяті відповідачем до уваги при прийнятті рішення, вчиненні дії, допущенні бездіяльності, з приводу яких подано позов, в тому числі - докази доручення позивачу конкретно визначених завдань, докази неналежного їх виконання позивачем та всі матеріали дисциплінарного провадження стосовно позивача та його особову справу.
16. Також суди зауважили на тому, що відповідачем дисциплінарний проступок виявлено 31 березня 2017 року, а притягнуто позивача до відповідальності 23 лютого 2018 року, тобто через 329 днів, тоді як, згідно з твердженням відповідача, у зв'язку з невиконанням Департаментом співробітництва з міжнародними організаціями згаданого окремого доручення надіслано додатковий лист від 31 березня 2017 року № 23010-09/99.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
17. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 30 березня 2018 року, яке залишено без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року, позов задовольнив повністю: визнав протиправним та скасувати наказ Мінфіну від 23 лютого 2018 року № 58-о.
18. Ухвалюючи такі рішення, суди виходили з того, що відповідач не довів належними та допустимими доказами факту вчинення позивачем дисциплінарного проступку.
19. Також за позицією судів спірний наказ видано поза межами строку притягнення до дисциплінарної відповідальності.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
20. Відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.
21. Як і під час судового розгляду в судах першої й апеляційної інстанцій, у касаційній скарзі відповідач наполягає на правомірності оскаржуваного наказу. До того ж, Мінфін стверджує, що надав засвідчені належним чином докази наявності у діянні позивача дисциплінарного проступку, а також докази на підтвердження її перебування у стані тимчасової непрацездатності протягом 121 календарного дня у період з 12 квітня 2017 року по 12 лютого 2018 року.
22. У касаційній скарзі Мінфін просить скасувати оскаржувані судові рішення й ухвалити рішення про відмову в позові.
23. Представник позивача подав відзив на касаційну скаргу, в якому наполягає на безпідставності (помилковості) відкриття касаційного провадження за скаргою Мінфіну, стверджуючи, що ця справа є малозначною, а Мінфін у своїй касаційній скарзі не навів обставин, які би давали підстави для висновку про наявність передбачених процесуальним законом виключень для відкриття касаційного провадження у справах незначної складності.
V. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду
24. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
25. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
26. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
27. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
28. Передусім Верховний Суд відхиляє наведені у відзиві на касаційну скаргу аргументи представника позивача про безпідставність відкриття касаційного провадження.
29. Так, згідно з пунктом 1 частини шостої статті 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, окрім справ, в яких позивачами є службові особи, які у значенні Закону України «Про запобігання корупції» займають відповідальне та особливо відповідальне становище.
30. За змістом примітки до статті 50 Закону України «Про запобігання корупції» під службовими особами, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, в цій статті розуміються, зокрема, особи, посади яких належать до посад державної служби категорії «А» або «Б».
31. Оскільки позивач обіймає посаду директора Департаменту співробітництва з міжнародними організаціями Мінфіну, ця справа не є справою незначної складності у розумінні КАС України, а її розгляд в суді першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження не обмежує суд касаційної інстанції у відкритті касаційного провадження.
32. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33. Відповідно до частини першої статті 64 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (надалі - Закон № 889-VIII) за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
34. У силу вимог частини першої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
35. Згідно з частиною другою цієї ж статті дисциплінарними проступками є:
1) порушення Присяги державного службовця;
2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;
3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;
4) дії, що шкодять авторитету державної служби;
5) невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;
6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;
7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;
8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;
9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;
10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;
11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;
12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;
13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп'яніння;
14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення.
36. Відповідно до частини першої статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:
1) зауваження;
2) догана;
3) попередження про неповну службову відповідність;
4) звільнення з посади державної служби.
37. У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини другої статті 65 цього Закону, суб'єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану (частина третя цієї ж статті).
38. Згідно з частиною третьою статті 65 Закону № 889-VIII, якій кореспондують приписи частини п'ятої статті 74 цього Закону, державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення або постановлення відповідної окремої ухвали суду.
39. Частиною першою статті 67 Закону № 889-VIII обумовлено, що дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов'язків.
40. Відповідно до частин першої, другої статті 72 Закону № 889-VIII з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.
Дисциплінарна справа повинна містити:
1) дату і місце її формування;
2) підстави для відкриття дисциплінарного провадження;
3) характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця;
4) відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень;
5) інформаційну довідку з викладенням обставин щодо вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку;
6) пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження;
7) пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження;
8) пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження;
9) належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку;
10) відомості про причини і умови, що призвели до вчинення проступку, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, на підставі яких з державного службовця знімають звинувачення;
11) висновок за результатами службового розслідування (у разі його проведення);
12) висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності;
13) опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.
41. Згідно з частинами першою-другою статті 74 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.
Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.
42. Отже, у контексті обставин цієї справи підставою для застосування дисциплінарного стягнення може бути вчинення особою дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
43. Ці обставини, як і характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він учинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов'язків з'ясовуються під час службового розслідування та/або прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження. Рішення суб'єкта призначення про накладення дисциплінарного стягнення має ґрунтуватись на матеріалах дисциплінарної справи, що відповідають вимогам частини другої статті 72 Закону № 889-VIII і бути належним чином обґрунтованим.
44. Адміністративний суд у силу вимог частини третьої статті 2 КАС України в порядку судового контролю за рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень повинен дослідити, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, розсудливо, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, пропорційно тощо.
45. Суб'єкт владних повноважень, своєю чергою, повинен довести суду правомірність свого рішення належними, допустимими та достатніми доказами, зокрема, матеріалами дисциплінарної справи тощо.
46. До того ж, в адміністративному судочинстві діє презумпція винуватості суб'єкта владних повноважень, згідно з якою на останнього покладається обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності.
47. Стосовно правової оцінки правильності та обґрунтованості рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, то така повинна фокусуватися насамперед на такому:
- чи прийнято рішення у межах повноважень, у порядку та спосіб, встановлені Конституцією та законами України;
- чи дійсно у діянні особи є склад дисциплінарного проступку;
- чи є встановлені законом підстави для застосування дисциплінарного стягнення;
- чи відповідає застосований вид стягнення вимогам закону.
48. Як правильно встановили суди, відповідач не надав до суду доказів учинення з боку позивача дисциплінарного проступку, зокрема, матеріалів дисциплінарного провадження, що унеможливлює достеменне встановлення правомірності спірного наказу.
49. Аналогічно, відповідач не надав до суду доказів перебування позивача у стані тимчасової непрацездатності протягом 121 календарного дня у період з 12 квітня 2017 року по 12 лютого 2018 року, що також унеможливлює належне дослідження дотримання з боку Мінфіну строків притягнення до дисциплінарної відповідальності, визначених частиною третьою статті 65, частиною п'ятою статті 74 Закону № 889-VIII.
50. Суд апеляційної інстанції у судовому засіданні 3 липня 2018 року оголошував перерву та надавав можливість суб'єкту владних повноважень надати належним чином завірені копії доказів. Однак, до суду апеляційної інстанції надано лише письмові пояснення без доказів на їх підтвердження.
51. При цьому суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що подання відповідачем інформації у вигляді довідки в довільній формі не може вважатись належним виконанням обов'язку доказування.
VІ. Висновки по суті вимог касаційної скарги
52. З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується з позицією судів першої й апеляційної інстанцій про недоведеність з боку відповідача факту вчинення позивачем дисциплінарного проступку, так само як і про недоведеність дотримання з боку Мінфіну процедури та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.
53. Відтак, правильними є висновки судів про наявність підстав для скасування спірного наказу та задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .
54. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами фактичних обставин справи.
55. За таких обставин Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
56. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VІI. Судові витрати
57. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу Міністерства фінансів України залишити без задоволення.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року у справі № 826/3776/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Головуючий М. І. Смокович
Судді Н. А. Данилевич
Н. В. Шевцова