Справа № 420/3224/20
29 квітня 2020 року м. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді - Завальнюка І.В., розглянувши в порядку письмового провадження заяву представника позивача про вжиття заходів забезпечення позову ОСОБА_1 до Головного управління ДПС в Одеській області про визнання протиправним та скасування наказу,
Позивач звернувся до суду із вказаним адміністративним позовом, в якому просить суд визнати протиправними та скасувати наказ Головного управління ДПС в Одеській області від 03.04.2020 № 2-дс «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ».
Ухвалою від 17.04.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі; постановлено справу розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.
28.04.2020 до суду від представника позивача надійшла заява про вжиття заходів забезпечення позову шляхом заборони відповідачу враховувати Наказ № 2-дс від 03.04.2020 при визначенні систематичності невиконання позивачем без поважних причин обов'язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку в розумінні п. 3 ч. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю.
В обґрунтування заяви наведено, що з 10.09.2019 позивач працює в Головному управлінні ДПС в Одеській області на посаді начальника управління податкових перевірок, трансфертного ціноутворення та міжнародного оподаткування та має 4 ранг державного службовця. Протягом всього періоду перебування на державній службі відносно неї не відкривалися дисциплінарні провадження та не застосовувалися дисциплінарні стягнення. Тобто, за 25 років державної служби, до ОСОБА_1 не було жодного дорікання щодо належного виконання нею посадових обов'язків. Крім того, Позивач має чисельну кількість подяк, грамот та заохочень за час роботи в податкових органах.
03.04.2020 ОСОБА_1 було вручено наказ Головного управління ДПС в Одеській області «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 » №2-де від 03.04.2020 про застосування відносно неї дисциплінарного стягнення у вигляді догани на підставі подання дисциплінарної комісії ГУ ДПС в Одеській області від 01.04.2020.
В діях відповідача позивач вбачає ознаки упередженості проведеного дисциплінарного провадження на тій підставі, що дисциплінарне провадження, яке було відкрите на підставі наказу № 978 від 02.03.2020, є третім провадженням відносно позивача за стислий проміжок часу - два з половиною місяці. Так, 15.01.2020 на підставі наказу відповідача № 94 від 15.01.2020 вже було порушене дисциплінарне провадження, яке було закрито 17.02.2020 на підставі наказу № 613. Це провадження було закрито без притягнення позивача до відповідальності. І в цей же день було порушено наступне провадження, на підставі наказу № 584 від 17.02.2020, результати якого оскаржуються окремо.
Однією з підстав звільнення працівника згідно ст. 40 КЗпП України є системне порушення останнім своїх посадових обов'язків і як доказом такого порушення слугує саме догана у кількості більше одної протягом одного календарного року.
Таким чином, позивача вбачає наявні ознаки переслідування та упередженого ставлення до неї з боку відповідача з огляду на спроби, шляхом використання дисциплінарних проваджень, звільнити її з посади начальника управління податкових перевірок, трансфертного ціноутворення та міжнародного оподаткування будь-яким шляхом.
При цьому в спірному наказі відсутній стислий виклад обставин дисциплінарної справи - в чому саме полягали винна протиправна бездіяльність державного службовця, відсутній вид дисциплінарного проступку - є лише посилання на норму права, а також юридична кваліфікація проступку за допомогою якою можливо встановити тотожність між ознаками дисциплінарного проступку, закріпленого в правовій нормі, і ознаками вчиненого діяння.
Зміст оскаржуваного наказу №2-дс є внутрішньо суперечливим та юридично не визначеним, так як з його тексту не зрозуміло, в чому саме полягає протиправна винна поведінка позивача, а саме: - в неналежному здійсненні планування роботи структурного підрозділу або - в безпідставному підписанні документів в період відпустки. В наказі №2-дс від 03.04.2020 зазначено: «за неналежне виконання обов'язків ... визначених п.п.3.4. п.3 та п.п.4.3.5 п.4 Положення про управління податкових перевірок, трансфертного ціноутворення та міжнародного оподаткування», який не містить посадових обов'язків позивача. Натомість, вказаним пунктом встановлено порядок заміщення начальника управління на час його відсутності (відпустки); п.4.3.5 встановлює обов'язок начальника управління здійснювати планування роботи структурного підрозділу.
У наказі №2-дс від 03.04.2020 є лише посилання на положення законодавства без належного наведення мотивів застосування певних норм права або незастосування інших норм, на які посилається відповідач при обранні виду дисциплінарного стягнення.
У зв'язку із цим позивач вважає, що ненаведення обставин вчинення дисциплінарного проступку не може вважатися належною юридичною кваліфікацією, тобто рішення Головного управління ДПС в Одеській області у формі наказу №2-дс від 03.04.2020 відносно ОСОБА_1 є таким, що порушує приписи ст.77 Закону України «Про державну службу», а саме складене без дотримання вимог чинного законодавства, а також не містить жодних обґрунтованих та конкретизованих посилань на дії або бездіяльність які би вказували на порушення службових обов'язків позивачем, а відтак, є протиправним та підлягає скасуванню.
Дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про обґрунтованість заяви та наявність підстав для застосування заходів забезпечення позову.
Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Суд у порядку забезпечення адміністративного позову, на підставі ст. 151 КАС України, може відповідною ухвалою як зупинити дію оскаржуваного індивідуально чи нормативно-правового акта, так і заборонити вчиняти певні дії.
При цьому, при розгляді клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову суд повинен дати оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з врахуванням: розумності, обґрунтованості вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників процесу; наявності зв'язку між конкретним видом, що застосовується для забезпечення позову і предметом позовних вимог, зокрема, чи спроможний такий вид забезпечення позову забезпечити фактичне виконання рішення суду у разі його задоволення; імовірності виникнення утруднень для виконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; наявності зв'язку із вжиттям заходів запобігти порушенню прав та інтересів інших осіб, в тому числі, й осіб, які не приймають участь у розгляді справи.
Види забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими вимогами. Співмірність, зокрема, полягає в тому, щоб засіб забезпечення відповідав предмету позову за вартістю.
Отже, забезпечення позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, заходів щодо охорони матеріально-правових інтересів позивача проти несумлінних дій, рішень суб'єкта владних повноважень, що гарантує реальне виконання позитивно прийнятого рішення.
Інститут забезпечення позову є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.
Законодавець необхідність вжиття заходів забезпечення позову в адміністративній справі пов'язує з наявністю таких ризиків: по-перше, істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення у разі невжиття таких заходів, по-друге, істотне ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту прав позивача у разі невжиття таких заходів, по-третє, очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень та відповідне порушення прав, свобод або інтересів.
Предметом спору у даній справі, є оскарження законності наказу Головного управління ДПС в Одеській області від 03.04.2020 № 2-дс «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ».
З огляду на матеріали справи, 15.01.2020 на підставі наказу ГУ ДПС в Одеській області № 94 від 15.01.2020 вже було порушене дисциплінарне провадження, яке було закрито 17.02.2020 на підставі наказу № 613 без притягнення позивача до відповідальності.
Однак в цей же день було порушено наступне провадження на підставі наказу ГУ ДПС в Одеській області № 584 від 17.02,2020, результати якого оскаржується окремо в ООАС.
Дисциплінарне провадження, яке було відкрите на підставі наказу № 978 від 02.03.2020, є третім провадженням відносно позивача за два з половиною місяці.
Суд, який застосовує заходи забезпечення позову з підстав очевидності ознак протиправності оскарженого рішення, на основі наявних у справі доказів повинен бути переконаний, що рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими частиною другою статті 2 КАС, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення.
Твердження про «очевидність» порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках. Проте суд звертає увагу, що відповідно до статті 150 КАС зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
Такий правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 10 квітня 2019 року (справа № 826/16509/18).
Вирішуючи процесуальне питання, суд вважає, що вказані заявником обставини щодо очевидної протиправності спірного наказу на цьому етапі не дають підстав для переконання в тому, що спірний наказ явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими частиною другою статті 2 КАСУ, порушують права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення. Такий висновок щодо протиправності наказу ґрунтуватиметься лише на поясненнях та доводах позивача, без заслуховування інших учасників справи, що ставитиме під сумнів дотримання принципу диспозитивності.
З огляду на викладене, забезпечення позову шляхом заборони відповідачу враховувати наказ № 2-дс від 03.04.2020 при визначенні систематичності невиконання позивачем без поважних причин обов'язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку в розумінні п. 3 ч. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю з підстав його очевидної неправомірності є недопустимим.
Поряд із тим, суд не оминає увагою тієї обставини, що дисциплінарне провадження, яке було відкрите на підставі наказу № 978 від 02.03.2020, є третім провадженням відносно позивача за два з половиною місяці, одне з яких закрито, а результати другого наразі є предметом оскарження в іншій адміністративній справі.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю України трудові відносини можуть бути розірвані уповноваженим органом у випадку систематичного невиконання працівником без поважних причин обов'язків, покладених на нього трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку, якщо до працівника раніше застосовувалися заходи дисциплінарного чи громадського стягнення.
Тобто, однією з підстав звільнення працівника є системне порушення останнім своїх посадових обов'язків і як доказом такого порушення слугує саме догана у кількості більше одної протягом одного календарного року.
Водночас, невжиття заходів задля попередження звільнення позивача, ймовірність якого перебуває у прямому зв'язку із існуванням оскаржуваного наказу, очевидно може призвести до того, що захист прав, свобод та інтересів позивача, на захист яких подано адміністративний позов, стане неможливим, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Більш того, захищене в судовому порядку порушене право позивача (інтерес) у вигляді скасування наказу про дисциплінарне стягнення взагалі може бути знівельовано наслідками застосування ГУ ДПС України заходів реагування на його скасування у вигляді звільнення. Потенційний розвиток подій в такому напрямку для позивача цілком ймовірний та вбачається з систематичної поведінки дисциплінарної комісії ГУ ДПС в Одеській області, яка демонструє очевидний вектор спрямованості дій щодо звільнення позивача, а тому дозволяє цілком обґрунтовано припускати необхідність вжиття заходів забезпечення позову в належний спосіб.
Вирішуючи поставлене перед судом процесуальне питання, суд враховує, що підставою для вжиття заходів забезпечення позову можуть стати такі обставини:
- невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
- очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Також суд враховує, що навіть у разі ухвалення в подальшому судового рішення, за наслідком розгляду судом по суті заявлених позовних вимог на користь позивача, останньому необхідно буде докласти значних зусиль для повернення працевлаштованого стану, у випадку застосування наслідків п. 3 ч. 1 ст. 40 КЗпП України у вигляді звільнення з посади.
Крім того, суд зазначає, що заходи забезпечення позову, які запроваджують певні обмеження не є постійними, а мають тимчасовий характер, при цьому сторони не позбавлені права звертатися до суду з клопотання про зміну заходів забезпечення позову або їх скасування.
Поряд із цим, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд не дає оцінки оскаржуваному наказу: не оцінює ґрунтовність та підставність обставин його прийняття та покладене в його основу правове обґрунтування, не перевіряє його на відповідність критеріям, закріпленими у ст. 2 КАС України.
Суд також не оминає увагою зворотній бік такого способу забезпечення позову, зокрема наявність або відсутність потенційної загрози виконання позивачем службових обов'язків за посадою до вирішення питання правомірності чергового притягнення її до дисциплінарної відповідальності.
Відтак, незалежно від результатів вирішення цього спору, вжиття заходів даного адміністративного позову щодо забезпечення працевлаштування (збереження становища статус-кво) позивача не в змозі завдати істотної шкоди, тоді як звільнення позивача безумовно завдає більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
У випадку встановлення в ході судового процесу безпідставності неодноразового притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, - пов'язане із даною обставиною звільнення позивача становитиме суттєве порушення прав та інтересів позивача, яке фактично буде поширюватися на гарантовані Конституцією України права, що обумовлені адміністративними процедурами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Згідно з Рекомендаціями № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятими Комітетом Міністрів Ради Європи від 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акту.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 29.06.2006р. у справі «Пантелеєнко проти України» (Заява № 11901/02) зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.
В контексті наведеного суд вважає заявлений в цій частині позивачем захід забезпечення даного позову співмірним позовним вимогам, і за встановлених судом обставин дієвим та ефективним заходом забезпечення, у зв'язку із чим вважає, що клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного з метою запобігання настання для позивача негативних наслідків, з урахуванням дотримання балансу процесуальних прав та обов'язків сторін, підлягає задоволенню в заявлений спосіб.
Одночасно звернути увагу, що суд відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 149 КАС України може постановити ухвалу про стягнення в дохід Державного бюджету України з відповідної особи штраф у сумі від одного до десяти розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб у випадку невиконання ухвали про забезпечення позову.
Керуючись ст.ст. 150, 151, 154, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Заяву представника ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову задовольнити.
Заборонити Головному управлінню Державної податкової служби в Одеській області до вирішення справи по суті враховувати Наказ № 2-дс від 03.04.2020 «Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 » при визначенні систематичності невиконання ОСОБА_1 без поважних причин обов'язків, покладених на неї трудовим договором або правилами внутрішнього трудового розпорядку в розумінні п. 3 ч. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю України.
Ухвала підлягає негайному виконанню.
Оскарження ухвали про забезпечення позову не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена до П'ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі через суд першої інстанції протягом п'ятнадцяти днів з дня її складення апеляційної скарги.
Суддя І.В. Завальнюк