м. Вінниця
09 квітня 2020 р. Справа № 120/384/20-а
Вінницький окружний адміністративний суд у складі судді Богоноса М.Б., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов'язання вчинити дії
У Вінницький окружний адміністративний суд надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (далі - відповідач). У позовній заяві позивачка просить:
- визнати протиправною та скасувати відмову відповідача викладену у листі від 26.07.2019 № Л-12774/0-2668/0/95-16 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства розташованої за межами населених пунктів на території Болганської сільської ради Піщанського району Вінницької області;
- зобов'язати відповідача повторно розглянути клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства розташованої за межами населених пунктів на території Болганської сільської ради Піщанського району Вінницької області, та прийняти рішення у відповідності до норм Земельного кодексу України з урахуванням висновків суду.
В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що звернулася до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів на території Болганської сільської ради Піщанського району Вінницької області.
Листом відповідача від 26.07.2019 № Л-12774/0-2668/0/95-16 їй відмовлено у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою. Відмова мотивована тим, що земельна ділянка, яку бажає отримати позивачка згідно наданих графічних матеріалів розміщена на пасовищі, які за своїми природними особливостями і призначенням мають використовуватись для сінокосіння та випасання худоби. Також відповідач зазначив, що місце розташування об'єкта не відповідає схемі землеустрою документації із формування території сільської ради та не містить обґрунтованих рішень організації раціонального використання та охорони земель.
Позивачка вважає відмову викладену у листі від 26.07.2019 № Л-12774/0-2668/0/95-16 протиправною, оскільки відповідачем порушено ст. 118 Земельного кодексу України, якою передбачено виключні підстави для відмови у наданні дозволу на виготовлення документації, а тому з метою захисту своїх прав звернулася із цим адміністративним позовом до суду.
Ухвалою від 05.02.2020 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомленням сторін в порядку, визначеному статтею 262 КАС України. Цією ж ухвалою відповідачу встановлено 15-ти денний строк з дня вручення ухвали для подання відзиву на позовну заяву в порядку, передбаченому статтею 162 КАС України.
Також витребувано за ініціативою суду у відповідача належним чином засвідчені копії клопотання Лукащук ОСОБА_2 .М. із додатками до нього та лист від 26.07.2019 № Л-12774/0-2668/0/95-16 яким повідомлено про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
28.02.2020 на адресу суду від Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області надійшов відзив на позовну заяву, у якому відповідач просив у задоволенні вимог адміністративного позову відмовити повністю.
Мотивуючи відзив відповідач зазначив, що за результатами розгляду документів, поданих позивачкою для надання їй дозволу на розроблення проекту землеустрою, їй було відмовлено у наданні такого дозволу, у зв'язку із тим, що бажана земельна ділянка розміщена на пасовищі, яке за своїми природними особливостями та призначенням має використовуватись для сінокосіння та випасання худоби, а не ведення особистого селянського господарства.
Також відповідач зазначив, що згідно ст. 37 Закону України “Про охорону земель” використання земельних ділянок способами, що призводять до погіршення їх якості, забороняється. На землях сільськогосподарського призначення може бути обмежена діяльність щодо розорювання сіножатей, пасовищ.
Таким чином, оскільки ведення особистого селянського господарства має за мету виробництво, переробку, споживання і реалізацію сільськогосподарської продукції, що призводить до розорювання ґрунтів, на думку відповідача, клопотання позивачки суперечить нормам земельного законодавства.
Відтак у його задоволенні відмовлено правомірно та на підставах, передбачених у ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України.
Крім того, відповідач вважає допустимим рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою у формі листа. При цьому відповідач обґрунтовує свою позицію з посиланням на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019 по справі № 120/4542/18-а та постанову Верховного Суду від 14.08.2018 у справі № 826/1050/17, згідно з якою законодавством, яке регулює земельні відносини, не встановлено вимог до форми висновків уповноважених органів за результатами розгляду клопотань осіб, зацікавлених в одержанні у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, зокрема відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, а єдина вимога до такої відмови, передбачена Земельним кодексом України, - це її належна мотивація.
Ухвалою від 05.02.2020 позивачці встановлено 3-денний строк для подання відповіді на відзив в порядку ст. 163 КАС України.
Однак, своїм правом на подання відповіді на відзив у строк передбачений ухвалою від 05.02.2020 позивачка не скористалася. Оскільки, вказаний строк закінчився ще до набрання чинності Законом від 30.03.2020 № 540-IX, норми закону щодо продовження строку на подання відповіді на відзив у справі, яка розглядається не застосовуються.
Суд дослідивши заяви по суті справи подані сторонами та оцінивши наявні у справі докази встановив наступне.
05.07.2019 позивачка звернулася із клопотанням до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2 га на території Болганської сільської ради Піщанського району Вінницької області у власність для особистого селянського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення (пасовища) (а.с.31).
До вказаного клопотання позивачкою додано викопіювання з чергового кадастрового плану Болганської сільської ради Піщанського району із позначенням бажаного місця розташування земельної ділянки кадастровий номер 0523280300:01:001:0656 (а.с.12,32).
Листом відповідача від 26.07.2019 № Л-12774/0-2668/0/95-16 позивачці відмовлено у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою. Відмова мотивована тим, що земельна ділянка, яку бажає отримати позивачка згідно наданих графічних матеріалів розміщена на пасовищі, які за своїми природними особливостями і призначенням мають використовуватись для сінокосіння та випасання худоби. Також відповідач зазначив, що місце розташування об'єкта не відповідає схемі землеустрою документації із формування території сільської ради та не містить обґрунтованих рішень організації раціонального використання та охорони земель (а.с.8, 33).
Не погоджуючись із такою відмовою позивачка звернулася до адміністративного суду з цим позовом.
Враховуючи аргументи, якими сторони у справі обґрунтовують свої вимоги та заперечення, у тому числі мотиви оскаржуваної відмови, предметом доказування у справі є питання щодо правомірності відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га для особистого селянського господарства за рахунок земель пасовища та питання щодо способу прийняття рішення про відмову (у формі листа чи наказу).
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд враховує, що суб'єктивне право на земельну ділянку виникає і реалізується на підставах і в порядку, визначених Конституцією України, Земельним Кодексом України від 25.10.2001 № 2768-III (далі - ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III) та іншими законами України, що регулюють земельні відносини.
Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
За приписами ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 18 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.
Статтею 81 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III передбачено, що громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Порядок набуття відповідного права визначається главою 19 Розділу IV ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III.
Так, згідно із ст. 116 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:
а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;
б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;
в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами врегульований положеннями статті 118 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III.
Зокрема, ч. 6 ст. 118 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Із аналізу вищезазначених положень слідує, що законодавцем передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а саме: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Разом з тим, положеннями ст. 79-1 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III передбачено, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Формування земельних ділянок здійснюється:
- у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності;
- шляхом поділу чи об'єднання раніше сформованих земельних ділянок;
- шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;
- шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом;
Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.
Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави суду дійти висновку, що розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки необхідне для формування земельної ділянки, у тому числі шляхом поділу чи об'єднання у разі зміни цільового призначення.
Такий висновок також узгоджується з положеннями ст. 50 Закону України "Про землеустрій" від 22 травня 2003 року № 858-IV, відповідно до якої проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
Як вбачається із матеріалів позовної заяви, земельна ділянка на території Болганської сільської ради Піщанського району Вінницької області площею 16,9638 га, за рахунок якої позивачка бажає отримати безоплатно у власність земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства є сформованою, їй присвоєно кадастровий номер 0523280300:01:001:0656, та за видом цільового призначення належить до земель «для сінокосіння і випасання худоби» код - 01.08.
Поділ земель на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, типами забудови, типами особливо цінних об'єктів визначено Класифікацією видів цільового призначення земель, затвердженого наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 року № 548 (далі - Класифікація № 548).
В Класифікації № 548 землі сільськогосподарського призначення поділяються, зокрема на землі, для ведення особистого селянського господарства (01.03) та на землі для сінокосіння і випасання худоби (01.08).
Нормами ч. 2 ст. 22 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III визначено, що до земель сільськогосподарського призначення належать, зокрема, сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги).
В силу положень п. "а" ч. 3 ст. 22 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III землі сільськогосподарського призначення передаються громадянам у власність та надаються у користування для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Однак відповідно до ст. 34 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III громадяни можуть виключно орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби.
Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування можуть створювати на землях, що перебувають у власності держави чи територіальної громади, громадські сіножаті і пасовища.
Таким чином, відповідно до вимог ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III земельні ділянки, призначені для сінокосіння та випасання худоби можуть бути переданні громадянам виключно на умовах користування (в оренду), а не у власність.
Аналогічного висновку дійшов Сьомий апеляційний адміністративний суд у постанові від 12.09.2019 по справі № 120/611/19, від 27.02.2019 по справі № 120/3319/19.
Судом встановлено, що відповідач листом від 26.07.2019 № Л-12774/0-2668/0/95-19 відмовляючи позивачці у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зазначив, що земельна ділянка, яку бажає отримати позивачка згідно наданих графічних матеріалів розміщена на пасовищі, які за своїми природними особливостями і призначенням мають використовуватись для сінокосіння та випасання худоби. Також відповідач зазначив, що місце розташування об'єкта не відповідає схемі землеустрою документації із формування території сільської ради та не містить обґрунтованих рішень організації раціонального використання та охорони земель (а.с.8, 33)
При цьому, як встановлено судом сама ж позивачка, звернувшись до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність із земель запасу для ведення особистого селянського господарства, вказала про своє бажання отримати земельну ділянку за рахунок земель пасовища (а.с.31).
Відтак, суд погоджується з твердженнями відповідача про те, що земельна ділянка, яку позивачка бажає отримати у власність для ведення особистого селянського господарства належать до земель пасовища загального користування, тобто є загальнодоступними для всіх суб'єктів і не можуть передаватися у приватну власність. Надання дозволу позивачці на розроблення землевпорядної документації відведення у власність земельної ділянки загального користування порушить права інших осіб щодо їх використання, так як ця земельна ділянка виділена для об'єктивної необхідності - загального випасання худоби.
Відповідно до п. 8 ч. 2 ст. 2 КАС України, рішення, дія чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень повинна відповідати критерію «пропорційності», відповідно до якого повинно бути забезпечено дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
Вирішуючи питання про справедливу рівновагу між інтересами суспільства і конкретної особи Європейський суд з прав людини у своєму рішенні у справі «Трегубенко проти України» від 2 листопада 2004 року категорично ствердив, що «правильне застосування законодавства незаперечно становить «суспільний інтерес» (п. 54 рішення).
Отже, при прийнятті рішення суд враховує те, що задоволення суспільної потреби при вирішенні суспільнозначимого питання про безоплатну передачу земельної ділянки з державної власності ставиться у перевагу перед приватними інтересами конкретної особи. Тому, суд вважає правомірними мотиви оскаржуваної у справі відмови із посиланням на недопустимість надання дозволу на розроблення проекту землеустрою для передання у власність з метою ведення особистого селянського господарства (вид цільового призначення 01.03) за рахунок земель пасовища (вид цільового призначення 01.08).
Крім цього, при розгляді цієї справи суд звертає увагу і на те, що відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 20 ЗК України, зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Позивач звертаючись із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок частини сформованої земельної ділянки для сінокосіння та випасання худоби (у клопотання зазначено «пасовище») площею 16,9638 га з кадастровим номером № 0523280300:01:001:0656, переслідувала мету по перше - змінити вид цільового призначення земельної ділянки; по друге - поділити уже сформовану земельну ділянку, та отримати її частину площею 2 га у власність для ведення особистого селянського господарства. В іншому випадку, якщо земельна ділянка формується за рахунок поділу раніше утвореної земельної ділянки, без зміни виду цільового призначення, то поділ відбувається на підставі технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок (висновок узгоджується із нормами ст. 79-1 ЗК України)
Однак, зміна виду цільового призначення із земель «для сінокосіння і випасання худоби» код - 01.08 на землі «Для ведення особистого селянського господарства» за клопотанням позивачки суперечить вимогам земельного законодавства та є недопустимою, враховуючи наступне.
Зміст поняття цільового призначення земельної ділянки міститься у ст. 1 Закону України «Про землеустрій» від 22.05.2003 № 858-IV, та визначається як використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Поняття «цільове призначення земельної ділянки» нерозривно пов'язане з поняттям «категорія земель», так як у ст. 19 ЗК України передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії, однією із яких є «землі сільськогосподарського призначення». Тому, основне цільове призначення земель є критерієм їх поділу на категорії.
У межах кожної категорії земель виокремлено декілька видів цільового призначення земель, а поділ земель на окремі види цільового призначення, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, типами забудови, типами особливо цінних об'єктів визначено Класифікацією видів цільового призначення земель, затвердженого наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 року № 548 (далі Класифікація № 548).
Як передбачено Класифікацією № 548 категорія земель сільськогосподарського призначення за видами цільового призначення поділяється на чотирнадцять видів (коди 01.01-01.14), у тому числі на землі: 01.03 - «Для ведення особистого селянського господарства»; 01.08 - «Для сінокосіння і випасання худоби».
Вказані у Класифікації № 548 «види цільового призначення земельних ділянок» за своїм змістом у нормах земельного законодавства використовується як синонім поняття «вид використання» та є тотожним поняттю «цільове призначення».
Відтак, зміна «виду цільового призначення земельних ділянок» (виду використання землі) в межах її основного цільового призначення (визначеної категорій) повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цільового призначення земельної ділянки.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 30.05.2018 у справі № 308/7923/16-ц, від 11.09.2018 у справі № 712/10864/16-а та в постановах Верховного Суду від 08.05.2018 у справі № 521/4789/17, від 04.07.2018 у справі № 826/8492/17.
Відповідно до ч. 1 ст. 50 Закону України «Про землеустрій» від 22.05.2003№ 858-IV, проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
Тому, бажаний для позивачки проект землеустрою, згоду на розроблення якого вона намагається отримати, є видом документації із землеустрою, на підставі якої може бути змінено вид цільового призначення земельної ділянки із 01.03 «Для ведення особистого селянського господарства» на 01.08 «Для сінокосіння і випасання худоби».
Однак, суд зазначає, що позивачка не є тим суб'єктом, який вправі відповідно до норм Земельного кодексу України ініціювати зміну цільового призначення земель «для сінокосіння і випасання худоби» на інший вид цільового призначення - «для ведення особистого селянського господарства» та одночасно просити про надання їх у власність.
Підтвердженням такого висновку є наступні норми Земельного кодексу України.
Частиною 1 ст. 20 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу (ч. 2 ст. 20 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III).
При цьому, відповідно до ч. 5 ст. 20 ЗК України, види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу.
Відтак, аналіз норм ч. 5 ст. 20 ЗК України чітко вказує на те, що коли мова йде про використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення, то вони можуть використовуватися їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 Земельного кодексу України. А тому для зміни цільового призначення земельної ділянки з виду цільового призначення «для сінокосіння та випасання худоби» (01.08) на вид цільового призначення «для ведення особистого селянського господарства» (01.03) навіть в межах однієї категорії «землі сільськогосподарського призначення», розроблення окремого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є обов'язковим.
Після цього, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає затвердженню у встановленому ст. 122 ЗК України порядку. Як зазначив Верховний Суд у постанові від 12.12.2019 (справа № 809/821/17 ), зміна цільового призначення земельної ділянки відбудеться не при наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а при затвердженні такого проекту.
Як вказано судом вище, згідно ч. 1 ст. 34 ЗК України, до зміни виду цільового призначення земельної ділянки із земель «для сінокосіння та випасання худоби» (01.08) на землі «для ведення особистого селянського господарства», громадяни можуть претендувати виключно на речове право оренди на землі для сінокосіння і випасання худоби, а не право власності як зазначає позивачка.
Крім того, враховуючи, що бажана для позивачки земельна ділянка на момент подання нею клопотання перебуває у державній власності та не перебуває у її користуванні, то вона не вправі ініціювати зміну виду цільового призначення землі. Такий висновок випливає із зазначених вище норм ч. 5 ст. 20 ЗК України (щодо правомочностей власника чи землекористувача визначати у встановленому порядку вид цільового використання земельної ділянки) та узгоджується із нормами ч. 2 ст. 20 ЗК України наступного змісту: «Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.»
Натомість фізична особа чи юридична особа приватного права, відповідно до ч. 3 ст. 20 ЗК України, може бути ініціатором зміни виду цільового призначення лише тієї земельної ділянки, що перебуває у її власності, або земельної ділянки, яка на момент подання клопотання хоча і є державною власністю чи власністю територіальної громади, однак перебуває у їх користуванні. При цьому така зміна не тягне за собою зміну власника чи користувача земельної ділянки, вона й надалі залишається у власності держави/територіальної громади та на відповідному речовому праві належить користувачеві (на цьому наголошує і Верховний Суд у постанові від 12.12.2019 у справі № 809/821/17.) Проте, норми Земельного кодексу України не надають право фізичній особі ініціювати одночасну зміну цільового призначення земельної ділянки державної власності, щодо якої у такої особи відсутнє право користування та передачу такої земельної ділянки їй у власність на підставі одного проекту землеустрою щодо її відведення.
Встановлені вище обставини та надана їм правова оцінка, на переконання суду виключають підстави для задоволення клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Відносно аргументів позивачки про порушення відповідачем вимог закону при оформлені відмови в наданні дозволу листом від 26.07.2019 № Л-12774/0-2668/0/95-16 «Про розгляд клопотання», замість прийняття рішення у формі наказу, то суд оцінюючи їх керується такими мотивами.
Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у місячний строк розглядає клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Отже, при вирішенні питання про надання або відмову у наданні вказаного дозволу відповідач здійснює владно - управлінські функції на підставі закону та від імені держави вирішує питання щодо передачі земельних ділянок у власність або користування громадянам.
Тобто, відповідне рішення є актом організаційно - розпорядчого характеру, що видається органом державної влади в процесі здійснення ним виконавчо - розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України та спрямований на їх реалізацію.
Відтак за своєю юридичною природою рішення про надання або відмову у наданні дозволу, що приймається відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України від 25.10.2001 № 2768-III, має відповідати формі розпорядчого документа.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521.
Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Крім того, згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
При цьому пунктом 123 Типової інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Отже, положеннями вказаних нормативно-правових актів передбачено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру має видаватися відповідний наказ. Водночас листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
Відтак рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим правовим актом індивідуальної дії у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
Аналогічна правова позиція викладена у численних постановах Верховного Суду, зокрема від 14.08.2019 у справі № 480/4298/18, від 16.05.2019 у справі № 812/1312/18, від 06.06.2019 у справі № 812/922/16, від 10.10.2019 у справі № 814/1959/17.
Такої ж позиції дотримується Велика Палата Верховного Суду, про що свідчать висновки, наведені у постанові від 28.11.2018 під час розгляду справи № 820/4219/17.
Згідно з ч. 1 ст. 36 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII “Про судоустрій і статус суддів” Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
Частиною п'ятою статті 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Правило подібного змісту містить також частина шоста статті 13 Закону № 1402-VIII, в силу якої висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.
Крім того, в силу вимог ч. 5 ст. 13 Закону № 1402-VIII висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.
З огляду на викладене суд доходить висновку, що за результатами розгляду клопотання позивачки про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідач повинен прийняти відповідне управлінське рішення у формі наказу. Натомість, як встановлено у цій справі, результат розгляду клопотання позивача відповідач оформив листом від 26.07.2019 № Л-12774/0-2668/0/95-16 “Про розгляд клопотання”, що є недопустимим адже вказує на те, що відповідач розглядаючи клопотання діяв не у спосіб визначений законом.
Допущене порушення, є підставою для задоволення позову у спосіб визнання протиправними дій відповідача у формі листа від 26.07.2019 № Л-12774/0-2668/0/95-16 «Про розгляд клопотання», яким повідомлено про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства розташованої за межами населених пунктів на території Болганської сільської ради Піщанського району Вінницької області.
Щодо позовної вимоги про зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання позивачки про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки та прийняти рішення з урахуванням висновків суду, то суд дійшов висновку про наявність підстав для її задоволення із наступних мотивів.
Згідно ч. 4 ст. 245 КАС України, у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Як вже встановлено судом та зазначалось вище, відповідачем не прийнято відповідного рішення по суті клопотання позивачки від 04.07.2019.
За таких обставин, суд вважає необхідним зобов'язати суб'єкта владних повноважень, розглянути повторно клопотання ОСОБА_1 від 04.07.2019 з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні та зроблених судом висновків.
Перевіривши доводи учасників справи, оцінивши докази суб'єкта владних повноважень на підтвердження правомірності своїх дій, суд доходить до висновку, що заявлений позов належить задовольнити.
Вирішуючи питання про розподіл судових витрат, суд враховує, що відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України, сплачений позивачкою судовий збір у сумі 840 грн. 80 коп. підлягає стягненню в її користь за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області.
Керуючись ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, Законом України від 30.03.2020 № 540-IX, суд
Адміністративний позов задовольнити.
Визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області у формі листа від 26.07.2019 № Л-12774/0-2668/0/95-16 «Щодо розгляду клопотання», яким повідомлено про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства розташованої за межами населених пунктів на території Болганської сільської ради Піщанського району Вінницької області.
Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 04.07.2019 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства розташованої за межами населених пунктів на території Болганської сільської ради Піщанського району Вінницької області, із урахуванням висновків суду за результатами розгляду цієї справи.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області на користь ОСОБА_1 сплачений при зверненні до суду судовий збір у сумі 840 грн. 80 коп. (вісімсот сорок гривень 80 копійок).
Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.
Відповідно до п. 9 Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв'язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)” від 30 березня 2020 року № 540-IX, строк апеляційного оскарження продовжується на строк дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України.
Суддя Богоніс Михайло Богданович