Іменем України
16 квітня 2020 року
Київ
справа №480/4315/18
адміністративне провадження №К/9901/16950/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 480/4315/18
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов'язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2018 року (суд у складі: головуючого судді - Воловика С.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2019 року (суд у складі колегії: головуючого судді: Жигилія С.П., суддів: Чалого І.С. , Перцової Т.С.)
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі по тексту - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Сумській обл.), в якому просив суд:
1.1. визнати протиправною та скасувати відмову відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Тарасівської сільської ради Великописарівського району Сумської області, викладену у листі від 13.11.2018 №Ж-13065/5142/21-18;
1.2. зобов'язати відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Тарасівської сільської ради Великописарівського району Сумської області.
2. Свої вимоги позивач мотивує тим, що 18.10.2018 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Тарасівської сільської ради Великописарівського Сумської області, однак отримав необґрунтовану відмову. Позивач вважає, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є протиправною та такою, що не відповідає нормам чинного законодавства, а саме суперечать вимогам ст. 118, ст. 122 Земельного Кодексу України.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2019 року, адміністративний позов ОСОБА_1 - задоволено.
Визнано протиправною та скасовано відмову Головного управління Держгеокадастру у Сумській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га. ОСОБА_1 , викладену у листі від 13.11.2018 №Ж-13065-5142/21-18.
Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Сумській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (орієнтовно) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Тарасівської сільської ради Великописарівського району Сумської області за межами населеного пункту.
4. Рішення судів мотивовані тим, що відмова відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є протиправною, оскільки не містить визначених ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України підстав для відмови в наданні такого дозволу.
При цьому, суди зазначили, що задоволення вимоги про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою у даному випадку не буде втручанням суду у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Сумській області.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Головне управління Держгеокадастру у Сумській області звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
6. В обґрунтування касаційної скарги заявник із посиланням на розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 № 333-р і від 22.90.2016 № 688-р, зазначає, що Головне управління Держгеокадастру у Сумській області не може не приймати до уваги позицію сільської ради під час прийняття рішення щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності. Тому, оскільки Тарасівська сільська рада Великописарівського району Сумської області листом від 24.10.2018 № 300/02-24 висловила свою позицію щодо непогодження відведення земельної ділянки, Головне управління повідомило позивача про неможливість задоволення його заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Також касатор вказує, що позовна вимога щодо зобов'язання Головне управління надати дозвіл на розробку проект землеустрою є втручанням в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
7. Верховний Суд ухвалою від 15 серпня 2019 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2019 року.
8. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надавав.
9. ОСОБА_1 18.10.2018 року, звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Тарасівської сільської ради Великописарівського Сумської області за межами населеного пункту.
10. Листом від 13.11.2018 № Ж-13065-5142/21-18 (а.с.12), Головне управління Держгеокадастру у Сумській області повідомило про неможливість її задоволення, оскільки з метою недопущення земельних спорів, порушення прав та (або) законних інтересів третіх осіб, на виконання розпоряджень Кабінету Міністрів України від 01 квітня 2014 №333-р та від 22 вересня 2016 №688-р та керуючись рішенням колегії Держземагаенства України від 14 жовтня 2014 №2/1, Головним управлінням був направлений відповідний запит до органу місцевого самоврядування щодо висловлення позиції на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою. Згідно листа від 24.10.2018 №300/02-24 Тарасівська сільська рада висловила свою позицію щодо непогодження відведення земельної ділянки.
11. Не погодившись з такою відмовою відповідача, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.
12. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
13. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
14. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
15. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
16. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
17. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення з огляду на наступне.
18. Відповідно до ч. 1, ч. 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до пп.13 п.4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, Головне управління Держгеокадастру в області відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.
19. Згідно з ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Аналіз наведених вище норм дає підстави для висновку, що відповідача наділено повноваженнями розпоряджатися земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності.
20. Згідно з ч. ч. 6, 7 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
21. Таким чином, як правильно зазначили суди першої та апеляційної інстанцій, чинним законодавством передбачено обов'язок щодо прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
При цьому, виключною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
22. Відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
23. Колегія суддів зазначає, що передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. Разом з цим, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.
24. Зі змісту листа відповідача від 13.11.2018 №Ж-13065-5142/21-18 судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою слугувало те, що Тарасівська сільська рада Великописарівського району Сумської області висловила свою позицію щодо непогодження відведення земельної ділянки (а.с.12).
При цьому, у даному листі відповідачем не вказано, з яких саме підстав Тарасівська сільська рада Великописарівського району Сумської області висловилась проти погодження відведення позивачу бажаної земельної ділянки.
Відповідь Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 13.11.2018 №Ж-13065-5142/21-18 не містить посилань на інші підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
25. З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що обставини, на які посилається відповідач у зазначеному вище листі, не передбачені 118 ЗК України в якості підстави для відмови у задоволенні клопотання про наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Таким чином, відмовляючи у наданні згоди на розробку проекту землеустрою, відповідач діяв не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, встановлений чинним законодавством України.
26. Стосовно позовних вимог про зобов'язання відповідача прийняти рішення про надання позивачеві дозволу на розробку проекту землеустрою, колегія суддів зазначає наступне.
Суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом (в даному випадку, частина 7 статті 118 Земельного кодексу України). Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Проте, дане твердження є застосовним за умови, якщо в ході судового розгляду підтвердилось, що суб'єктом владних повноважень перевірено документи, подані особою разом із клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, встановлено їх належність, проте відмовлено у наданні такого дозволу з підстав, не передбачених статтею 118 Земельного кодексу України.
Зі встановлених по справі обстави вбачається, що ГУ Держгеокадастру в Сумській області не приймалося відповідне рішення по суті поданого позивачем клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Зазначений вище лист Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 13.11.2018 №Ж-13065-5142/21-18, яким повідомлено позивача про неможливість надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою, не може за формою та змістом вважатися рішенням суб'єкта владних повноважень в розумінні вимог статті 118 Земельного кодексу України.
При цьому, ні відповідачем, ні судами попередніх інстанцій не встановлювалось питання щодо подання позивачем разом із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність всіх необхідних документів, передбачених частиною 6 статті 118 Земельного кодексу України.
Відтак, зобов'язуючи ГУ Держгеокадастру у Сумській області надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, суди, в даному випадку, втрутились у дискреційні повноваження відповідача щодо перевірки документів та прийняття рішення за результатами їх розгляду.
27. З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що належним способом захисту в даному випадку буде зобов'язання ГУ Держгеокадастру у Сумській області повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Тарасівської сільської ради Великописарівського Сумської області із врахуванням висновків суду.
28. Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
29. З огляду на викладене, колегія суддів вважає за необхідне скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволення позовних вимог про зобов'язання Головне управління Держгеокадастру у Сумській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Тарасівської сільської ради Великописарівського району Сумської області. В цій частині ухвалити нове рішення, яким зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Сумській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Тарасівської сільської ради Великописарівського Сумської області та прийняти рішення за результатами її розгляду.
30. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
31. Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області - задовольнити частково.
2. Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2019 року по справі № 480/4315/18 в частині задоволення позовних вимог про зобов'язання Головне управління Держгеокадастру у Сумській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Тарасівської сільської ради Великописарівського району Сумської області - скасувати.
3. В цій частині ухвалити нове рішення, яким зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Сумській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Тарасівської сільської ради Великописарівського Сумської області та прийняти рішення за результатами її розгляду.
4. В решті рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2019 року - залишити без змін.
5. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Т.Г.Стрелець
Судді С.Г. Стеценко
Л.В. Тацій