Іменем України
16 квітня 2020 року
Київ
справа №825/1549/17
адміністративне провадження №К/9901/1410/18
адміністративне провадження №К/9901/2402/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційними скаргами Чернігівської обласної державної адміністрації та Козацької сільської ради Бобровицького району Чернігівської області
на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 2 листопада 2017 року (головуючий суддя - Бородавкіна С.В.)
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року (головуючий суддя - Василенко Я.М., судді: Кузьменко В.В., Шурко О.І.)
у справі №825/1549/17
за позовом ОСОБА_1
до Чернігівської обласної державної адміністрації,
третя особа: Козацька сільська рада Бобровицького району Чернігівської області,
про визнання протиправним та скасування висновку в частині.
I. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2017 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив визнати протиправним та скасувати розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 4 травня 2017 року №215 ''Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад'' в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Козацької сільської ради Бобровицького району Чернігівської області ''Про добровільне об'єднання територіальних громад''.
2. В обґрунтування позову зазначив, що громадські обговорення проекту рішення підготовленого спільною робочою групою про об'єднання територіальних громад на території Петрівської, Гаврилівської. Козацької сільських рад та Бобровицької міської ради не проводились, а якщо і проводились, то в строки значно менші, ніж визначені для цього обговорення частиною другою статті 7 Закону України від 5 лютого 2015 року №157-VІІІ «Про добровільне об'єднання територіальних громад», а саме-60 днів. Території Петрівської, Гаврилівської, Козацької сільських рад Бобровицького району є нерозривними по зовнішніх межах юрисдикції цих рад. Одночасно, їх території як кожна окремо, так і всі три разом, не можуть увійти до складу об'єднаної територіальної громади з центром у м. Бобровиця і при цьому утворити нерозривну територію по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єднуються. Вважає, що вказана обставина є такою, що перешкоджає пункту 2 частини першої статті вказаного вище Закону, в тому числі, Козацькій сільській раді Бобровицького району увійти до складу об'єднаної територіальної громади з центром у м. Бобровиця.
3. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду, з урахуванням ухвали від 8 листопада 2017 року про виправлення описки, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного суду від 12 грудня 2017 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 4 травня 2017 року №215 ''Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад'' в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Козацької сільської ради Бобровицького району Чернігівської області ''Про добровільне об'єднання територіальних громад''.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів Козацька сільська рада Бобровицького району Чернігівської області та Чернігівська обласна державна адміністрація звернулися з касаційними скаргами, в яких посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами встановлено, що ОСОБА_1 є жителем с. Козацьке.
6. 12 січня 2017 року листом №02-14/26 Виконавчим комітетом Бобровицької міської ради запропоновано Козацькій сільській раді розглянути пропозицію щодо добровільного об'єднання всіх територіальних громад Бобровицького району в одну територіальну громаду з центром у м. Бобровиця.
7. 17 лютого 2017 року Козацькою сільською радою Бобровицького району Чернігівської області (дванадцята сесія сьомого скликання) прийнято рішення №02-12 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи».
8. Вказаним рішенням надано згоду на добровільне об'єднання територіальної громади в Бобровицьку міську територіальну громаду з центром у м. Бобровиця. Делеговано сільського голову Яголу В.І. до складу робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
9. Розпорядженням міського голови Бобровицької міської ради від 23 березня 2017 року №10-од утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
10. 27 квітня 2017 року Бобровицькою міською радою до Чернігівської ОДА подано подання №02-08/355 про надання висновку щодо відповідності проектів рішень, в тому числі Козацької сільської ради, Конституції та законам України (з додатками).
11. Розпорядженням голови Чернігівської ОДА від 4 травня 2017 року №215 затверджено висновок щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад, відповідно до якого проект рішення, зокрема Козацької сільської ради, відповідає законам та Конституції України.
12. Вважаючи зазначене розпорядження у вказаній частині протиправним, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав та інтересів.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оспорюване розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 4 травня 2017 року №215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад» частково порушує права та інтереси ОСОБА_1 , як жителя с. Козацьке, оскільки прийнято без врахування та дотримання пунктів 2, 4, 5 частини першої статті 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», а тому підлягає скасуванню.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
14. В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначив, Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» чітко визначено повноваження обласної державної адміністрації - надання висновку щодо відповідності проекту рішення Конституції та законами України, тобто саме проекту рішення, а не процедури та обставин його підготовки.
15. Для реалізації таких повноважень закон не наділяє обласну державну адміністрацію повноваженнями встановлювати факти та обставини, так само як і перевіряти законність процедури прийняття відповідних рішень щодо об'єднання
16. За свою суттю надання висновку обласною державною адміністрацією - це здійснення аналізу поданого проекту рішення на наявність у ньому відповідних складових, визначених частиною першою статті 7 Закону:
1) переліку територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;
2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування;
3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
17. Жодними іншими повноваженнями при наданні висновку обласну державну адміністрацію закон не наділяє.
18. Оскільки закон не визначає ні форми, ні змісту, ні висновку, що надається обласною державною адміністрацією, то твердження судів про відсутність у висновку критеріїв оцінювання вважає необґрунтованим.
19. Судами не встановлено яке ж саме право чи інтерес позивача було порушено оспорюваним розпорядженням, в чому це право чи інтерес полягає. Посилання судів на пункти 2, 4, 5 частини першої статті 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» в цьому контексті є необґрунтованими.
20. Відповідно до положень вказаного закону територіальна громада є самостійним суб'єктом права властивим їй правовим статусом. Свої повноваження (реалізація, набуття прав, виконання обов'язків, вступ у правовідносини, тощо) територіальна громада може здійснювати самостійно або через свої представницькі органи.
21. Тому член територіальної громади та територіальна громада - це різні суб'єкти права із відмінним правовим статусом (властивою їм сукупністю прав, обов'язків та законних інтересів).
22. Таким чином, суб'єктами, яких стосуються вимоги частини першої статті 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» є саме територіальні громади, інтереси яких можуть представляти відповідні ради, а не окремі члени територіальних громад.
23. Отже, обласна державна адміністрація при прийнятті оспорюваного розпорядження не порушувала прав члена територіальної громади, оскільки не перебувала з ним у правовідносинах, пов'язаних з реалізацією Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».
24. Козацька сільська рада Бобровицького району Чернігівської області у своїй касаційній скарзі зазначила, що суди посилаючись на недотримання умов добровільного об'єднання, залишили поза увагою той факт, що у висновку Чернігівської обласної державної адміністрації №215 від 4 травня 2017 року щодо відповідності Конституції і законів України проекту рішення ради передувала багатоетапна процедура об'єднання територіальних громад.
25. Розпорядженням міського голови Бобровицької міської ради від 23 березня 2017 року №10 утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад і лише після цього Бобровицькою міською радою до Чернігівської обласної державної адміністрації подано подання про надання висновку щодо відповідності проектів рішень, в тому числі Козацької сільської ради, Конституції та законам України (з додатками).
26. Процедура проведення добровільного об'єднання територіальних громад із центром в місті Бобровиця біла здійснена у відповідності до законодавства України.
27. Скаржник зазначив, що факт дотримання законодавства України та принципу добровільності при процедурі об'єднання територіальних громад та відсутність порушень прав ОСОБА_1 підтверджений постановою Бобровицького районного суду Чернігівської області у справі №729/630/17 за позовом ОСОБА_1 до Бобровицької міської ради про визнання незаконним та скасування рішення Бобровицької міської ради, яким був затверджений проект рішення від 26 квітня 2017 року про добровільне об'єднання територіальної громади з центром у м. Бобровиця, яка ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 8 серпня 2017 року залишена без змін.
28. Окрім цього, судом встановлено, що ОСОБА_1 приймав участь в обговоренні питання про об'єднання територіальних громад, але жодних заперечень щодо утворення об'єднаної громади та пропозицій не надавав.
29. Вважає, що неврахування судами вказаних обставин свідчить про неповноту з'ясування обставин у справі.
30. Зазначаючи в судових рішеннях про порушення пунктів 2, 4, 5 статті 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», суди посилалися на територіальну віддаленість села Козацьке від адміністративного центра територіальної громади. При задоволенні позовних вимог з таких мотивів, суди взяли до уваги лише показники відстані між селом та потенційно територіальною громадою, при цьому залишили поза увагою та не надали належного правового аналізу іншим показникам, а саме: добровільності процедури об'єднання, економічної ефективності, державної підтримки, повсюдності місцевого самоврядування, прозорості та відкритості, відповідальності.
31. Констатуючи порушення прав позивача, суди не зазначили, які саме права ОСОБА_1 як жителя села Козацьке були порушені та яким чином.
32. Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
33. Суди жодним чином не зазначили в своїх рішеннях про порушення яких саме прав, свобод та інтересів ОСОБА_1 . Чернігівською обласною державною адміністрацією йдеться.
34. В даному випадку право на оскарження розпорядження обласної державної адміністрації мала територіальна громада села Козацьке, а не позивач у справі. Звертаючись з вказаним позовом до суду позивач повинен був довести факт застосування безпосередньо до нього оспорюваного розпорядження. Із судових рішень не вбачається, що суди встановлювали, чи є ОСОБА_1 суб'єктом, який наділений правом на звернення до суду з вказаним позовом.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
35. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
36. Вирішуючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій, дійшли висновку, що оспорюване розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 4 травня 2017 року №215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад» частково порушує права та інтереси ОСОБА_1 , як жителя с. Козацьке, оскільки прийнято без врахування та дотримання пунктів 2, 4, 5 частини першої статті 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».
37. Однак, Верховний Суд вважає такі висновки судів передчасними з огляду на наступне.
38. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
39. Положеннями частини першої статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
40. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
41. Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.
42. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
43. Це означає, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
44. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
45. Однак, порушення вимог закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.
46. Звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів особи, тому вона має довести (а суд - встановити), що позивачеві належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких він звернулася до суду.
47. З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
48. На підставі викладеного та з урахуванням приписів статей 2, 5, 9 КАС України, Верховний Суд зазначає, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
49. Однак, суд першої інстанції, визнаючи протиправним та скасовуючи розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 4 травня 2017 року №215 ''Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад'' в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Козацької сільської ради Бобровицького району Чернігівської області ''Про добровільне об'єднання територіальних громад'' не з'ясував, які охоронювані законом права та інтереси позивача реально порушено прийняттям вказаного розпорядження.
50. Суд апеляційної інстанції залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, також не встановив та не вказав, яке ж саме право чи інтерес позивача порушено спірним розпорядженням, та в чому це право чи інтерес полягає, незважаючи на те, що вказана обставина була одним з доводів апеляційної скарги Чернігівської обласної державної адміністрації.
51. Отже, Верховний Суд погоджується з доводами скаржників щодо необхідності встановлення вказаних обставин та надання їм належної правової оцінки.
52. Разом з тим, без дослідження і з'ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.
53. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
54. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
55. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
56. Згідно із частиною четвертою зазначеної статті справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
57. Верховний Суд вважає, що порушення норм процесуального та матеріального права, допущені як судом апеляційної, так і судом першої інстанції, а тому справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
58. Під час нового розгляду справи необхідно врахувати викладене, всебічно і повно з'ясувати всі фактичні обставини справи, з перевіркою їх належними та допустимими доказами та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення із наведенням відповідного правового обґрунтування в частині прийняття чи відхилення доводів учасників справи.
59. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 353, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд,
Касаційні скарги Чернігівської обласної державної адміністрації та Козацької сільської ради Бобровицького району Чернігівської області задовольнити частково.
Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 2 листопада 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року - скасувати, а справу №825/1549/17 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду