Іменем України
16 квітня 2020 року
Київ
справа №820/3114/17
адміністративне провадження №К/9901/1727/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Арбітражного керуючого ОСОБА_1
на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2017 року (головуючий суддя - Бадюков Ю.В., судді: Панченко О.В., Старосєльцева О.В.)
та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 грудня 2017 року (головуючий суддя - Бенедик А.П., судді: Донець Л.О., Спаскіна О.А.)
у справі №820/3114/17
за позовом Арбітражного керуючого ОСОБА_1
до Міністерства юстиції України, Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) при Міністерстві юстиції України, Департаменту з питань судової роботи та банкрутства
про визнання протиправними та скасування подання і наказу.
I. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2017 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати подання Департаменту з питань судової роботи та банкрутства №837 про накладення на арбітражного керуючого ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення на підставі акта про відмову арбітражною керуючого в проведенні перевірки від 12 жовтня 2016 року №89/10-40, складеного Головним територіальним управлінням юстиції у місті Києві за результатами позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1 Департаменту з питань судової роботи та банкрутства щодо внесення на розгляд Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів);
- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 6 грудня 2016 року №1709/7 "Про накладення на арбітражного керуючого ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді попередження".
2. В обґрунтування позовних вимог вказує, що приймаючи оскаржувані подання та наказ, відповідачі порушили вимоги Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом", Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) та Положення про Дисциплінарну комісію арбітражних керуючих розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), а тому вони є незаконними та підлягають скасуванню.
3. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 грудня 2017 року, в задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами встановлено, що за дорученням Головного територіального управління юстиції у місті Києві від 8 вересня 2016 року №10/33/11338 на підставі скарги Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію ПАТ "КБ "Експобанк" від 24 травня 2016 року №1101/1838 та згоди Мін'юсту від 4 липня 2016 року №1007/61750-30-16/9.4 призначено проведення позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1 у строк з 12 жовтня 2016 року до 14 жовтня 2016 року.
6. Відповідно до повідомлення від 8 вересня 2016 року №520/10-37, арбітражного керуючого ОСОБА_1 зобов'язано у строк до 10.00 години 12 жовтня 2016 року надати до Головного територіального управління юстиції у місті Києві письмові пояснення.
7. У вересні 2016 року на адресу позивача направлено: повідомлення про проведення позапланової невиїзної перевірки від 8 вересня 2016 року №520/10-37; копія посвідчення про проведення позапланової невиїзної перевірки від 8 вересня 2016 року №92/10-39 строк з 12 жовтня 2016 року по 14 жовтня 2016 року; копія скарги ПАТ "Комерційний банк "Експобанк" та зобов'язано позивача надіслати письмові пояснення за фактами, викладеними в скарзі уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію ПАТ "КБ "Експобанк" Волощука І.Г. від 24 травня 2016 року №1101/1838 та копії відповідних документів до 10:00 год. 12 жовтня 2016 року.
8. Позивачем до відділу з питань банкрутства ГТУЮ у місті Києві направлені витребувані письмові пояснення та копії документів, що підтверджується копіями фіскального чеку Укрпошти від 5 жовтня 2016 року, опису вкладення у цінний лист, повідомлення про вручення поштового відправлення позивача від 5 жовтня 2016 року (із відміткою про вручення 13 жовтня 2016 року).
9. Отже, у встановлений суб'єктом владних повноважень строк - до 10:00 год. 12 жовтня 2016 року до відділу з питань банкрутства ГТУЮ у місті Києві витребувані документи не надійшли.
10. У зв'язку з ненаданням арбітражним керуючим ОСОБА_1 у перший день проведення перевірки (12 жовтня 2016 року) документів для проведення перевірки, комісією складено акт про відмову арбітражного керуючого у проведенні перевірки від 12 жовтня 2016 року №89/10-40, який 13 жовтня 2016 року направлено арбітражному керуючому ОСОБА_1 рекомендованим листом, що підтверджується копією фіскального чеку.
11. Листом Головного територіального управління юстиції у місті Києві від 17 жовтня 2016 року №634/10-97 до Департаменту з питань судової роботи та банкрутства направлено пропозицію щодо внесення до Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) подання про накладення на арбітражного керуючого ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення.
12. Департаментом з питань судової роботи та банкрутства Міністерства юстиції України складено висновок щодо відповідності висновків акта про відмову арбітражного керуючого ОСОБА_1 у проведенні перевірки вимогам законодавства з питань банкрутства та направлено до Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) подання №837 від 25 жовтня 2016 року про накладення дисциплінарного стягнення.
13. Дисциплінарною комісією арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) на засіданні 9 листопада 2016 року прийнято рішення застосувати до арбітражного керуючого ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді попередження, що підтверджується копією витягу з протоколу №53/11/16.
14. 9 листопада 2016 року Дисциплінарною комісією арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) до Міністерства юстиції України направлено подання №609 про застосування до арбітражного керуючого ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді попередження.
15. Наказом Міністерства юстиції України від 6 грудня 2016 року №1709/7 на арбітражного керуючого ОСОБА_1 накладено дисциплінарне стягнення у вигляді попередження.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, дійшов висновку про відсутність в діях відповідачів порушення вимог діючого законодавства під час накладення на арбітражного керуючого ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді попередження.
17. Суди зазначили, що будь-яких письмових заяв, повідомлень або звернень щодо продовження терміну перевірки чи її відкладення до органу контролю від позивача не надходило, у зв'язку з чим, дійшли висновку про безпідставність посилання позивача на той факт, що ним документи надані вчасно, оскільки до органу контролю документи надійшли лише 13 жовтня 2016 року, тобто вже після встановлення факту відмови в проведенні перевірки та складення акту про відмову.
18. Тому відповідач, приймаючи спірну постанову, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначив, що висновки судів першої та апеляційної інстанції не ґрунтуються на повному та всебічному дослідженні матеріалів справи, прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права.
20. Зазначив, що на виконання вимоги відповідача ним своєчасно були надані до відділу з питань банкрутства Головного територіального управління юстиції у місті Києві всі витребувані документи, що підтверджується: фіскальним чеком Укрпошти від 5 жовтня 2016 року, описом у вкладення у цінний лист, квитанцією від 5 жовтня 2016 року (з відміткою про вручення 13 жовтня 2016 року).
21. Втім, незважаючи на своєчасне надання документів для перевірки (5 жовтня 2016 року), відповідачем складено акт про відмову арбітражного керуючого в проведенні перевірки №89/10-40 від 12 жовтня 2016 року, що на його думку, є безпідставним і таким, що порушує його права та інтереси Вважає, що відповідач наділений повноваженнями на складання акту про відмову арбітражного керуючого в проведенні перевірки виключно за наявності факту такої відмови.
22. Суди попередніх інстанцій не взяли до уваги посилання на приписи статті 255 ЦПК України щодо порядку вчинення дій в останній день строку, безпідставно зазначивши, що вони не врегульовують порядок контролю за діяльністю арбітражних керуючих.
23. Зазначив, що зауваження апеляційного суду про неподання ним будь-яких письмових заяв, повідомлень або звернень щодо продовження терміну перевірки чи її відкладення до органу контролю є недоречним, оскільки до суду надано фіскальні чеки «Укрпошти», які підтверджують дату відправлення та дату вручення поштових відправлень. А тому не було потреби звертатися до органу контролю з заявою щодо продовження терміну перевірки, документи були направлені поштою до початку проведення перевірки.
24. Скаржник звертає увагу, що Акт про відмову арбітражного керуючого в проведенні перевірки Головного територіального управління юстиції у місті Києві від 12 жовтня 2016 року №89/10-40, складеного за результатами позапланової невиїзної перевірки його діяльності як арбітражного керуючого зазначеного в поданні №837 про накладення на нього як арбітражного керуючого дисциплінарного стягнення та подання на його поштову та електронну адресу не надходили.
25. Натомість згідно довідки про результати позапланової невиїзної перевірки діяльності арбітражного керуючого від 20 січня 2017 року та Акту від 24 січня 2017 року, що надіслані рекомендованим листом на його адресу, Міністерство юстиції дійшло висновку, що у його діях з урахуванням його пояснень та копій документів, комісією не виявлено порушень вимог Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» під час виконання повноважень ліквідатора ФОП ОСОБА_2 за фактами викладеними в скарзі уповноважено особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію ПАТ «КБ» «Експобанк» Волощука І.Г. від 24 травня 2016 року №1101/1838.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
27. Відповідно до статті 1 Закону України від 14 травня 1994 року №2343-XII «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» (далі - Закон №2343-XII) арбітражний керуючий - це фізична особа, призначена господарським судом у встановленому порядку в справі про банкрутство як розпорядник майна, керуючий санацією або ліквідатор з числа осіб, які отримали відповідне свідоцтво і внесені до Єдиного реєстру арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) України.
28. Згідно з частиною третьою статті 98 Закону №2343-ХІІ під час реалізації своїх прав та обов'язків арбітражний керуючий (розпорядник майна, керуючий санацією, ліквідатор) зобов'язаний діяти добросовісно, розсудливо, з метою, з якою ці права та обов'язки надано (покладено), обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на підставі, у межах та спосіб, що передбачені Конституцією та законодавством України про банкрутство.
29. Приписи частини першої статті 105 Закону №2343-XII передбачають, що дисциплінарними проступками арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) є винне невиконання або неналежне виконання обов'язків арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора).
30. Згідно зі статтею 106 вказаного Закону контроль за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) здійснюється за допомогою планових та позапланових виїзних і невиїзних перевірок.
31. Приписи частини другої статті 106 Закону №2343-XII встановлюють, що позапланові виїзні та невиїзні перевірки здійснюються за зверненнями громадян чи юридичних осіб, якщо з таких звернень вбачається необхідність проведення додаткового контролю з боку державного органу з питань банкрутства. Для проведення невиїзної перевірки державний орган з питань банкрутства надсилає арбітражному керуючому (розпоряднику майна, керуючому санацією, ліквідатору) письмовий запит у межах предмета звернення. У зазначений в запиті строк арбітражний керуючий (розпорядник майна, керуючий санацією, ліквідатор) надсилає державному органу з питань банкрутства вмотивовану відповідь та копії відповідних документів.
32. Відповідно до частини другої статті 107 Закону №2343-XII Арбітражні керуючі (розпорядники майна, керуючі санацією, ліквідатори) несуть дисциплінарну відповідальність в порядку, встановленому цим Законом.
33. Дисциплінарна комісія, у свою чергу, розглядає заяви, скарги та подання на арбітражних керуючих; організовує перевірку оприлюднених фактів, що принижують честь і гідність арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів); надає консультації і рекомендації, а також готує методичні розробки з питань професійної етики арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) та застосування прогресивних практик; приймає рішення про застосування до арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) дисциплінарних стягнень. Рішення дисциплінарної комісії оформлюються протоколом (стаття 108 Закону №2343-ХІІ).
34. Приписи статті 109 Закону №2343-XII визначають дисциплінарні стягнення. Дисциплінарними стягненнями, що накладаються на арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора), є: 1) попередження; 2) позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора). Під час визначення виду дисциплінарного стягнення враховується ступінь вини арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора), тяжкість вчиненого ним проступку, а також чи застосовувалися раніше до арбітражного керуючого дисциплінарні стягнення. Рішення щодо накладення дисциплінарного стягнення приймається протягом двох місяців з дня виявлення проступку, але не пізніше одного року з дня його вчинення. Про накладення на арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) дисциплінарного стягнення робиться запис в Єдиному реєстрі арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) України.
35. Виходячи з положень вказаного Закону, арбітражний керуючий несе дисциплінарну відповідальність в порядку, визначеному саме цим Законом, а правом накладення дисциплінарного стягнення наділений виключно Державний орган з питань банкрутства, яким відповідно до Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №228 від 2 липня 2014 року, є Міністерство юстиції України.
36. Процедура здійснення контролю за діяльністю арбітражних керуючих регламентована Порядком контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 27 червня 2013 року №1284/5 (далі - Порядок №1284/5).
37. Пунктом 2.7. Порядку №1284/5 визначено, що орган контролю проводить перевірки за умови письмового повідомлення арбітражного керуючого про проведення перевірки не пізніше ніж за десять календарних днів до дня початку планової перевірки та не пізніше ніж за п'ять днів до дня початку позапланової перевірки з урахуванням особливостей, визначених у цьому Порядку. При обчисленні зазначених строків при повідомленні арбітражного керуючого про проведення перевірки повинен враховуватись час на перебіг поштової кореспонденції, установлений законодавством.
38. Згідно пункту 2.15 вказаного Порядку №1284/5 повідомлення про проведення позапланової перевірки разом з копією документа (заяви, скарги), який став підставою для її проведення, вручається особисто арбітражному керуючому або за його дорученням представнику, що посвідчується його особистим підписом, а у разі неможливості такого вручення у строки, визначені у пункті 2.7 цього розділу, надсилається арбітражному керуючому рекомендованим листом за рахунок коштів органу контролю на поштову адресу місцезнаходження контори (офіса) арбітражного керуючого. У разі надсилання повідомлення про проведення перевірки рекомендованим листом додатково таке повідомлення може бути надіслане факсимільним зв'язком та електронною поштою за реквізитами, які подаються арбітражним керуючим у документах обов'язкової звітності.
39. Відповідно до підпункту 2.15.2 цього ж Порядку №1284/5 арбітражний керуючий вважається повідомленим про проведення перевірки належним чином за умови, якщо повідомлення про проведення перевірки надіслано (вручено) йому органом контролю у строки та спосіб, визначені цим Порядком. Докази надсилання повідомлення арбітражного керуючого про проведення перевірки є невід'ємною частиною матеріалів перевірки.
40. Пунктом 4.7 Порядку №1284/5 передбачено, що при відмові арбітражного керуючого в проведенні перевірки складається акт про відмову арбітражного керуючого в проведенні перевірки у двох примірниках та перевірка закінчується в момент встановлення факту відмови.
41. Згідно з абзацом третім підпункту 4.7.1. пункту 4.7 Порядку №1284/5 відмовою арбітражного керуючого в проведенні перевірки вважається безпідставне ненадання або надання не в повному обсязі без обґрунтованих пояснень арбітражним керуючим у визначені органом контролю терміни документів згідно з переліком, викладеним у повідомленні про проведення перевірки органу контролю.
42. Акт про відмову арбітражного керуючого в проведенні перевірки є підставою для внесення до Дисциплінарної комісії подання щодо застосування до арбітражного керуючого дисциплінарних стягнень. Орган контролю протягом трьох робочих днів з дати підписання акта про відмову арбітражного керуючого в проведенні перевірки вносить пропозицію до структурного підрозділу Мін'юсту щодо внесення до Дисциплінарної комісії подання про накладення на арбітражного керуючого дисциплінарного стягнення. До цієї пропозиції орган контролю додає акт про відмову з усіма документами, що є його невід'ємною частиною (підпункт 4.7.4 пункту 4.7 Порядку №1284/5).
43. Як встановлено судами, повідомлення про проведення позапланової невиїзної перевірки арбітражного керуючого ОСОБА_1 , яка повинна була бути проведена у період з 12 жовтня 2016 року до 14 жовтня 2016 року включно, датоване 8 вересня 2016 року №520/10-37.
44. Однак, у перший день проведення перевірки - 12 жовтня 2016 року, арбітражний керуючий ОСОБА_1 документів для проведення перевірки до органу контролю не надав, у зв'язку з чим комісією з проведення перевірки на підставі пункту 4.7.1 Порядку №1284/5, складено акт про відмову арбітражного керуючого у проведенні перевірки від 12 жовтня 2016 року №389/10-40.
45. Вказана обставина стала підставою для складання акту про відмову арбітражного керуючого в проведенні перевірки та внесення до Дисциплінарної комісії подання щодо застосування до арбітражного керуючого дисциплінарного стягнення.
46. Разом з тим, 13 жовтня 2016 року до відділу з питань банкрутства ГТУЮ у місті Києві надійшли витребувані письмові пояснення позивача та копії документів, які направлені позивачем 5 жовтня 2016 року, що підтверджується копіями фіскального чеку Укрпошти, описом вкладення у цінний лист, повідомленням про вручення поштового відправлення.
47. Водночас, суди попередніх інстанцій встановивши факт ненадання арбітражним керуючим ОСОБА_1 до органу контролю у перший день перевірки документів для проведення перевірки, не перевірили дотримання Головним територіальним управлінням юстиції у місті Києві строків та способу направлення на адресу арбітражного керуючого ОСОБА_1 повідомлення про проведення перевірки, що встановлені пунктами 2.15 та 2.7. Порядку №1284/5, а також не з'ясували дату отримання арбітражним керуючим ОСОБА_1 вказаного повідомлення.
48. Встановлення вказаних обставин є першочерговим для перевірки законодавчо встановлених вимог щодо дотримання порядку проведення позапланової невиїзної перевірки.
49. Крім того, матеріали справи не містять будь-яких доказів підтвердження направлення Головним територіальним управлінням юстиції у місті Києві на адресу арбітражного керуючого ОСОБА_1 повідомлення про проведення позапланової перевірки від 8 вересня 2016 року №520/10-37, незважаючи на те, що відповідно до підпункту 2.15.2 Порядку №1284/5 докази надсилання повідомлення арбітражного керуючого про проведення перевірки є невід'ємною частиною матеріалів перевірки.
50. Суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
51. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
52. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
53. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права щодо повного і всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
54. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 353, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд,
Касаційну скаргу Арбітражного керуючого ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 грудня 2017 року у справі №820/3114/17 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду