П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
28 квітня 2020 р.м.ОдесаСправа № 540/2292/19
Головуючий в 1 інстанції: Попов В.Ф.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача - Шляхтицького О.І.,
суддів: Семенюка Г.В., Домусчі С.Д.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Херсонській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20.12.2019 р. по справі № 540/2292/19 за позовом Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Херсонській області до Управління південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області про визнання вимоги від 05.09.2019 р. №15-21-04-21-14/3491-2019 незаконною,
Короткий зміст позовних вимог.
У жовтні 2019 року Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Херсонській області звернулось з адміністративним позовом про визнання вимоги від 05.09.2019 р. №15-21-04-21-14/3491-2019 незаконною.
В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що в результаті проведення ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, відповідачем було складено акт, яким встановлено фінансові порушення та направлено вимогу про усунення порушень законодавства від 05.09.2019 р. №15-21-04-21-14/3491-2019. Зазначена вимога є незаконною, оскільки відповідач в силу неправильного тлумачення діючого законодавства вважає безпідставним використання службових автомобілів та списання палива, помилково зазначає про безпідставні виплати працівникам коштів за невикористану відпуску, виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу, а всього на загальну суму 15958,47 грн.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції.
Херсонський окружний адміністративний суд рішенням від 20.12.2019 у задоволенні позову Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Херсонській області до Управління південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області про визнання вимоги від 05.09.2019 р. №15-21-04-21-14/3491-2019 незаконною - відмовив.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги.
Не погоджуючись з даним рішенням суду Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Херсонській області подало апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права.
Апелянт вважає його незаконним та необгрунтованим, та таким, що ґрунтується на невірних висновках, заснованих на неповно досліджених обставинах та проігнорованих фактах, які мають істотне значення для правильного вирішення даної справи, у зв'язку з чим просить його скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.
Мотивуючи власну правову позицію апелянт акцентує увагу на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення.
Судом не прийнято до уваги та не досліджено той факт, що Управлінням південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2017 року по 31.03.2019 року, за результатами якої складено акт ревізії від 01.08.2019,№15-21-04-30/05. Вищезазначений акт Управлінням підписано із запереченнями, проте зауваження Управління відповідачем до уваги взяті не були, в наслідок чого було пред'явлено вимогу від 05.09.2019 №15-21-04-21-14/3491-2019.
Вимоги №1-6 Управління вважає незаконними в такими, що не підлягають задоволенню, з таких підстав:
- вимогу № 1 вважає похідною від інших вимог, незаконною та такою, що задоволенню не підлягає;
- щодо вимоги № 2 відносно зайво нарахованої та виплаченої компенсації за невикористану відпустку за ненормований робочий день без наявності колективного договору при припиненні юридичної особи на суму 10001,94 грн зазначає, що вона сформульована на підставі хибного припущення відповідача, щодо припинення дії колективних договорів в зв'язку з реєстрацією припинення реорганізованих юридичних осіб, правонаступником яких стало Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Херсонській області;
- щодо вимоги № 3 відносно відсутності чинного колективного договору як підстави для виплати компенсаційних виплат за невикористану щорічну додаткову відпустку за ненормований робочий день на суму 1439,27 грн. та думки ревізорів, щодо наявного порушення поясняє наступне.
Нарахування та виплата компенсації за щорічну додаткову відпустку за ненормований робочий день працівникам на загальну суму 1439,97 грн. проведена відповідно до умов діючих колективних договорів та частини 2 статті 8 і частини 1 статті 24 Закону України «Про відпустки»;
- відносно вимоги № 4 щодо забезпечення відшкодування збитків заподіяних УВД ФССУ в Херсонській області внаслідок зайво нарахованої та виплаченої заробітної плати, а саме - компенсації за невикористану щорічну додаткову відпустку за ненормований робочий день 9-ти працівникам на загальну суму 8519,24 грн. та проведення відповідного корегування проведених нарахувань на фонд заробітної плати на суму 1385,67 грн. поясняє що, ревізори поверхнево вивчили дане питання і не звернули уваги на наступні важливі моменти, а саме: нарахування та виплата компенсації за невикористану щорічну додаткову відпустку за ненормований робочий день 9-ти працівникам за посадами «Завідувач сектору» на загальну суму 9904,91 грн. є правомірною і такою що проводилася відповідно до умов Колективного договору;
- вимога № 5: відносно відшкодування збитків заподіяних УВД ФССУ в Херсонській області внаслідок ніби то зайво понесених витрат, а саме - витрат на виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу на суму 59061,36 грн., проведення відповідних коригувань здійснених відрахувань обов'язкових платежів і зборів на суму 12285,90 грн, відшкодування судового збору - 704,80 грн, заснована на помилкових висновках ревізорів, оскільки ревізорами не проведено комплексний аналіз пояснень, наданих з питання оплати ОСОБА_1 заробітної плати і обов'язкових платежів та залишено поза увагою вимоги частини 4 статті 130 КЗпПУ;
- вимога № 6: відносно відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Законів про працю на користь УВД ФССУ в Херсонській області шкоди (з заподіяних внаслідок безпідставно списаного палива в кількості 771,9 літри, 16256,57 грн., через випадки випуску на лінію та списання пального на транспортні засоби без їх обов'язкової перереєстрації в установленому законом порядку також не задоволенню з огляду на те, що на час користування автотранспортом договори були дійсними і їх чинність перевіряючи ми не спростована, права контрагентів визначені договорами не суперечать вимогам законодавства.
При цьому доводи апеляційної скарги повністю дублюють доводи адміністративного позову.
Окремо суд зауважує про наявність в матеріалах справи копії апеляційної скарги, яка направлена позивачем безпосередньо до П'ятого апеляційного адміністративного суду (а.с.11-17,т.2)
Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Обставини справи.
Суд першої інстанції встановив, що відповідно до акта № 15-21-04-30/05 від 01.08.2019 року, з 26.04.2019 по 25.07.2019 було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Херсонській області за період з 01 січня 2017 року по 31 березня 2019 року.
Акт ревізії від 01.08.2019 № 15-21-04-30/05 керівництвом УВД ФССУ в Херсонській області підписано із запереченнями, на які надано висновки листом від 02.09.2019 № 15-21-04-21-14/3434-2019, заперечення не прийняті.
Листом від 05.09.2019 № 15-21-04-2114/3491-2019 Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області направлені керівництву УВД ФССУ в Херсонській області, вимоги про усунення порушень законодавства, виявлених ревізією, в яких викладено суть фінансових порушень та суми завданих збитків, які під час проведення ревізії не усунуто, а також надано строк для їх усунення.
У вказаній вимозі відповідач вимагав:
розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством до відповідальності працівників УВД ФССУ в Херсонській області, винних у допущених порушеннях та забезпечити відшкодування збитків.
Встановлено строк виконання вимоги, зокрема вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати на адресу Управління області в термін до 30 жовтня 2019 року.
Крім того, у вимозі наголошено, що відповідно до частини 2 статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-ХІІ) законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими до виконання службовими особами об'єктів, що контролюються та роз'яснено наслідки її невиконання.
Зокрема зазначено, що відповідно до пунктів 8, 10 статті 10 Закону № 2939-ХІІ у випадку, якщо УВД ФССУ в Херсонській області не буде забезпечено усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження, використання активів в установлений строк, Управління має право звернутися до суду в інтересах держави, а також до органу управління відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 29.11.2006 року № 1673 "Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів".
Не погоджуючись з пунктами № 1, № 2, № 3, № 4, № 5, № 6 вимоги Управління від 05.09.2019 №15-21-04-21-14/3491-2019 "Про усунення порушень законодавства, виявлених ревізією", позивач звернуся до суду з цим позовом про що повідомив відповідача листом від 29.10.2019 року № 02- 27-05-1681.
В обґрунтування позовних вимог УВД ФССУ в Херсонській області зазначало про відсутність у відповідача законних підстав для винесення оскаржуваної вимоги.
Відповідач заперечував проти позову, зазначаючи, що пред'явлення вимоги щодо усунення порушень законодавства, виявлених під час планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Херсонській області, є законним повноваженням Управління південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області. Крім того, вимога Держаудитслужби не породжує для позивача правових наслідків та не може бути оскаржена.
Вказані обставини сторонами не заперечуються, а отже є встановленими.
Висновок суду першої інстанції.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана вимога не породжує права чи обов'язки для позивача, а тому не може бути оскаржена в судовому порядку.
Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України, Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".
Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.
Згідно частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з частиною першою статті 2 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 цього Закону органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
У підпункті 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43, встановлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Ревізією встановлено фінансових порушень, що призвели до втрат на загальну суму 115958,47 грн, з яких усунуто 6303,02 грн. Зазначена обставина підтверджується безпосередньо актом ревізії УВД ФССУ в Херсонській області від 01.08.2019 № 15-21-04-30/05.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
За таких обставин у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов'язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.
Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16.
Відтак, колегія суду погоджується із висновком суду першої інстанції про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Аналіз вимоги, яка є предметом розгляду у цій справі свідчить про те, що всі її пункти стосуються відшкодування заподіяної шкоди в результаті виявлених відповідачем порушень фінансового законодавства. При цьому оскаржувана вимога державної фінансової інспекції вказує на виявлені збитки та їхній розмір.
Суд зазначає, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає такий позов, а не суд, що розглядає позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
У справі, що розглядається, Держаудитслужба пред'явила до підконтрольної установи вимогу про усунення порушень законодавства, виявлених під час ревізії. При цьому у своїх вимогах вона вказує на виявлені збитки, їх розмір та зобов'язання Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Херсонській області вжити заходів щодо усунення виявлених порушень. Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що доводи позивача щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у цій справі.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 липня 2019 року у справі № 400/2658/18.
Водночас з приводу вимоги (пункт 1) суд зазначає, що вимога про ініціювання дисциплінарних проваджень може слугувати лише підставою для видання наказу про дисциплінарне провадження та тісно взаємопов'язане із правомірністю висновків вимог №2-6 перевірки, отже за умови відсутності факту визнання їх протиправними, така вимога на час розгляду справи є правомірною, а тому відсутні підстави задоволення зазначеної позовної вимоги.
Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
В ході розгляду справи позивач не довів суду ті обставини, на які він посилався в обґрунтування заявлених вимог, а відповідач надав суду належні докази на підтвердження своїх заперечень проти позову.
Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Доводи апеляційної скарги.
З приводу довода апеляційної скарги щодо не врахування заперечень позивача на акт ревізії суд зазначає, що факт не врахування заперечень не свідчить автоматично про протиправність Вимоги та не впливає на законність рішення суду першої інстанції.
Щодо доводів апеляційної скарги відносно пунктів 1-6 Вимоги суд погоджується із доводами суду першої інстанції, що аналіз вимоги, яка є предметом розгляду у цій справі свідчить про те, що всі її пункти стосуються відшкодування заподіяної шкоди в результаті виявлених відповідачем порушень фінансового законодавства, тобто оскаржувана вимога не породжує права чи обов'язки для позивача, а тому доводи апеляційної скарги щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у цій справі.
Інші доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, оскільки текст апеляційної скарги дублює позовну заяву, доводи якої були предметом розгляду суду першої інстанції та спростовані у оскаржуваному рішенні .
Таким чином, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, суд першої інстанції правильно дійшов висновку, що позовні вимоги Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Херсонській області не є обґрунтованими та підлягають задоволенню не підлягають.
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін відповідно до приписів статті 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, -
Апеляційну скаргу Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Херсонській області залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20.12.2019 р. по справі № 540/2292/19 - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.
Головуючий суддя Шляхтицький О.І.
Судді Домусчі С.Д. Семенюк Г.В.