29 квітня 2020 року м. ПолтаваСправа № 440/1745/20
Полтавський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді - Алєксєєвої Н.Ю., розглянувши у письмовому провадженні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Глобинської міської ради Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії,
30 березня 2020 року позивач ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Глобинської міської ради Полтавської області , в якій просить визнати протиправним та скасувати рішення від 19.03.2020 "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства, площею 2,0000 га, місце розташування: на території Глобинської міської ради Глобинського району Полтавської області, за рахунок земельної ділянки кадастровий номер 5320680500:00:005:0065 з метою передачі у власність" та зобов'язати надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки за рахунок земельної ділянки кадастровий номер 5320680500:00:005:0065.
Позов обґрунтований тим, що позивач звернувся до Глобинської міської ради із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Глобинської міської ради Глобинського району Полтавської області за рахунок земельної ділянки з кадастровим номером 5320680500:00:005:0065. Глобинською міською радою розглянуто заяву позивача та на 58 сесії першого скликання Глобинської міської ради прийнято рішення №482 від 19.03.2020 року, яким відмовлено у наданні вказаного дозволу у зв'язку з тим, що відсутнє погодження землекористувача. З таким рішенням Глобинської міської ради позивач не погоджується та вважає його таким, що винесене не у відповідності до вимог частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 31 березня 2020 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) учасників справи.
Відповідач позов не визнав та у відзиві на позовну заяву зазначив, що рішенням 58 сесії першого скликання Глобинської міської ради №482 від 19.03.2020 ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у зв'язку з тим, що ним до заяви не надано погодження землекористувача, який має право на постійне користування цією земельною ділянкою згідно з державним актом ПЛ-84 від 04 липня 1996 року. Вказане обтяження не припинено в установленому законодавством порядку, що підтверджується витягами з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 13 квітня 2019 року та від 18 листопада 2019 року. Ненадання погодження землекористувача разом із заявою є підставою для відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Учасники справи в судове засідання не з'явилися, про дату, час та місце судового засідання повідомлені належним чином.
Згідно з частиною 9 статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
Зважаючи на відсутність перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених статтею 205 Кодексу адміністративного судочинства України, а також відсутність потреби заслухати свідка чи експерта, суд ухвалив розглянути справу у порядку письмового провадження.
Суд, дослідивши матеріали справи, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, встановив такі обставини та відповідні правовідносини.
Рішенням восьмої сесії 22 скликання Глобинської районної ради народних депутатів Глобинського району Полтавської області від 12 березня 1996 року ОСОБА_2 надано у постійне користування земельну ділянку площею 15,20 га, яка розташована на території Борисівської сільської ради для ведення селянського (фермерського) господарства, про що зроблений відповідний запис у Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за №111 (державний акт на право постійного користування землею ПЛ-84 від 04 липня 1996 року).
Згідно з витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-5310992002019 правокористувачем земельної ділянки площею 15,20 га з кадастровим номером 5320680500:00:005:0065 є ОСОБА_2 .
Наказом Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області №3972 від 04 червня 2018 року передано у комунальну власність Глобинської міської територіальної громади Глобинської міської ради землі сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 4834,1063 га, які розташовані за межами населених пунктів на території Глобинського району Глобинської міської ради, згідно з актом приймання-передачі.
Рішенням тридцять шостої сесії першого скликання Глобинської міської ради №493 від 20 червня 2018 року прийнято у комунальну власність земельні ділянки, зазначені в акті приймання-передачі земельних ділянок, в тому числі і земельну ділянку з кадастровим номером 5320680500:00:005:0065.
05 лютого 2019 року державним реєстратором відділу з питань державної реєстрації Виконавчого комітету Глобинської міської ради прийнято рішення №30204286 про державну реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 15,2 га з кадастровим номером 5320680500:00:005:0065 за Глобинською міською радою.
21 лютого 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Глобинської міської ради із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Глобинської міської ради Глобинського району Полтавської області за межами населеного пункту с. Бориси.
До вказаної заяви додано копії паспорта, ідентифікаційного номера, графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
Рішенням п'ятдесят восьмої сесії першого скликання Глобинської міської ради №482 від 19 березня 2020 року у задоволенні заяви ОСОБА_1 відмовлено на тій підставі, що відсутнє погодження землекористувача.
Не погодившись з таким рішенням, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам та аргументам учасників справи, вказаним у заявах по суті, суд виходить з такого.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України та Законом України "Про землеустрій".
За змістом ч. 1 - 3 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
У ст. 121 ЗК передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (п. "б" ч. 1), для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара (п. "в" ч. 1).
Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Колегія суддів зазначає, що відповідно до ст. 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів ст. 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення.
Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб'єктів земельно-правової процедури є взаємопов'язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Зі змісту ч. 6 ст. 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
Таким чином, обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
При цьому ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов'язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов'язковим.
Матеріалами справи встановлено, що згідно із державним актом на право постійного користування землею ПЛ-84 від 04.07.1996 ОСОБА_2 на підставі рішення восьмої сесії 22 скликання Глобинської районної ради народних депутатів Глобинського району Полтавської області від 12.03.1996 надано у постійне користування земельну ділянку площею 15,20 га, яка розташована на території Борисівської сільської ради для ведення селянського (фермерського) господарства, про що зроблений відповідний запис у Книзі записів держаних актів на право постійного користування землею за №111.
Наявність у ОСОБА_2 права постійного користування земельною ділянкою кадастровий номер 5320680500:00:005:0065 площею 15,20 га, яка перебуває у комунальній власності, підтверджується витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-5310992002019 від 13.04.2019.
Право постійного користування земельною ділянкою кадастровий номер 5320680500:00:005:0065 площею 15,20 га ОСОБА_2 на час розгляду справи в суді не припинено.
Так, підставою для відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зазначеної у рішенні Глобинської міської ради від 19.03.2020 № 482 вказано, що позивачем до заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, місце розташування на території Глобинської міської ради Глобинського району Полтавської області за рахунок земельної ділянки кадастровий номер 5320680500:00:005:0065 від 02.03.2019 не додано погодження землекористувача ОСОБА_2 на передачу такої земельної ділянки ОСОБА_1 відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України.
Позивач посилається на те, що право постійного користування земельною ділянкою ОСОБА_2 припинено автоматично у зв'язку з його смертю 12.09.2015.
Суд зазначає, що право користування земельною ділянкою, що виникло в особи лише на підставі державного акта на право користування земельною ділянкою без укладення договору про право користування земельною ділянкою із власником землі, припиняється зі смертю особи, якій належало таке право і не входить до складу спадщини.
Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду України від 23.11.2016 у справі № 657/731/14-ц і від 05.10.2016 у справі № 6-2329цс16, а також у постановах Верховного Суду від 24.01.2018 у справі №908/799/17, від 02.08.2019 у справі № 915/823/18, від 13.08.2019 у справі №908/1393/18, від 15.10.2019 у справі № 920/840/17.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
З огляду на викладене, доводи відповідача про те, що позивачем не додано погодження землекористувача ОСОБА_2 на передачу такої земельної ділянки ОСОБА_1 відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України є необґрунтованими і вказана обставина не може бути підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою згідно з положеннями ч. 7 ст. 118 ЗК України.
При цьому, невнесення відомостей до державних реєстрів про припинення права постійного користування земельною ділянкою ОСОБА_2 не може бути підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки спірна земельна ділянка на момент звернення позивача до відповідача знаходилася у комунальній власності, і тому саме у Глобинської міської ради був обов'язок щодо припинення права постійного користування земельною ділянкою ОСОБА_2 та внесення відповідних даних до державних реєстрів.
Щодо позовних вимог про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, слід виходити з такого.
Суд зазначає, що поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:
1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо;
2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;
3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;
4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.
Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
У такому випадку дійсно суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
Зобов'язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.
Дійсно, у випадку невиконання обов'язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов'язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов'язання ухвалити рішення.
Частиною 7 ст. 118 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним.
Зобов'язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо судом встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом.
Також слід зазначити, що втручанням у дискреційні повноваження суб'єкту владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов'язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб'єкта владних повноважень.
Аналогічні висновки містить постанова Верховного Суду від 23.01.2020 у справі № 440/793/19.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Враховуючи викладене, суд приходить до висновку, що Глобинською міською радою протиправно відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, відтак позовні вимоги є такими, що підлягають задоволенню в повному обсязі.
Частиною першою статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,
Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , рнокпп НОМЕР_1 ) до Глобинської міської ради Полтавської області (вул. Центральна, буд. 285, м.Глобине, Полтавська область, 39000, код ЄДРПОУ 22547673) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати рішення Глобинської міської ради №482 від 19 березня 2020 року "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 , про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2,00 га, для ведення особистого селянського господарства, місце розташування на території Глобинської міської ради, Глобинський район, Полтавська область за рахунок земельної ділянки кадастровий номер 5320680500:00:005:0065".
Зобов'язати Глобинську міську раду Полтавської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га, місце розташування на території Глобинської міської ради Глобинського району Полтавської області за рахунок земельної ділянки з кадастровим номером 5320680500:00:005:0065.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Глобинської міської ради Полтавської області на користь ОСОБА_1 витрати зі сплати судового збору в розмірі 840,80 грн (вісімсот сорок гривень вісімдесят копійок).
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених пунктом 15.5 частини 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції від 03.10.2017 року.
Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, з урахуванням положень пункту 3 розділу VI "Прикінцеві положення" Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя Н.Ю. Алєксєєва