Іменем України
28 квітня 2020 року
Київ
справа №804/363/18
адміністративне провадження №К/9901/23072/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Уханенка С.А., Шишова О.О.
розглянув у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №804/363/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Горлівське АТП» до Департаменту розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації про визнання незаконним рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2018 року, прийняте в складі головуючого судді Кадникової Г.В., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Сафронової С.В., суддів Чепурнова Д.В., Мельника В.В.,
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Горлівське АТП» звернулося до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації, оформлене наказом або іншим розпорядчим актом про розірвання договору про перевезення пасажирів №1119-54/12 від 28.12.2012, укладеного між Головним управлінням розвитку базових галузей промисловості, енергетики та енергоефективності Донецької обласної державної адміністрації та Товариством з обмеженою відповідальністю «Горлівське АТП».
2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що вважає протиправним рішення відповідача про розірвання з ним з 21.07.2017 в односторонньому порядку договору про перевезення пасажирів №1119-54/12 від 28.12.2012, про що він отримав від Товариства з обмеженою відповідальністю «Східні Автовокзали» (далі-ТОВ «Східні Автовокзали») відповідне повідомлення. Однак, за твердженнями позивача, він не отримував від відповідача жодного повідомлення про порушення ним умов договору чи транспортного законодавства, з огляду на те, що вважалося б законним та обґрунтованим припиненням з ним договірних зобов'язань. Також рішення щодо односторонньої відмови від договору повинно прийматися відповідачем у вигляді акта індивідуальної дії-наказу, як того вимагає стаття 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року, позов задоволено частково: визнано протиправними дії відповідача щодо розірвання в односторонньому порядку договору про перевезення пасажирів №1119-54/12 від 28.12.2012, укладеного між Головним управлінням розвитку базових галузей промисловості, енергетики та енергоефективності Донецької обласної державної адміністрації та Товариством з обмеженою відповідальністю «Горлівське АТП», а також зобов'язано Департамент розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації поновити дію укладеного між Головним управлінням розвитку базових галузей промисловості, енергетики та енергоефективності Донецької обласної державної адміністрації та Товариством з обмеженою відповідальністю «Горлівське АТП» договору про перевезення пасажирів №1119-54/12 від 28.12.2012; в іншій частині позовних вимог відмовлено.
4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що у ході розгляду справи не встановлено жодного порушення з боку позивача умов Договору №1119-54/12 від 28.12.2012 та укладеного до нього Додаткової угоди №5 від 07.09.2016.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2018 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Департамент розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що про розірвання договору в односторонньому порядку позивач був повідомлений листом від 18 липня 2017 року №01-12/667-06-01. На спростування висновків судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач посилається на те, що розірвання договору відбулось з дотримання умов п.6.1. і п.6.2. договору, якими передбачено право на односторонню відмову від договору, якщо у перевізника відсутній паспорт маршруту, погоджений та затверджений в установленому порядку. Про односторонню відмову від договору організатор надсилає перевізнику повідомлення, та вимог чинного законодавства, що свідчить про відсутність у Департаменту потреби приймати наказ про односторонню відмову від договору, бо це є договірними відносинами між сторонами договору, а не реалізацією виконання покладених законодавством повноважень, як стверджує позивач.
IV. Позиція інших учасників справи
7. Позивач надав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
8. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 21 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за скаргою Департаменту розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року.
9. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 27 квітня 2020 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами на 28 квітня 2020 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
10. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 28.12.2012 між ТОВ «Горлівське АТП», як перевізником, та Головним управлінням розвитку базових галузей промисловості, енергетики та енергоефективності Донецької облдержадміністрації, як організатором, було укладено договір на перевезення пасажирів №1119-54/12, відповідно до якого позивачу було надано право на перевезення пасажирів на приміському внутрішньообласному маршруті загального користування сполученням «Курахове (АС) Донецьк (АВ-1)» в режимі звичайному згідно з графіками 1-8.
11. Додатковою угодою №5 від 07.09.2016 сторонами були внесені зміни до предмету договору №1119-54/12 від 28.12.2012, відповідно до яких було скорочено маршрут руху та було надано позивачу право на перевезення пасажирів на приміському внутрішньообласному маршруті загального користування сполученням «Курахове (АС) Марїнка (КПВВ)» в режимі звичайному згідно з вип. 1-6. Відповідно до даної додаткової угоди було розроблено схему маршруту «Курахове (АС) Марїнка (КПВВ)», яку було затверджено відповідачем та підписано позивачем, а також розклади руху, відповідно до випуску 1-6, які окрім сторін, додатково було погоджено з ТОВ «Східні Автовокзали».
12. Позивачу 20.07.2017 від ТОВ «Східні Автовокзали» (особа, яка надає автостанційні послуги в Донецькій області) стало відомо про дострокове розірвання відповідачем раніше укладеного між сторонами договору про перевезення пасажирів №1119-54/12 від 28.12.2012. Як зазначив позивач, жодне повідомлення та/або інше рішення про розірвання договору він не отримував.
13. Листом від 24.07.2017 №121 позивач звернувся до відповідача з вимогою повідомити або спростувати інформацію про дострокове розірвання договору про перевезення пасажирів №1119-54/12 від 28.12.2012, пояснити підстави розірвання та надати підтверджуючі документи.
14. Листом №До 01-12-2544-06/01 від 09.08.2017 відповідач повідомив позивача, що підставами для дострокового розірвання договору стало порушення позивачем вимог пунктів 20 - 22 Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затверджених постановою Кабінету Міністрів України №176 від 18.02.1997 та Порядку розроблення та затвердження паспорта автобусного маршруту, затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв'язку України №278 від 07.05.2010, тобто загальних вимог законодавства про автомобільний транспорт, а саме: скорочення автобусного маршруту сполученням "Курахове (АС) - Донецьк (АВ-1)" було здійснено на 48,6 відсотка загальної протяжності маршруту, тобто перевищуючи 25 відсотків загальної протяжності маршруту; відсутності в організатора примірника паспорта маршруту регулярних перевезень сполученням "Курахове (АС) - Мар'їнка (КПВВ)", яке позивач здійснює у порядку скорочення маршруту "Курахове (АС) - Донецьк (АВ-1)".
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
15. Конституція України від 28 червня1996 року №254к/96-ВР
Відповідно до статті 67 Конституції України кожен зобов'язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом.
16. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом)
Частина друга статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
17. Згідно з статтею 7 Закону України «Про автомобільний транспорт» забезпечення організації пасажирських перевезень покладається, зокрема, на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласні маршрути), на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації. Договір про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування міського, приміського та міжміського сполучення, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), укладається між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування та автомобільним перевізником і вважається укладеним з моменту його підписання сторонами.
До повноважень організатора відноситься проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування; забезпечувати укладення договору на автобусних маршрутах загального користування із автомобільним перевізником - переможцем конкурсу та забезпечувати контроль за виконанням ним умов договору чи дозволу; достроково розірвати договір з автомобільним перевізником чи позбавити його дозволу в разі порушення ним умов договору чи дозволу.
18. Процедура підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що є обов'язковою для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, автомобільними перевізниками та іншими, визначається Порядком проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1081 від 03.12.2008 (далі-Порядок №1081).
Відповідно до пункту 53 Порядку №1081, у редакції що діяла на момент виникнення спірних правовідносин, організатор не пізніше ніж через 30 днів з моменту набрання чинності рішенням конкурсного комітету укладає з переможцем конкурсу договір (на міському та внутрішньообласному автобусних маршрутах) або видає дозвіл (на міжобласному автобусному маршруті) згідно з обов'язковими умовами визначеного конкурсу та додатковими умовами обслуговування маршруту, наданими перевізником-претендентом.
19. Відповідно до статті 651 Цивільного кодексу України, зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом.
Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом.
Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору.
У разі односторонньої відмови від договору у повному обсязі або частково, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є відповідно розірваним або зміненим.
20. Також відповідно до статті 188 Господарського кодексу України зміна та розірвання господарських договорів в односторонньому порядку не допускаються, якщо інше не передбачено законом або договором.
Сторона договору, яка вважає за необхідне змінити або розірвати договір, повинна надіслати пропозиції про це другій стороні за договором.
Сторона договору, яка одержала пропозицію про зміну чи розірвання договору, у двадцятиденний строк після одержання пропозиції повідомляє другу сторону про результати її розгляду.
У разі якщо сторони не досягли згоди щодо зміни (розірвання) договору або у разі неодержання відповіді у встановлений строк з урахуванням часу поштового обігу, заінтересована сторона має право передати спір на вирішення суду.
VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
22. Судами попередніх інстанцій було правильно встановлено, що предметом цього спору є питання правомірності дій та рішень відповідача стосовно розірвання ним договору №1110-54/12 про організацію перевезень пасажирів на приміському внутрішньо обласному маршруті загального користування, яким ТОВ «Горлівське АТП» було надано право на обслуговування маршрутів «Курахове (АС) - Донецьк (АВ-1)», з урахуванням укладеної 07 вересня 2016 року між Департаментом розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації та ТОВ «Горлівське АТП» Додаткової угоди № 5 до Договору про перевезення пасажирів №1119-54/12 від 28.12.2012 р. на автобусному маршруті «Курахове (АС) - Мар'їнка (КПВВ)», які були обумовлені сторонами строком дії на п'ять років, починаючи з 28.12.2012.
23. Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відсутність в розпорядженні Департаменту (як організатора) примірника паспорта маршрута регулярних перевезень сполученням «Курахове (АС) - Донецьк (АВ-1)» та «Курахове (АС) - Мар'їнка (КПВВ)», та інформації про присвоювання номеру паспорта не може бути підставою для односторонньої відмови відповідача (як організатора) від укладеного з позивачем договору про перевезення пасажирів №1119-54/12 від 28.12.2012, оскільки перелік таких підстав чітко визначено пунктом 6 цього Договору, який є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.
24. Разом з тим, у ході розгляду справи не встановлено жодного порушення з боку позивача умов Договору №1119-54/12 від 28.12.2012 та укладеного до нього Додаткової угоди №5 від 07.09.2016 р, також як і не виявлено жодного листа-повідомлення на адресу позивача від відповідача про необхідність надання до Департаменту (як організатора) копії паспорта маршрута регулярних перевезень сполученням «Курахове (АС) - Донецьк (АВ-1)» і «Курахове (АС) - Мар'їнка (КПВВ)».
25. Відповідач в свою чергу також не надав суду будь-яких пояснень стосовно втрати або інше примірника паспорта маршруту регулярних перевезень сполученням «Курахове (АС) - Донецьк (АВ-1)» і «Курахове (АС) - Мар'їнка (КПВВ)», який повинен був залишатися в розпорядженні Департаменту після його затвердження, також як і не спростували факт укладення з ТОВ «Горлівське АТП» Додаткової угоди №5 від 07.09.2016 до Договору №1119-54/12 від 28.12.2012 р, і факт затвердження схем маршруту «Курахове (АС) - Мар'їнка (КПВВ)», зведеного розкладу руху автобусів і розкладів руху автобусів по конкретним випускам 1-6.
26. Суд уважає помилковими доводи касатора про те, що розірвання раніше укладеного з ТОВ «Горлівське АТП» Договору було здійснено відповідно до вимог чинного законодавства, оскільки внесення змін до маршруту та/або графіка руху, не передбачених пунктом 20 Правил №176, має здійснюватися за умови розірвання договору про організацію перевезень відповідно до статті 651 Цивільного кодексу України і права організатора на односторонню відмову від договору про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті, передбаченого п.6.1, п.6.2. Договору.
27. Не підтверджено касатором його доводи про належне повідомлення позивача про дострокове розірвання в односторонньому порядку договору, шляхом направлення на адресу позивача листа-повідомлення, що є суттєвим порушенням процедури розірвання договору.
28. Таким чином, Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій стосовно обґрунтованості заявлених позивачем вимог і підтвердження належними доказами протиправності дій відповідача щодо розірвання в односторонньому порядку договору про перевезення пасажирів №1119-54/12 від 28.12.2012.
29. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
30. З урахуванням викладеного Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення рішень судами першої та апеляційної інстанцій.
31. У зв'язку з цим, відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ІХ. Судові витрати
32. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційну скаргу Департаменту розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації залишити без задоволення.
2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року в справі №804/363/18 залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий : О. В. Кашпур
Судді: С.А. Уханенко
О.О. Шишов