Іменем України
16 квітня 2020 року
Київ
справа №495/5105/17
адміністративне провадження №К/9901/2632/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Білгород-Дністровської міської ради Одеської області
на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду від 27 серпня 2018 року (головуючий суддя - Прийомова О.Ю)
та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року (головуючий суддя - Шеметенко Л.П., судді: Стас Л.В., Турецька І.О.)
у справі №495/5105/17
за позовом ОСОБА_1
до Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, Білгород-Дністровського міського голови,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору ОСОБА_2 ,
про визнання протиправними дій, рішень суб'єкта владних повноважень, скасування рішень суб'єкта владних повноважень та поновлення на посаді.
I. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, зміни предмета позову, просила визнати протиправним та скасувати рішення Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 8 червня 2017 року №360-VІІ «Про дострокове припинення повноважень секретаря Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання ОСОБА_1 », визнати протиправним та скасувати розпорядження Білгород-Дністровського міського голови від 9 червня 2017 року №237-к «Про звільнення з займаної посади ОСОБА_1 », поновити її на посаді секретаря Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання, а також стягнути з відповідачів на її користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування позову зазначила, що рішення Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 8 червня 2017 року №360-VІІ «Про дострокове припинення повноважень секретаря Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання ОСОБА_1 » прийнято з порушенням вимог чинного законодавства, формування порядку денного сесії та підготовки проектів рішень ради на розгляд сесії, а також був порушений і сам порядок прийняття рішення міською радою.
3. Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду від 27 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Білгород - Дністровської міської ради Одеської області від 8 червня 2017 року №360-VII «Про дострокове припинення повноважень секретаря Білгород - Дністровської міської ради VII скликання ОСОБА_1 ». Визнано протиправним та скасовано розпорядження Білгород - Дністровського міського голови від 9 червня 2017 року №237-к «Про звільнення з займаної посади ОСОБА_1 ». Поновлено ОСОБА_1 на посаді секретаря Білгород - Дністровської міської ради з 9 червня 2017 року. Стягнуто з Білгород - Дністровської міської ради на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу з 10 грудня 2017 року по дату винесення рішення судом, тобто по 27 серпня 2018 року у розмірі 80 579, 10 грн.
Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів Білгород-Дністровська міська рада Одеської області звернулася з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами встановлено, що 8 червня 2017 року на пленарному засіданні ХХІ позачергової сесії Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання прийнято рішення «Про дострокове припинення повноважень секретаря Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання ОСОБА_1 », згідно якого на підставі пункту 4 частини першої статті 26, частини третьої статті 59 та частини п'ятої статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Регламенту Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання, Білгород-Дністровська міська рада вирішила достроково припинити повноваження секретаря Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання ОСОБА_1 , виключити останню зі складу виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради.
5. На підставі вказаного рішення, 9 червня 2017 року головою виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради було винесено розпорядження №237-к «Про звільнення з займаної посади ОСОБА_1 », згідно якого позивача звільнено з посади секретаря міської ради з 9 червня 2017 року, у зв'язку з достроковим припиненням повноважень, відповідно до частини п'ятої статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виплачено позивачці грошову компенсацію за невикористану основну щорічну відпустку тривалістю 8 календарних днів за період роботи з 23 листопада 2016 року по 9 червня 2017 року та додаткову оплачену відпустку тривалістю 9 календарних днів за 2016 рік за стаж роботи в органах місцевого самоврядування та інших державних органах, що сягає 12 років; збережено та виплачено ОСОБА_1 середньомісячну заробітну плату на період працевлаштування строком на 6 місяців з 10 червня по 9 грудня 2017 року включно.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що приймаючи рішення про припинення повноважень секретаря міської ради Білгород-Дністровською міською радою порушені вимоги Регламенту Білгород-Дністровської міської ради, що виявилося в опублікуванні проекту рішення за день до скликання сесії, проект рішення не був наданий депутатам в організаційному відділі у визначений Регламентом строк; проект рішення не був предметом розгляду та обговорення на Комісії з питань законності, регламенту, депутатської діяльності, захисту прав громадян, що передбачено Регламентом Білгород-Дністровської міської ради. Крім того, оспорюване рішення не містить обґрунтування підстав для звільнення позивача, жодним чином не доведено правомірність ухвалення такого рішення.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. В обґрунтування касаційної скарги Білгород-Дністровська міська рада зазначила, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права. Оскаржувані рішення прийняті без з'ясування дійсних фактичних обставин справи, а юридична оцінка обставинам справи надана невірно, що призвело до невідповідності висновків судів і як наслідок до неправильного вирішення справи.
8. Звертає увагу, що саме нормами спеціального законодавства чітко врегульовано питання дострокового припинення повноважень секретаря ради, а не загальними підставами передбаченими КЗпП, в свою чергу судами надається перевага КЗпП України без будь-яких обґрунтувань у висновках судів.
9. Вважає, що аналіз положень законодавства апеляційним судом свідчить про помилковість розуміння судом, як норм Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», так і природи спірних правовідносин, які виникли між сторонами, і такі висновки є недопустимими, оскільки з них слід розуміти, що повноваження секретаря ради взагалі не можуть припинені достроково, що нівелює гарантії місцевого самоврядування. Засади організації та діяльності органів місцевого самоврядування закріплені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
10. Скаржник вказує на незрозумілість висновків судів стосовно того, що судами не встановлено в даному випадку ознак винятковості скликання сесії міської ради, оскільки суди взагалі не вдавалися до оцінки, дослідження правомірності розпорядження, яким було скликано позачергову сесію «Про скликання 21-ї позачергової сесії Білгород-Дністровської міської ради скликання» від 7 червня 2017 року №28-01-03, яке не було ані предметом позову, ані предметом дослідження у ході судового розгляду справи в суді першої та апеляційної інстанцій, а тому без перевірки усіх фактичних та дійсних обставин, суди не можуть вдаватися до таких висновків.
11. Крім того, скаржник посилається на норми спеціального закону, а саме частини п'ятої статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка на його переконання, взагалі не передбачає виникнення будь-яких умов (наявність або відсутність дисциплінарного порушення, тощо) як на підставу для дострокового припинення повноважень.
12. Скаржник стверджує про необ'єктивність та таким, що не узгоджується із приписами пункту 4 частини третьої статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування» твердження судів попередніх інстанцій, про порушення відповідачем Регламенту Білгород-Дністровської міської ради через те, що проект рішення не був предметом розгляду та обговорення на комісії з питань законності, регламенту, депутатської діяльності, захисту прав громадян.
13. Що ж стосується позовних вимог про скасування розпорядження міського голови від 9 червня 2017 року №237-к «Про звільнення з займаної посади ОСОБА_1 » про поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку, то на думку скаржника, вони є похідними, а тому рішення судів в цій частині також підлягають скасуванню.
14. У відзиві на касаційну скаргу позивачка просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін, посилаючись на їх законність та обґрунтованість.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. Україна є демократичною, правовою державою, в якій визнається і гарантується місцеве самоврядування, що є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (статті 1, 7, частина перша статті 140 Конституції України).
17. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина третя статті 140, частина перша статті 144 Конституції України).
19. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені також у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
20. Частиною першою статті 143 Конституції України встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
21. Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування визначає Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування".
22. Відповідно до статті 1 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
23. Частиною третьою статті 7 вказаного закону встановлено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
24. Таким чином, приписи цього закону є спеціальними до спірних правовідносин, які виникли з приводу проходження особою публічної служби, а тому мають пріоритетне застосування. За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі.
25. Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
26. Пунктом 4 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання про обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом.
27. Згідно з частиною п'ятою статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження секретаря сільської, селищної, міської ради можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради.
28. Разом з тим, статтею 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" встановлені підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування, які можуть бути як загальними, що передбачені Кодексом законів про працю України, так і спеціальними, що визначені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України, а також у разі:
- порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону;
- порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону);
- виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов'язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону);
- досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (стаття 18 цього Закону).
29. Таким чином, вказаний перелік підстав припинення служби в органах місцевого самоврядування, який не є виключним має бути юридичною підставою для прийняття відповідного рішення ради про дострокове припинення повноважень секретаря ради.
30. Однак, як встановлено судами, у рішенні про припинення повноважень секретаря міської ради не зазначено наявних достатніх підстав або мотивів дострокового припинення повноважень. Зокрема не вказано в чому саме проявилося невиконання чи неналежне виконання нею як секретарем ради службових обов'язків, що могло бути підставою для визнання її роботи незадовільною.
31. Не зазначено жодної передбаченої статтею 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" підстави припинення публічної служби, яка б давала можливість прийняти обґрунтоване рішення про дострокове припинення повноважень секретаря ради.
32. Стосовно доводів касаційної скарги про помилковість розуміння судом апеляційної інстанції норм законів України і природи спірних правовідносин, які виникли між сторонами, які слід розуміти так, що повноваження секретаря ради взагалі не можуть припинені достроково, що нівелює гарантії місцевого самоврядування, Верховний Суд зазначає таке.
33. Посада секретаря ради є виборною, на яку особа обирається міською радою, а тому при визначенні підстав і критеріїв, як обрання на посаду, так і звільнення з неї (дострокового припинення повноважень) відповідна рада має певну дискрецію (розсуд) у вирішенні цих питань.
34. При цьому, здійснення таких дискреційних повноважень, як дострокове припинення повноважень Секретаря ради, має відбуватися в рамках встановленої процедури дострокового припинення повноважень з дотриманням критеріїв правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина друга статті 19 Конституції України).
35. Правова (справедлива) процедура, яка спрямована на справедливе ставлення суб'єкта владних повноважень до особи, якраз передбачає вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. У разі відсутності таких вимог, які й власне виступають критеріями правомірності дій суб'єкта владних повноважень у спеціальних законах, такими критеріями якраз можуть виступати приписи частини другої статті 2 КАС України, які спрямовані на обмеження дискреції суб'єкта владних повноважень.
36. Вказані приписи передбачають, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
37. Керуючись зазначеними критеріями, можна зробити висновок, що рішення Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 8 червня 2017 року №360-VІІ «Про дострокове припинення повноважень секретаря Білгород-Дністровської міської ради Одеської області VІІ скликання ОСОБА_1 » прийнято необґрунтовано, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії) суб'єкта владних повноважень.
38. Саме обґрунтоване рішення спрямоване на захист особи від свавілля, тобто орган повинен зазначити причини його прийняття, навести підстави та достатні аргументи для його прийняття. Обґрунтоване рішення - показати стороні, що її дійсно почули, а також воно дає можливість особі оскаржити його, що й визначає справедливе ставлення суб'єкта владних повноважень до особи.
39. Таким чином, Верховний Суд не може погодитися з доводами касаційної скарги про те, що норми спеціального закону частини п'ятої статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачають виникнення будь-яких умов (наявність або відсутність дисциплінарного порушення, тощо), як на підставу для дострокового припинення повноважень.
40. Наведене дає підстави для висновку, що Білгород-Дністровська міська рада Одеської області, вирішуючи питання про дострокове припинення повноважень секретаря ради, діяла протиправно, оскільки приймаючи відповідне рішення не навела достатніх підстав дострокового припинення повноважень секретаря ради.
41. Водночас, суди дійшли обґрунтованого висновку, що проведення сесії міської ради VII скликання відбулось з порушенням Регламенту Білгород-Дністровської міської ради, що призвело до прийняття протиправного рішення.
42. Враховуючи наведене, Верховний Суд приходить до висновку, що судами першої та апеляційної інстанції, в межах доводів касаційної скарги, не допущено неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, у зв'язку з чим касаційна скарга задоволенню не підлягає.
43. Доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і свідчать про незгоду скаржника з правовою оцінкою судами обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.
44. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
45. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 343, 350, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд,
Касаційну скаргу Білгород-Дністровської міської ради Одеської області залишити без задоволення, а рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду від 27 серпня 2018 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року у справі №495/5105/17 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду