65119, м. Одеса, просп. Шевченка, 29, тел.: (0482) 307-983, e-mail: inbox@od.arbitr.gov.ua
веб-адреса: http://od.arbitr.gov.ua
про повернення позовної заяви
"27" квітня 2020 р.м. Одеса № 916/900/20
Суддя господарського суду Одеської області Шаратов Ю.А., розглянувши матеріали позовної заяви від 30.03.2020 № 16/1/5-19297-19 (вх. № 937/20 від 02.04.2020) Заступника Генерального прокурора - керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (01011, м. Київ, вул. Різницька, 13/15, код ЄДРПОУ 00034051) в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2, код ЄДРПОУ 00031101) до Державного реєстратора Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Гриба Максима Петровича ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ), Товариства з обмеженою відповідальністю «ТІС-КОНТЕЙНЕРНИЙ ТЕРМІНАЛ» (67543, Одеська обл., Лиманський р-н, с. Визирка, вул. Олексія Ставніцера, буд. 60, код ЄДРПОУ 37468475)
про визнання незаконними та скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав та їх обтяжень та запису про державну реєстрацію прав
Заступник Генерального прокурора - керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури звернувся до Господарського суду Одеської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України із позовом до Державного реєстратора Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Гриба Максима Петровича та Товариства з обмеженою відповідальністю «ТІС-КОНТЕЙНЕРНИЙ ТЕРМІНАЛ» з вимогами про:
- визнання незаконними та скасування рішення державного реєстратора Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Гриба Максима Петровича про державну реєстрацію прав та їх обтяжень № 34570333 від 31.03.2017, № 34623031 від 05.04.2017, № 42052517 від 13.07.2018 та запису про державну реєстрацію прав № 19758379 (зі змінами) в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності на об'єкт нерухомого майна: Підприємство ТОВ «ТІС-КОНТЕЙНЕРНИЙ ТЕРМІНАЛ» як єдиний майновий комплекс - морський термінал із операційною акваторією причалів № 19, 20, 21, 22 в морському порту «Південний» («Южний»).
Дослідивши матеріали позовної заяви та додані до неї документи, суд дійшов висновку про повернення позовної заяви з огляду на наступне.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом (пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України). Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт третій частини другої статті 129 Конституції України).
Після ратифікації Верховною Радою України 17.07.1997 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, остання, відповідно до статті 9 Конституції України набула статусу частини національного законодавства.
Частиною першою статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 № 3477-IV, встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Принцип «рівності сторін» є складовою більш широкого розуміння поняття справедливого судового розгляду. Умова «рівності сторін» у розумінні «справедливого балансу» між сторонами фактично застосовується як у цивільних, так і у кримінальних провадженнях (рішення у справі "Фелдбрюгге проти Нідерландів" від 29.05.1986, заява № 8562/79, § 44).
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" від 31.03.2005, заява № 61517/00, § 27).
Європейський суд з прав людини звертав увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Росії" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, § 35) зазначив, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.
Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.
У Висновку Консультативної ради європейських прокурорів "Роль прокуратури поза межами сфери кримінального права" від 21.10.2008 № 3 зазначено, що цілі діяльності прокурорів у некримінальній сфері незалежно від їхніх реальних або процесуальних відмінностей дуже співзвучні, це у тому числі і захист майна та інтересів держави, захист державного інтересу (або громадського порядку); водночас констатовано й випадки неналежної діяльності прокурорів за межами сфери кримінального судочинства, до яких належать, зокрема, втручання у судові провадження без обґрунтованого інтересу (інтересу держави, громадського інтересу або необхідності захищати права) з порушенням принципу рівності сторін позову, необмежене право починати провадження.
З цього міжнародного документа вбачається, що у демократичній державі прокурори можуть мати, а можуть і не мати повноважень за межами сфери кримінального права, однак якщо ці повноваження у них наявні, слід забезпечити їх реалізацію відповідно до таких принципів, за якими, зокрема, дії прокурорів за межами сфери кримінального права мають також характеризуватися чесністю та неупередженістю; ці повноваження реалізовуються "від імені суспільства та у державних інтересах" з метою забезпечення застосування права із дотриманням основних прав та свобод у межах компетенції, наданої прокурорам законом, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та прецедентним правом Європейського суду з прав людини; такі повноваження прокурорів мають якомога точніше регулюватися законом.
Отже наведені міжнародні стандарти визначають, що основна роль прокурорів стосується сфери кримінального права, а відтак їх діяльність у приватних юридичних сферах, у тому числі шляхом вступу до таких видів проваджень, як, наприклад, цивільне, господарське навіть в інтересах держави, має бути завжди субсидіарною та не допускати свавільного втручання цих суб'єктів у права і свободи осіб.
Пункт третій частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у конкретній справі.
Насамперед, випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох "виключних" випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Більше того, саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).
Сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.
Зазначене вище узгоджується з усталеними правовими висновками Верховного Суду, зокрема в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 06.02.2019 № 927/246/18.
При зверненні з даним позовом в обґрунтування необхідності самостійного захисту інтересів держави прокурор із посиланням на частину першу статті 37 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII, вказує на те, що Кабінет Міністрів України може бути позивачем та відповідачем у судах, зокрема звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. Таким чином, саме Кабінет Міністрів України є тим органом державної влади, до повноважень якого відноситься захист інтересів Держави та Українського народу у спірних правовідносинах.
При цьому, прокурор зазначає, що Національним антикорупційним бюро України 05.09.2019 направлено в Кабінет Міністрів України, Офіс Президента України, Міністерство інфраструктури України, ДП «АМПУ» рекомендації щодо усунення причин і умов, які сприяють вчиненню кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності Національного бюро, у яких, зокрема, ставилось питання про необхідність захисту інтересів держави шляхом проведення претензійно-правової роботи щодо повернення із чужого незаконного володіння операційних акваторій причалів № 18-22 в морському порту «Південний» («Южний»). Однак з цього часу минуло майже 7 місяців, і жодних дій, спрямованих на захист державних інтересів, вказані суб'єкти не здійснили.
Судом встановлено, що Національним антикорупційним бюро України на адресу Офісу Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства інфраструктури України, направлено Рекомендації «Щодо усунення причин і умов, які сприяють вчиненню кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності Національного бюро» від 05.09.2019 № 01/2-001/29846. В цьому документі рекомендовано, зокрема: « 2) Розпочати претензійно-правову роботу щодо повернення із чужого незаконного володіння операційних акваторій причалів № № 18-22 в морському порту Южний».
Листом Офісу Президента України від 07.10.2019 № 44-01/2503 вказані рекомендації Національного антикорупційного бюро України скеровані до Кабінету Міністрів України.
26.11.2019 Прем'єр-міністром України Гончаруком А.В. було підписано резолюцію до листів Офісу Президента України від 07.10.2019 № 44-01/2503 та Мінінфраструктури від 08.10.2019 № 11065/27/10-19 згідно із якою, Міністру інфраструктури України Криклію В.А. доручено додатково разом із заінтересованими державними органами опрацювати порушені питання, вжити відповідних заходів реагування та за результатами поінформувати Національне антикорупційне бюро, Офіс Президента України і Кабінет Міністрів.
Також адресатом (виконавцем) у цій резолюції зазначено Міністра юстиції України Малюська Д.Л .
Відповідно до частини другої статті 37 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII, інтереси Кабінету Міністрів України у судах представляє Міністерство юстиції України, якщо інше не передбачено законами України або актами Кабінету Міністрів України.
Згідно із § 143 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою КМУ від 18.07.2007 № 950, у редакції постанови КМУ від 09.11.2011 № 1156, інтереси Кабінету Міністрів під час розгляду справ судами загальної юрисдикції представляє Мін'юст, якщо інше не передбачено законами України або актами Кабінету Міністрів.
Саме на Мін'юст покладено забезпечення разом з причетним органом підготовки необхідних для провадження у справі матеріалів, відповідних документів Кабінету Міністрів (відзив, заява тощо) та надсилання їх суду у визначений законодавством строк з одночасним поданням копій Кабінетові Міністрів (§ 144 Регламенту Кабінету Міністрів України).
Відповідно до підпункту 4 пункту 3 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 № 228, основним завданням Мін'юсту є, зокрема, забезпечення представництва інтересів держави у судах України.
Отже Кабінет Міністрів України в особі Прем'єр-міністра належним чином та у розумний строк відреагував на рекомендації Національного антикорупційного бюро України від 07.10.2019 № 44-01/2503, і, 26.11.2019 скерував їх органу, уповноваженому законом та підзаконними актами на представництво його інтересів та захист інтересів держави для відповідного реагування.
До матеріалів позовної заяви не надано жодних доказів на підтвердження невиконання чи неналежного виконання посадовими особами Міністерства юстиції України службових обов'язків, пов'язаних із представництвом Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах.
Прокурором не виконано обов'язок щодо саме попереднього повідомлення суб'єкта владних повноважень - Кабінету Міністрів України про звернення до суду, встановлений частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII. Адже наявне повідомлення на адресу Кабінету Міністрів України № 16/1/5-19297-19 датовано 30.03.2020, тобто тією ж датою, що й позовна заява від 30.03.2020 № 16/1/5-19297-19, та датою, вказаною на конверті і на описі вкладення до цінного листа (30.03.2020), яка відповідно до норм частини сьомої статті 116 Господарського процесуального кодексу України вважається датою подання позовної заяви до суду. Внаслідок цього, Кабінет Міністрів України не мав достатньо часу для реагування на повідомлення прокурора та вирішення питання щодо самостійного звернення до суду із аналогічним позовом.
Прокурором не доведено обставин не здійснення захисту інтересів держави у вигляді усвідомленої пасивної поведінки уповноваженого суб'єкта владних повноважень - Кабінету Міністрів України. Окрім того, не доведено відсутність в Кабінету Міністрів України наміру захищати інтереси держави, оскільки вказані обставини не випливають зі змісту позову.
У даному випадку не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Кабінетом Міністрів України, який є вищим органом у системі органів виконавчої влади, своїх функцій щодо захисту державних інтересів.
Суд наголошує, що обставини дотримання прокурором встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з'ясуванню судом не залежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.
Відповідно до частини четвертої статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Згідно із пунктом 4 частини п'ятої статті 174 Господарського процесуального кодексу України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи, зокрема, у разі, якщо: відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Враховуючи викладене суд дійшов висновку, про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, що є підставою для повернення позовної заяви відповідно до пункту 4 частини п'ятої статті 174 Господарського процесуального кодексу України.
Керуючись частиною четвертою статті 53, пунктом 4 частини п'ятої статті 174, статтею 234 Господарського процесуального кодексу України, суд
Позовну заяву від 30.03.2020 № 16/1/5-19297-19 (вх. № 937/20 від 02.04.2020) та додані до неї документи повернути Заступнику Генерального прокурора - керівнику Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
Ухвала набрала законної сили в порядку статті 235 Господарського процесуального кодексу України та може бути оскаржена в апеляційному порядку до Південно-західного апеляційного господарського суду через Господарський суд Одеської області шляхом подачі апеляційної скарги в строк встановлений частиною першою статті 256 Господарського процесуального кодексу України, з урахуванням пункту 4 розділу X "Прикінцеві положення" цього кодексу.
Додаток: позовна заява та додатки до неї на 261 (двісті шістдесят один) аркуші.
Суддя Ю.А. Шаратов