ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
14 квітня 2020 року м. Київ № 640/21770/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Григоровича П.О., розглянувши в спрощеному провадженні адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Автосервіс»
доДепартаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
про визнання недійсним договору в частині, внесення змін до пункту договору,
Товариство з обмеженою відповідальністю «Автосервіс» (надалі - позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (надалі - відповідач, Департамент), в якому просить:
1. визнати недійсним договір від 28.05.2019 № 35-19 в частині, а саме пункти: 2.2.2; 2.3.31; 2.3.36; 2.3.38; 4.2-4.16; 4.18-4.22; 5.7-5.10;
2. внести зміни до пункту 4.1 договору від 28.05.2019 № 35-19, виклавши його в наступній редакції:
« 4.1. Контроль за виконанням умов Договору здійснюється Організатором на підставі п. 56 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 р. № 1081, шляхом звернення до Державної служби України з безпеки на транспорті для здійснення заходів державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства про автомобільний транспорт.».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.01.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі. Роз'яснено сторонам про те, що справа буде розглядатись в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами.
Як вбачається з матеріалів справи, позивач підтримує заявлені позовні вимоги в повному обсязі та просить суд їх задовольнити, посилаючись при цьому на те, що спірні пункти договору суперечать нормам чинного законодавства, які регулюють питання контролю за дотриманням перевізником законодавства про транспорт, внаслідок чого такі норми адміністративного договору мають бути визнанні недійсними, а п.4.1 договору має бути приведений у відповідність до вимог Порядку №1081, який є спеціальним нормативним актом в рамках спірних правовідносин.
Відповідач заперечує по суті заявлених позовних вимог, про що надав до матеріалів справи письмовий відзив. Посилається на те, що Департамент, як організатор перевезень, має право відповідно до договору перевезення проводити перевірки дотримання перевізником умов цього договору. При цьому у нього відсутні повноваження стосовно здійснення державного нагляду і контролю, а тому під час проведення перевірок автомобільного перевізника Департамент діє не в якості суб'єкта контролю відповідно до положень Закону України «Про автомобільний транспорт», а реалізує свої права як учасник (сторона) договору.
За таких обставин відповідач просить суд в позові відмовити.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва.
28 травня 2019 року між позивачем (Перевізник) і Департаментом транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (Організатор) укладено Договір №35-19 про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва, відповідно до п.1.1 якого Організатор надає перевізнику право на перевезення пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування №200-К, за визначеною в договорі схемою руху в режимі маршрутного таксі.
Відповідно до преамбули Договору, сторони при його укладенні діють відповідно до законодавства України про автомобільний транспорт, п.55 Постанови Кабінету Міністрів України №1081 від 03.12.2008 «Про затвердження Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування», наказу Департаменту транспортної інфраструктури № Н-101 від 23 травня 2019 року.
Таким чином, зі змісту преамбули договору, є можливим дійти висновку про те, що дії сторін при укладенні договору мають відповідати законодавству, яке регулює організацію перевезень пасажирів на міському автобусному транспорті.
Позивач не погоджується з відповідністю нормам такого законодавства п.п.2.2.2; 2.3.31; 2.3.36; 2.3.38; 4.2-4.16; 4.18-4.22; 5.7-5.10, а також п.4.1 Договору.
Пунктом 2.2. Договору визначено права організатора.
Зокрема, п.2.2.2 Договору визначено, що організатор має право забезпечувати організацію перевірок щодо дотримання Перевізником умов цього Договору, в т. ч. із залученням представників державних органів, членів конкурсного комітету з визначення перевізників пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у м. Києві, представників робочого органу конкурсного комітету, міських служб та інших уповноважених Організатором представників.
Пунктом 2.3 Договору визначено обов'язки перевізника.
За змістом пп.2.3.31 Договору перевізник зобов'язаний допускати уповноважених Організатором представника(ів) до перевірок роботи автобусів на маршруті, випуску автомобілів на лінію з місць зберігання транспортних засобів відповідно до договору оренди або власного автогосподарства, надавати всі необхідні для проведення перевірки документи.
Підпунктом 2.3.36 договору передбачено, що перевізник зобов'язаний з'явитися для підписання Акту перевірки дотримання умов Договору (далі - Акт) за адресою і в строк, вказаний в повідомленні про проведення перевірки або у повідомленні про необхідність прибуття для підписання Акту.
Перевізник зобов'язаний особисто виконувати та зобов'язати водіїв транспортних засобів виконувати вимоги представників Організатора, які стосуються перевірки виконання Перевізником умов Договору, при умові пред'явлення ними відповідного посвідчення або довіреності при проведенні перевірок дотримання умов Договору (пп.2.3.38 Договору).
Розділом 4 визначено обставини здійснення контролю за виконанням умов договору.
Зокрема, п.п.4.2-4.16 Договору передбачено, що Організатор має право здійснювати чергові та позачергові перевірки дотримання умов Договору.
Чергові перевірки дотримання умов Договору здійснюються Організатором (уповноваженими представниками Організатора) на підставі графіку перевірок виконання умов Договорів, затвердженого Організатором. Графік перевірок виконання умов Договорів затверджується Організатором на кожен квартал поточного року. Перевізник може також бути включений до графіку перевірок дотримання умов Договорів щодо готовності роботи у весняно-літній та/або осінньо-зимовий період, про яку Перевізник повідомляється у порядку, передбаченому п. 4.4. Договору.
Про проведення чергової перевірки виконання умов Договору Організатор попереджає, у порядку, передбаченому п. 4.17. Договору, Перевізника не пізніше, як за 10 (десять) календарних днів до передбачуваної дати проведення перевірки.
Про проведення позачергової перевірки Перевізник заздалегідь не попереджається.
Позачергові перевірки дотримання умов Договору здійснюються Організатором (уповноваженими представниками Організатора) у випадках:
подання Перевізником заяви Організатору про здійснення перевірки дотримання умов Договору, в тому числі заяви про призначення тимчасовим перевізником на іншому маршруті, заяви про зміну умов Договору, заяви про зміну інтервалу/руху кількості рухомого складу;
виявлення подання Перевізником недостовірних або не в повному обсязі даних, які Перевізник зобов'язаний подавати відповідно до умов Договору;
перевірка виконання Перевізником листів-повідомлень про усунення виявлених порушень умов Договору, виданих за результатами проведення чергових, позачергових перевірок та перевірок дотримання умов Договорів щодо готовності роботи у весняно-літній та/або осінньо-зимовий період;
надходження звернень фізичних та/або юридичних осіб, та/або органів державної влади або місцевого самоврядування про порушення Перевізником умов Договору;
неподання у встановлений термін Перевізником документів, обов'язок подання яких передбачений умовами цього Договору без поважних причин;
отримання від Перевізника листа про розірвання Договору або направлення Перевізнику листа-повідомлення про розірвання Договору, перевірка в даному випадку здійснюється до дати закінчення строку дії Договору відповідно до листа (повідомлення) про розірвання Договору;
настання дорожньо-транспортної пригоди, що сталася за участю транспортного засобу Перевізника під час перевезень пасажирів на маршруті;
у випадку не надходження GPS даних від GPS/GPRS систем транспортних засобів Перевізника визначених в п.п.1.1. Договору протягом 12 (дванадцяти) годин або сигналів валідаторів;
в інших випадках, при яких не здійснення негайного втручання Організатора, може призвести до погіршення надання послуг пасажирського автомобільного транспорту в м. Києві.
Для проведення перевірки Перевізника Організатор видає представникам направлення.
Під час здійснення перевірки Перевізник (уповноважені представники) має право знайомитись з направленням на перевірку, робити з нього копію, бути присутнім при проведенні перевірки, давати пояснення по суті перевірки, підписати або відмовитись від підписання Акту.
Строк проведення перевірки не може бути більшим ніж 5 (п'ять) робочих днів для 1 маршруту.
Перевірки дотримання умов цього Договору здійснюється Організатором (уповноваженими представниками):
у місцях зберігання транспортних засобів Перевізника та їх випуску на маршрут (власних або орендованих виробничо-технічних базах);
на маршруті;
безпосередньо у транспортних засобах під час здійснення перевезень пасажирів;
за допомогою до єдиного диспетчерського центу моніторингу роботи транспорту та збору інформації.
Виявлені під час перевірок порушення умов Договору (невиконання або неналежне виконання зобов'язань Перевізника за цим Договором) фіксуються організатором (уповноваженим представником(ами)) у Акті.
Акт складається у 2 (двох) примірниках в останній день проведення перевірки. Кожен з примірників Акта підписується уповноваженим представником(ами) Організатора, який проводив перевірку та представником Перевізника. Представник Перевізника має право письмово викласти свої пояснення та зауваження щодо змісту Акта. Ці пояснення і зауваження додаються до Акту і є його невід'ємною частиною.
Сторони домовились, що:
у разі відмови представника Перевізника від ознайомлення з Актом або від його підписання, уповноважений представник(и) Організатора, який проводив перевірку, робить про це запис в Акті;
один примірник Акта передається представнику Перевізника чи надсилається поштою за місцезнаходженням (юридичною адресою) Перевізника, у порядку, передбаченому п. 4.17. Договору, інший зберігається у Організатора;
не підписаний представником Перевізника Акт вважається дійсним і зберігає юридичну силу у випадку підписання його не менше як двома представниками Організатора.
для підписання Акту уповноважений представник Перевізника зобов'язаний з'явитися за адресою і в строк, вказаний в повідомленні про проведення перевірки або у повідомленні про необхідність прибуття для підписання Акту.
У 20 (двадцяти) денний строк, з дня проведення перевірки, Організатор надсилає примірник Акту Перевізнику з попередженням про недопущення порушень умов Договору.
У разі виявлення фактів порушення Перевізником умов Договору, зафіксованого Актом, Організатор має право розірвати Договір в односторонньому порядку. Розірвання договору відбувається після невиконання надісланого Організатором попередження такому Перевізникові про недопущення порушення умов Договору, шляхом направлення листа-повідомлення про розірвання Договору.
У випадку, якщо за результатами проведеної перевірки Організатором буде виявлено, що Перевізник не обслуговує маршрут (перевезення здійснюють менше ніж 60% кількості транспортних засобів, визначених умовами Договору), Організатор має право розірвати Договір в односторонньому порядку, відповідно до п. 5.10. Договору.
Пунктами 4.18-4.22 Договору визначено наступне.
Контроль виконання Перевізником інвестиційних зобов'язань здійснюється шляхом перевірки Організатором фактичної наявності автобусів, які відповідають умовам конкурсу, затвердженим наказом № Н-66 від « 17» листопада 2016 року Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської держаної адміністрації), задіяння вказаних автобусів на маршруті, визначеному в п. 1.1. Договору, оформлення Перевізником права власності (придбання відповідно до договору фінансового лізингу) на автобуси у строки, визначені в п.п.3.1.1-3.1.5. Договору відповідно.
У випадку невиконання або неналежного виконання Перевізником інвестиційних зобов'язань, передбачених розділом 3 Договору, Організатор має право розірвати Договір в односторонньому порядку відповідно до п. 5.20. Договору.
Невиконанням Перевізником інвестиційних зобов'язань, передбачених розділом 3 Договору вважається один або декілька фактів у сукупності:
Не придбання Перевізником автобусів, які відповідають умовам конкурсу, у строки та в кількості визначенні в п.п.3.1.1-3.1.5. Договору відповідно;
Не використання на маршруті, який визначений в п. 1.1. Договору, автобусів, які відповідають умовам конкурсу в строки та в кількості визначені у в п.п.3.1.1-3.1.5. Договору відповідно.
Перевірки виконання Перевізником інвестиційних зобов'язань можуть здійснюватися Організатором у будь-який з періодів, починаючи з дати, вказаної в п.п.3.1.1. Договору до терміну закінчення дії Договору, визначеного в п.8.1. Договору без попередження Перевізника про перевірку.
У випадку виявлення за результатами перевірки невиконання Перевізником інвестиційних зобов'язань, уповноваженими особами Організатора складається Акт, що є підставою для розірвання Договору, в порядку, визначеному п. 5.20. Договору.
Пунктами 5.7-5.10 Договору визначено наступне.
У разі розірвання Договору за п. 5.6. цього Договору, Організатор не менше ніж за 30 (тридцять) календарних днів до дати його розірвання надсилає Перевізнику лист-повідомлення про розірвання Договору. До листа додаються копії 2 (двох) попередніх Актів та примірник попередження про недопущення порушення умов Договору. Цей Договір вважається розірваним Організатором достроково в односторонньому порядку через 30 (тридцять) календарних днів з дати відправки Організатором, у порядку, передбаченому п. 4.17 Договору, листа-повідомлення про розірвання Договору.
У випадку, якщо за результатами проведеної перевірки, Організатором буде виявлено, ще Перевізник не обслуговує маршрут (перевезення здійснюють менше ніж 60% від транспортних засобів, визначених умовами Договору), Організатор направляє Перевізнику попередження про недопущення порушення умов Договору.
Перевізник зобов'язаний не пізніше ніж за сім календарні дні, з дати відправлення листа визначеного п. 5.8. Договору, Організатором, забезпечити випуск на маршрут рухомого складу, у кількості, визначеній у п. 1.1. Договору.
У випадку невиконання Перевізником зобов'язань, передбачених п. 5.9. Договору Організатор має право в односторонньому порядку розірвати Договір, попередивши про це Перевізника не пізніше як за 15 (п'ятнадцять) календарних днів до передбачуваної дати розірвання Договору, шляхом направлення перевізнику листа-повідомлення про розірвання договору. Цей Договір вважається розірваним Організатором достроково в односторонньому порядку через 15 (п'ятнадцять) календарних днів з дати відправки Організатором, у порядку, передбаченому п. 4.17. Договору, листа-повідомлення про розірвання Договору.
Аналіз наведених пунктів Договору дає змогу дійти висновку про те, що ними врегульовано питання проведення чергових і позачергових перевірок господарської діяльності позивача при виконанні даного договору в частині, що стосується законодавства про автомобільний транспорт, а також передбачено обставини розірвання Договору в односторонньому порядку Організатором, у разі виявлення таких порушень.
Позивач вважає, що законодавець не наділив Організатора правом самостійно здійснювати контроль виконання договору про перевезення в частині дотримання Перевізником законодавства про автомобільний транспорт, внаслідок чого звернувся до суду з даним позовом та просить його задовольнити.
Оцінивши за правилами ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України надані сторонами докази та пояснення, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає, що позов підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Згідно з приписами ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
На підставі положень п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України, суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Так, п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України, визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Разом з тим, стаття 3 Закону України «Про автомобільний транспорт» установлює, що цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб'єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень.
Згідно зі статтею 6 Закону України «Про автомобільний транспорт», органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.
Відповідно до положень статті 7 Закону України «Про автомобільний транспорт» забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту, а на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласні маршрути), - на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації.
Вказані повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради кореспондуються з повноваженнями, зазначеними у підпунктах 10 та 12 пункту «а» частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Зокрема, за змістом підпунктів 10 та 12 пункту «а» частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:
- затвердження маршрутів і графіків руху, правил користування міським пасажирським транспортом незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством;
- залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв'язку.
Частина перша статті 44 Закону України «Про автомобільний транспорт» передбачає, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
Відповідно до частин 1, 4 статті 31 Закону України «Про автомобільний транспорт» відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов'язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під'їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.
У договір можуть бути включені інші питання за згодою сторін.
Аналіз наведеної норми Закону, в контексті положень ч.2 ст.19 Конституції України дає змогу дійти висновку про те, що перелік обов'язкових обставин, які мають бути зазначені у відповідному договорі перевезення є вичерпним, при цьому, закон не передбачає встановлення в договорі умов та процедури контролю Організатором дотримання Перевізником законодавства про транспорт.
Разом з тим, як свідчать матеріали справи, позивачем згоди на розширення змісту договору не надавалось.
Таким чином, враховуючи вказані приписи норм матеріального та процесуального права, слід зазначити, що на органи місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, в тому числі із залученням з цією метою на договірних засадах підприємств, установ, та організацій незалежно від форм власності.
Відповідно до підпункту «г» пункту 16 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративний договір - це спільний правовий акт суб'єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб'єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов'язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону замість видання індивідуального акта.
Договір на організацію перевезення пасажирів є публічно-правовим договором, який передбачає: обов'язки перевізника забезпечити певний парк автомобілів, їх технічний стан, умови щодо тарифів, тощо. Таким чином договір визначає умови, за яких перевізнику дозволяється здійснювати господарську діяльність з перевезення пасажирів.
При цьому відносини замовника перевезень та перевізника у різних випадках оформлюються різними документами - у певних випадках оформлюються договором, а в інших - дозволом (ч.2 ст.31 Закону України «Про автомобільний транспорт»). Водночас значення як дозволу, так і договору одне й те саме - встановлення вимог до перевізника щодо здійснення ним господарської діяльності. Тому і правова природа як дозволу, так і договору щодо організації перевезень - однакова.
Отже, якщо відповідно до законодавства оформлюється не дозвіл, а договір, то такий договір має природу адміністративного.
В той же час, за змістом п.19 ч.1 ст.4 Кодексу адміністративного судочинства України індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Аналіз наведених норм дає змогу дійти висновку про те, що оскільки адміністративний договір укладається замість індивідуального акта, є правовим актом за участі суб'єкта владних повноважень, укладається на підставі закону, тобто направлений на реалізацію владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, стосується прав і обов'язків другої сторони договору, яка не є суб'єктом владних повноважень, то адміністративний договір має ознаки акта індивідуальної дії, а при його укладенні суб'єкт владних повноважень має право діяти виключно у законодавчо визначений спосіб, не допускаючи при цьому вільного тлумачення та дій на власний розсуд, як то можливо у випадку укладення цивільних або господарських договорів, які при укладенні мають лише не суперечити закону, а не бути укладеними на підставі закону (в даному випадку Закону України «Про автомобільний транспорт»).
Аналогічний висновок можна також зробити з буквального тлумачення положень ч.2 ст.19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а отже, укладення договору про перевезення між позивачем і відповідачем має здійснюватися у спосіб, передбачений згадуваними вище частинами 1, 4 статті 31 Закону України «Про автомобільний транспорт».
Як вже зазначалось, Розділом 4 Договору передбачено порядок здійснення Організатором контролю за виконанням умов цього договору на підставі п. 56 Порядку та у порядку згідно умов Договору. Відповідно до п. 4.2 Договору контроль Департамент здійснює шляхом проведення чергових та позачергових перевірок.
Пунктом 2.2.2 Договору передбачено право Департаменте забезпечувати організацію перевірок щодо дотримання Перевізником умов цього Договору із залученням представників державних органів, членів конкурсного комітету, робочого органу конкурсного комітету, міських служб та інших уповноважених Організатором представників.
Пунктами 2.3.31, 2.3.36 і 2.3.38 Договору передбачено обов'язки Перевізника під час здійснення вищезазначених перевірок, а саме: допускати уповноважених представників Організатора до перевірок, надавати всі необхідні для проведення перевірок документи, з'являтися для підписання актів, складених за результатами таких перевірок, виконувати всі вимоги представників Організатора, які стосуються перевірок.
Також, пунктами 5.7-5.10 Договору передбачено підстави для розірвання Договору відповідно до результатів вищезазначених перевірок у випадку наявності фактів порушення перевізником умов Договору, незважаючи на усунення і виконання перевізником виявлених під час перевірок порушень.
В той же час, як станом на час укладення договору, так і станом на час вирішення спору по суті заявлених позовних вимог, на законодавчому рівні не передбачено порядку здійснення контролю за виконанням умов договору на здійснення перевезення пасажирів зі сторони безпосередньо Організатора, натомість відповідно до зазначеної вище норми пункту «а» частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить лише залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв'язку.
В контексті наведеного суд виходить із наступного.
Процедура підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі області (внутрішньообласний маршрут), автобусному маршруті, що не виходить за межі території району (внутрішньорайонний маршрут), автобусному маршруті, що проходить у межах населеного пункту (міський маршрут), та автобусному маршруті, що проходить у межах об'єднаної територіальної громади (далі - конкурс), а також процедура визначення автомобільного перевізника для роботи на міжміському і приміському автобусних маршрутах загального користування, що виходять за межі території області (міжобласний маршрут), визначені Порядком проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 № 1081.
Пунктом 56 Порядку №1081 передбачено, що контроль за виконанням умов договору (дозволу) здійснює організатор та інші органи виконавчої влади згідно з компетенцією, за наявності відповідного звернення або доручення організатора.
Іншого даний порядок не містить.
При цьому, Закону України «Про місцеве самоврядування» не наділяє Організатора компетенцією на здійснення контролю виконання умов договору шляхом проведення перевірок Перевізника.
Одночасно слід зазначити, що типова форма договору про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва, як станом на дату укладення спірного договору, так і станом на час вирішення спору по суті заявлених позовних вимог, не затверджена жодним нормативно-правовим актом.
Єдиним документом, яким врегульовано процедуру здійснення державного контролю за додержанням суб'єктами господарювання, які провадять діяльність у сфері автомобільного транспорту, вимог законодавства про автомобільний транспорт, норм та стандартів щодо організації перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом, норм міжнародних договорів про міжнародне автомобільне сполучення, виконанням умов перевезень, визначених дозволом на перевезення на міжобласних автобусних маршрутах, вимог Європейської угоди щодо роботи екіпажів транспортних засобів, які виконують міжнародні автомобільні перевезення, дотриманням габаритно-вагових параметрів, наявністю дозвільних документів на виконання перевезень та відповідністю виду перевезень, відповідних ліцензій, внесенням перевізниками-нерезидентами платежів за проїзд автомобільними дорогами, є Порядок здійснення державного контролю на автомобільному транспорті, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 08.11.2006 №1567.
Пунктами 2-4 даного Порядку передбачено, що державному контролю підлягають усі транспортні засоби вітчизняних та іноземних суб'єктів господарювання (далі - транспортні засоби), що здійснюють автомобільні перевезення пасажирів та вантажів на території України.
Органами державного контролю на автомобільному транспорті є Укртрансбезпека, її територіальні органи.
Державний контроль на автомобільному транспорті (далі - державний контроль) здійснюється посадовими особами органу державного контролю (далі - посадові особи) у форменому одязі, які мають відповідне службове посвідчення, направлення на перевірку, сигнальний диск (жезл) та індивідуальну печатку, шляхом проведення рейдових перевірок (перевірок на дорозі).
Рейдові перевірки можуть проводитися із залученням посадових осіб відповідного підрозділу Національної поліції, Укравтодору, органу місцевого самоврядування та/або місцевої держадміністрації, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Укртрансбезпеки, та власників (балансоутримувачів) пунктів габаритно-вагового контролю (за погодженням з їх керівниками).
Аналогічні за змістом норми наведено в Законі України «Про автомобільний транспорт», на виконання якого власне і було прийнято Порядок №1567.
Зокрема, відповідно до ч. 7 ст. 6 Закону України «Про автомобільний транспорт» державний нагляд і контроль за дотриманням автомобільними перевізниками вимог законодавства, норм та стандартів на автомобільному транспорті здійснює центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті.
Державний контроль автомобільних перевізників на території України здійснюється шляхом проведення планових, позапланових і рейдових перевірок (перевірок на дорозі). Планові перевірки проводяться не частіше одного разу на рік. Орган державного контролю не пізніше ніж за 10 календарних днів до початку проведення планової перевірки письмово повідомляє про це автомобільного перевізника, якого буде перевіряти. Позапланові перевірки проводяться лише на підставі заяви (повідомлення в письмові формі) про порушення автомобільним перевізником вимог законодавства про автомобільний транспорт уповноваженими особами органів, яким надано право здійснення державного контролю, з метою перевірки наведених фактів та виконання припису про порушення зазначеного законодавства (ч.ч. 14 - 16 ст. 6 Закону).
Відповідно до п. 1 Положення про Державну службу України з безпеки на транспорті, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 року №103, Державна служба України з безпеки на транспорті (Укртрансбезпека) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику з пищань безпеки на наземному транспорті.
Одночасно за змістом ст.1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (надалі - Закон №877) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Виходячи з аналізу наведених вище норм, в контексті спірних правовідносин, можна дійти наступних висновків.
Автомобільні перевізники, які відповідно договорів із органами місцевого самоврядування здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, є суб'єктами господарювання які здійснюють господарську діяльність шляхом надання послуг з перевезення пасажирів. Право на надання такої послуги у суб'єкта господарювання виникає лише після укладення договору, у якому встановлюються умови надання послуги з перевезення, визначені ст.31 Закону України «Про автомобільний транспорт»: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, термін роботи автомобільного перевізника, зобов'язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршрутів, тарифи, тощо.
Здійснення контролю за виконанням умов договору про організацію перевезень є контролем якості і відповідності вимогам законодавства та положенням договору послуги з перевезення пасажирів, що надається автомобільним перевізником під час здійснення господарської діяльності, тобто є заходом державного нагляду (контролю) в розумінні Закону № 877-V.
Єдиний орган, який має компетенцію здійснювати державний контроль (нагляд) на автомобільному транспорті, в тому числі і під час надання автомобільними перевізниками послуги з перевезення пасажирів, є Укртрансбезпека.
Організатор не наділений правом проводити перевірки (чергові або позачергові) автомобільних перевізників. Право контролю за виконанням умов договору про організацію перевезень пасажирів, яке визначено у пункті 56 Порядку, Департамент реалізує шляхом звернення до Державної служби України з безпеки на транспорті - єдиного органу, який уповноважений здійснювати контроль за дотриманням вимог законодавства у сфері автомобільного транспорту.
До аналогічних висновків дійшло Міністерство інфраструктури України в листі від 01.11.2019 вих.№283 щодо надання роз'яснення позивачу з питань застосування Порядку №1081 від 03.12.2008, в якому зазначено, що відповідно до пункту 56 Порядку, контроль за виконанням умов договору (дозволу) здійснює організатор та інші органи виконавчої влади згідно з компетенцією, за наявності відповідного звернення або доручення організатора, шляхом звернення до Державної служби України з безпеки на транспорті для здійснення заходів державного нагляду та контролю дотриманням законодавства про автомобільний транспорт.
Відтак, включення відповідачем до Договору №35-19 від 28.05.2019, пунктів 2.2.2, 2.3.31, 2.3.36, 2.3.38, 4.2-4.16, 4.18, 4.20, 4.21, 5.7-5.10, які надають право Організатору самостійно здійснювати контроль за виконанням умов договору у шляхом проведення перевірок, не можна вважати правомірним, оскільки Законом України «Про місцеве самоврядування» і Законом України «Про автомобільний транспорт» такого не передбачено.
Як зазначалось вище, в порушення вимог ст.31 Закону України «Про автомобільний транспорт», відповідач не отримував та не намагався отримати згоди позивача на включення до договору інших положень, окрім тих, які чітко визначені даною статтею.
В той же час, пунктами 4.19 і 4.22 Договору передбачено, що у випадку невиконання або неналежного виконання Перевізником інвестиційних зобов'язань, передбачених розділом 3 Договору, організатор має право розірвати Договір в односторонньому порядку відповідно до п.5.20 Договору. У випадку виявлення за результатами перевірки невиконання Перевізником інвестиційних зобов'язань, уповноваженими особами Організатора складається Акт, що є підставою для розірвання Договору, в порядку, визначеному п. 5.20. Договору.
Проте, п.55 Порядку №1088 передбачено обов'язок Організатора розірвати договір після невиконання надісланого організатором попередження такому перевізникові про недопущення порушення умов договору (дозволу), що свідчить на користь невідповідності п.п.4.19, 4.22 Договору вимогам п.55 Порядку №1088.
За таких обставин суд приходить до висновку, що вказаними вище положеннями Договору порушуються охоронювані законом права та інтереси позивача у сфері публічно правових відносин у формі необґрунтованого втручання суб'єкта владних повноважень в його господарську діяльність, а тому такі порушені права підлягають судовому захисту.
Вирішуючи питання щодо належності обраного позивачем способу захисту порушеного права в частині визнання недійсним оскаржуваного в частині договору, суд виходить з наступного.
Як роз'яснив в своєму Інформаційному листі від 26.12.2005 № 3.2.-2005 Верховний Суд України, адміністративний договір - це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди. Якщо ж суб'єкти (в тому числі орган державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи), хоча б і на реалізацію своїх повноважень, вільно укладають договір відповідно до норм ЦК України, під час укладання такого договору його сторони вільно домовляються про зміст та обсяг прав і обов'язків за договором, можуть відмовитись від його укладання, то такий договір може бути цивільним (господарським), але не адміністративним, оскільки в змісті цього договору відсутні відносини влади і підпорядкування, що є обов'язковими для адміністративного договору, а кожний суб'єкт такого договору виступає як рівний один до одного.
З цього роз'яснення вбачається, що від укладення адміністративного договору його сторони відмовитись не можуть, а його умови визначаються законодавством; укладення такого договору відбувається на виконання закону для задоволення публічних інтересів, а правовий режим цього договору містить адміністративно-правові елементи, що виходять за рамки приватного права.
Визнання адміністративного договору недійсним на перший погляд можна ототожнити із визнанням правочину / договору недійсним, як то передбачено в цивільному та господарському праві, із застосуванням всіх наслідків недійсності. Тобто, в такому випадку правовідносини (права і обов'язки), що виникли на підставі такого договору, анулюються з моменту укладення договору (вважаються такими, що не виникли), а у сторін виникають зобов'язання повернути одна одній все отримане за договором.
Водночас, на відміну від ст.203 Цивільного кодексу України, яка визначає загальні вимоги, додержання яких є необхідним для чинності правочину, Кодекс адміністративного судочинства України, Закон України «Про автомобільний транспорт» не містять в собі положень, які б визначали вимоги, додержання яких є необхідним для чинності (дійсності) адміністративного договору, а отже, застосування способу захисту у формі визнання нечинним / недійсним адміністративного договору суперечить КАСУ і Закону (такого не передбачено), відтак, позивачем в цій частині позовних вимог обрано невірний спосіб захисту.
В той же час, за змістом п.4 ч.1 ст.19 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.
На переконання суду, передбачена законодавцем процесуальна можливість адміністративного суду розглядати спори у справах щодо визнання нечинними адміністративних договорів, нерозривно пов'язана з визначеними конкретним законом правовими наслідками певних дій / рішень сторін адміністративного договору, за існування яких (дій / рішень сторін договору) такий договір може бути визнаний нечинним.
Тобто, якщо Законом України «Про місцеве самоврядування» та Законом України «Про автомобільний транспорт» не передбачено можливості визнання договору на перевезення нечинним, Окружний адміністративний суд міста Києва в розумінні ч.2 ст.19 Конституції України позбавлений можливості застосувати такий спосіб захисту, як визнання недійсним / нечинним адміністративного договору на перевезення, оскільки в такому випадку суд при офіційному з'ясуванні обставин справи не зможе фізично послатись на норму права, якою передбачено недійсність / не чинність досліджуваного в рамках даної справи адміністративного договору.
Разом з тим, частиною 1 ст.5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Аналіз наведеної норм процесуального закону також дає змогу дійти висновку про те, що КАСУ прямо не передбачено такого способу захисту порушеного права, як визнання протиправним та скасування адміністративного договору.
Разом з тим, частиною 2 ст.5 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Оскільки, як встановлено вище, адміністративний договір має ознаки акта індивідуальної дії, а ст.19 КАСУ наділяє адміністративний суд компетенцією на вирішення спорів щодо, зокрема, скасування адміністративних договорів, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає за правильне захистити порушені права позивача шляхом визнання протиправними та скасування пунктів: 2.2.2; 2.3.31; 2.3.36; 2.3.38; 4.2-4.16; 4.18-4.22; 5.7-5.10 договору від 28.05.2019 № 35-19.
Відтак, позові вимоги в цій частині підлягають задоволенню.
Аналогічна позиція щодо скасування адміністративного договору висловлена Верховним Судом в постанові від 23.12.2019 по справі №806/1536/18.
Стосовно іншої частини позовних вимог, суд зазначає наступне.
Пунктом 4.1 договору від 28.05.2019 № 35-19 визначено, що контроль за виконанням умов Договору, здійснюється Організатором (уповноваженими представниками) на підставі п. 56 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 р. №1081 у порядку, передбаченому цим Договором.
Проте, як вище встановлено судом, контроль за виконанням договору законодавчо визначено шляхом звернення Організатора до Державної служби України з безпеки на транспорті для здійснення заходів державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства про автомобільний транспорт, а відповідач не наділений компетенцією визначати порядок проведення такого контролю в самому договорі, який (адміністративний договір) має бути складений виключно відповідно до вимог закону.
Таким чином, з метою усунення невідповідності п.4.1 Договору вимогам Закону України «Про автомобільний транспорт», Окружний адміністративний суд міста Києва вважає за необхідне зобов'язати відповідача внести зміни до пункту 4.1 договору від 28.05.2019 № 35-19, виклавши його в наступній редакції:
« 4.1. Контроль за виконанням умов Договору здійснюється Організатором на підставі п. 56 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 р. № 1081, шляхом звернення до Державної служби України з безпеки на транспорті для здійснення заходів державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства про автомобільний транспорт.».
Відповідно до частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з частинами 1, 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про те, що вимоги позивача є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.
Керуючись статтями 2, 77, 139, 241-246, 251 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва -
1. Адміністративний позов задовольнити повністю.
2. Визнати протиправними та скасувати пункти: 2.2.2; 2.3.31; 2.3.36; 2.3.38; 4.2-4.16; 4.18-4.22; 5.7-5.10 Договору від 28.05.2019 № 35-19 про організацію перевезень пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування м. Києва.
3. Зобов'язати Департамент транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) внести зміни до пункту 4.1 договору від 28.05.2019 № 35-19, виклавши його в наступній редакції:
- « 4.1. Контроль за виконанням умов Договору здійснюється Організатором на підставі п. 56 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 р. № 1081, шляхом звернення до Державної служби України з безпеки на транспорті для здійснення заходів державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства про автомобільний транспорт.».
4. Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «Автосервіс» судові витрати по сплаті судового збору в сумі 3842,00 (три тисячі вісімсот сорок дві грн 00 коп.) за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту транспортної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
ТОВАРИСТВО З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «АВТОСЕРВІС» (ідентифікаційний код ЄДРПОУ 30497614, адреса: 08363, Київська обл., Бориспільський район, село Сошників, ВУЛИЦЯ ІВАНОВА, будинок 3).
ДЕПАРТАМЕНТ ТРАНСПОРТНОЇ ІНФРАСТРУКТУРИ ВИКОНАВЧОГО ОРГАНУ КИЇВСЬКОЇ МІСЬКОЇ РАДИ (КИЇВСЬКОЇ МІСЬКОЇ ДЕРЖАВНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ) (ідентифікаційний код ЄДРПОУ 37405284, адреса: 01030, м.Київ, ВУЛИЦЯ ЛЕОНТОВИЧА, будинок 6).
Рішення набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону № 2147-VIII) до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Суддя П.О. Григорович