23 квітня 2020 рокуЛьвівСправа № 140/756/19 пров. № А/857/3130/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді - Носа С. П.,
суддів - Кухтея Р. В., Обрізка І. М.;
за участю секретаря судового засідання - Смолинця А. В.;
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Заступника прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Луцької міської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року в справі № 140/756/19 (головуючий суддя Волдінер Ф. А., м. Луцьк) за позовом Заступника прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Луцької міської ради до виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення,-
19 березня 2019 року Волинським окружним адміністративним судом зареєстровано позовну заяву Заступника прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Луцької міської ради до виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 18.12.2018 № 851-1 “Про затвердження проекту детального плану території в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку”.
В обґрунтування вимог позовної заяви вказано, що рішенням виконкому Луцької міської ради від 18.12.2018 за № 851-1, яке є предметом оскарження у даній справі, було затверджено вказаний проект детального плану території в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку. Прокурор вважає, що оскаржуване рішення не відповідає вимогам Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038), зокрема Генеральному плану міста Луцька затвердженому рішенням Луцької міської ради від 24.06.2009 за № 42/1, плану зонування території міста Луцька затвердженому рішенням ЛМР від 31.03.2014 за № 57/30, а відтак суперечить діючій містобудівній документації, містобудівному законодавству, державним будівельним нормам, державним стандартам і правилам, створює передумови для незаконної забудови.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивачем - Заступником прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Луцької міської ради, подано апеляційну скаргу, в якій висловлено прохання скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову, якою задовольнити адміністративний позов в повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказано, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваної постанови було порушено норми матеріального та процесуального права. Зазначено, що оскаржуване рішення порушує права та законні інтереси територіальної громади міста Луцька. Також вказано, що знаючи про порушення прав територіальної громади, Луцька міська рада не тільки мала право, але й була зобов'язана не приймати рішення про погодження оскаржуваного рішення та скасувати таке рішення виконавчого комітету, однак такий обов'язок не виконала. Таким чином, Луцька міська рада, маючи відповідні повноваження для захисту інтересів держави та територіальної громади, всупереч таким інтересам їх захист не здійснює, а фактично сприяє їх порушенню, у зв'язку з чим прокуратурою області подано до суду даний позов.
03 квітня 2020 року Восьмим апеляційним адміністративним судом отримано відзив на апеляційну скаргу виконавчого комітету Луцької міської ради, в якому вказано, що згідно частиною 2 статті 17 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, а вищевказаний детальний план території врахований при коригуванні Генерального плану міста Луцька, який знаходиться на стадії затвердження. Основною метою коригування зазначеного детального плану території серед іншого, є реалізація стратегії Генерального плану міста щодо ефективного використання міських земель - реструктуризація комунальних підприємств, що на даний час не працюють; уточнення планувальної структури і функціонального призначення, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації території; виявлення та уточнення територіальних ресурсів для всіх видів функціонального використання території. Висловлено прохання в задоволенні апеляційної скарги відмовити та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Прокурор, у судовому засіданні, вимоги апеляційної скарги підтримав та просить таку задовольнити, скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Інші особи, у судове засідання не з'явилися, хоча належним чином були повідомлені про дату, час і місце судового засідання, що відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи за їхньої відсутності.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення прокурора, проаналізувавши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів не знаходить підстав для її задоволення.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Встановлено, що рішенням Луцької міської ради від 24.06.2009 за № 42/1 було затверджено Генеральний план міста Луцька, рішенням Луцької міської ради від 31.03.2014 за № 57/30 було затверджено план зонування територій міста Луцька.
Також. рішенням Луцької міської ради від 26.09.2018 за № 47/4 було доручено управлінню капітального будівництва Луцької міської ради забезпечити розробку проекту детального плану території в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку.
18.12.2018 рішенням Луцької міської ради за № 49/70 було погоджено проект детального плану території в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку.
Рішенням виконкому Луцької міської ради від 18.12.2018 за № 851-1, яке є предметом оскарження у даній справі, було затверджено вказаний проект детального плану території в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку.
Згідно із ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Судом апеляційної інстанції здійснено перевірку висновків суду першої інстанції щодо відповідності дій відповідача вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, внаслідок чого суд апеляційної інстанції погоджується з такими та вважає за необхідне зазначити наступне.
Законом України “Про основи містобудування” від 16.11.1992 № 2780-XII (далі - Закон № 2780) визначено правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні, закон спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.
Відповідно до приписів статті 12 Закону № 2780, до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій. До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території; визначення територій для містобудівних потреб; внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України “Про місцеве самоврядування” від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97).
Відповідно до положень статті 2 Закону № 280/97, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Система місцевого самоврядування, відповідно до статті 5 Закону № 280/97, включає в себе територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
Частиною першою статті 10 Закону № 280/97 визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Згідно приписів статті 11 Закону № 280/97, виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Пунктом 3 частини першої статті 26 Закону № 280/97 до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради віднесено питання утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск.
Відповідно до частини восьмої статті 56 Закону № 280/97, виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.
Таким чином, виходячи з системного аналізу наведених положень законодавства слід дійти висновку, що виконавчий комітет є одним з елементів в системі місцевого самоврядування, взаємовідносини якого з іншими елементам цієї системи визначають її основні характеристики, як цілісної і самодостатньої.
Виконавчий комітет є організаційною формою роботи місцевої ради, за допомогою якої забезпечується реалізація конкретних завдань, функцій та повноважень ради у виконавчо-розпорядчій сфері. Основною метою створення такого органу є необхідність колегіального та професійного вирішення питань усіх галузей виконавчої діяльності, в тому числі питань у сфері містобудування.
Отже, виконавчий комітет є колегіальним виконавчим органом місцевої ради загальної компетенції, при цьому виконавчий комітет, як орган в загальній системі місцевого самоврядування в реалізації своїх функцій та завдань підзвітний та підконтрольний відповідній раді, яка відповідно до статті 10 Закону № 280/97, є органом місцевого самоврядування, що представляє відповідні територіальні громади та здійснює від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відтак, органом, що здійснює представництво територіальної громади та діє від її імені є відповідна рада, тоді як виконавчий комітет є структурним підрозділом ради, основним завданням, якого є реалізація конкретних завдань, функцій та повноважень ради.
Таким чином, Луцька міська рада як основний орган в системі місцевого самоврядування, який діє від імені територіальної громади, а також виступає позивачем у даній справі, у спірних правовідносинах виступив ініціатором розробки проекту детального плану території в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку, який в подальшому став предметом оскарження у даній справі.
Відповідно до пункту 42 частини першої статті 26 Закону № 280/97 до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.
18.12.2018 рішенням Луцької міської ради за № 49/70 було погоджено проект детального плану території в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку.
Рішенням виконкому Луцької міської ради від 18.12.2018 за № 851-1, яке є предметом оскарження у даній справі, було затверджено вказаний проект детального плану території в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку.
Таким чином, у спірних правовідносинах має місце активна поведінка Луцької міської ради як органу місцевого самоврядування, який діє від імені територіальної громади міста Луцька, щодо ініціювання розробки та, в подальшому, погодження у формі рішення ради прийнятому на пленарному засіданні, проекту детального плану території в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку.
При цьому, рішення Луцької міської ради від 18.12.2018 за 49/70 про погодження детального плану території в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку на момент розгляду справи є чинним.
Зважаючи на вищевикладене, спираючись на системний аналіз приписів Закону № 280/97, яким визначено засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також беручи до уваги фактичні обставини справи, зокрема наявність чинного рішення позивача, як органу який займає визначальне місце в системі місцевого самоврядування, про погодження детального плану території в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку, відсутні підстави вважати, що оскаржуваним рішенням відповідача, органу який є структурним підрозділом Луцької міської ради, та в силу свого правового статусу покликаний забезпечувати реалізацію конкретних завдань, функцій та повноважень ради, порушено права та інтереси Луцької міської ради, яка діє від імені територіальної громади міста Луцька.
Згідно з ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову в задоволенні позовних вимог, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції немає.
Керуючись статтями 229, 241, 250, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Заступника прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Луцької міської ради - залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року в справі № 140/756/19 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя С. П. Нос
судді Р. В. Кухтей
І. М. Обрізко
Повне судове рішення складено 24 квітня 2020 року.