Іменем України
07 квітня 2020 року
Київ
справа № 826/13413/18
адміністративні провадження №К/9901/67716/18, №К/9901/69462/18, №К/9901/69472/18, №К/9901/3734/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції
касаційні скарги Міністерства охорони здоров'я України
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2018 року (головуючий суддя - Келеберда В.І.),
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року (головуючий суддя - Сорочко Є.О., судді: Ганечко О.М., Коротких А.Ю.),
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2018 року (головуючий суддя - Келеберда В.І.),
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року (головуючий суддя - Шурко О.І., судді: Василенко Я.М., Кузьменко В.В.),
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 вересня 2018 року (головуючий суддя - Келеберда В.І.),
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року (головуючий суддя - Вівдиченко Т.Р., судді: Файдюк В.В., Чаку Є.В.),
на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2018 року (головуючий суддя - Степанюк А.Г., судді: Епель О.В., Карпушова О.В.)
у адміністративній справі № 826/13413/18
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Міністерства охорони здоров'я України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Одеський національний медичний університет, ОСОБА_3 , про визнання протиправними дій, скасування наказу,-
Суть справи та зміст оскаржуваних рішень
1. До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулись ОСОБА_2 (в особі його представника Желдака Олексія Олексійовича) та ОСОБА_1 (далі - позивачі) з позовом до Міністерства охорони здоров'я України (далі - відповідач, МОЗ України) з вимогами про:
1.1. визнання протиправними дій МОЗ України щодо винесення Наказу від 17 липня 2018 року № 34-о «Про звільнення ОСОБА_4 » в частині пункту 2 цього наказу щодо покладення виконання обов'язків ректора Одеського національного медичного університету на завідувача кафедри психології Одеського національного медичного університету ОСОБА_3 , з 18 липня 2018 року й до призначення ректора у встановленому законодавством порядку;
1.2. визнання протиправним й скасування пункту 2 наказу МОЗ України від 17 липня 2018 року № 34-о «Про звільнення ОСОБА_4 » щодо покладення виконання обов'язків ректора Одеського національного медичного університету на завідувача кафедри психології Одеського національного медичного університету ОСОБА_3 , з 18 липня 2018 року й до призначення ректора у встановленому законодавством порядку.
2. Ухвалою суду від 22 серпня 2018 року відкрито провадження у справі №826/13413/18, з визначенням порядку розгляду справи за правилами спрощеного провадження без виклику (повідомлення) сторін та залучено до участі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Одеський національний медичний університет (далі - ОНМедУ) та ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ).
3. 22 серпня 2018 року до суду надійшла заява позивачів про забезпечення позову, в якій вони просили забезпечити позов шляхом:
1) заборони виконуючому обов'язки ректора ОНМедУ ОСОБА_3 чи будь-якій іншій особі, призначеній МОЗ України виконуючим обов'язки ректора ОНМедУ: організовувати діяльність ОНМедУ; вирішувати питання фінансово-господарської діяльності ОНМедУ (окрім оплати податків, зборів та інших обов'язкових платежів, у тому числі, заробітної плати та інших виплат, передбачених трудовим законодавством, працівникам ОНМедУ, комунальних платежів); видавати накази і розпорядження, давати обов'язкові для виконання всіма учасниками освітнього процесу і структурними підрозділами ОНМедУ; бути розпорядником майна і коштів ОНМедУ; укладати договори від імені ОНМедУ; призначати на посаду та звільняти з посади працівників ОНМедУ (крім звільнення за власним бажанням, ст. 38 Кодексу законів про працю України); визначати функціональні обов'язки працівників ОНМедУ; затверджувати та/або змінювати структуру і штатний розпис ОНМедУ; подавати для затвердження вищому колегіальному органу громадського самоврядування ОНМедУ правила внутрішнього розпорядку та колективний договір і підписувати їх; погоджувати з МОЗ України призначення та звільнення проректорів, що є науково-педагогічними працівниками ОНМедУ та головного бухгалтера, керівника юридичної служби; приймати та звільняти з посади керівників університетських клінік, медичних центрів, університетських лікарень та делегувати їм частину своїх повноважень; створювати робочі та дорадчі органи ОНМедУ; здійснювати контроль дотримання всіма підрозділами штатно-фінансової дисципліни в ОНМедУ; здійснювати контроль за якістю роботи педагогічних, науково-педагогічних, наукових та інших працівників ОНМедУ; делегувати повноваження іншим працівникам ОНМедУ; забезпечувати проведення та вчиняти будь-які дії, спрямовані на проведення конкурсу на заміщення посади ректора ОНМедУ та проведення виборів ректора ОНМедУ.
2) зупинення дії всіх рішень (наказів, розпоряджень та інших документів), прийнятих виконуючим обов'язки ректора ОНМедУ ОСОБА_3, зокрема, але не обмежуючись, наказу Одеського національного медичного університету від 24 липня 2018 року №529-л про переведення ОСОБА_6 на посаду проректора з науково-педагогічної роботи.
4. В обґрунтування поданої заяви позивачі наголошували на ознаках протиправності пункту 2 Наказу № 34-о, які, на думку позивачів, є очевидними, оскільки відповідач наділив необмеженими повноваженнями особу, яка, як вважають позивачі, не була обрана у встановленому законодавством порядку ректором ОНМедУ, а саме - ОСОБА_3 , що призвело до негативних наслідків. Вважають, що подальші дії ОСОБА_3 можуть призвести до заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам студентів та працівників зазначеного університету, у тому числі й позивачів.
5. В подальшому позивачами подано суду заяву про зміну предмету позову, якою доповнено позов вимогою про встановлення відсутності у МОЗ України компетенції (повноважень) на призначення виконувача обов'язків ректора ОНМедУ, крім випадків, прямо визначених положеннями частини 4 статі 42 Закону України "Про вищу освіту" та подано доповнену заяву про забезпечення позову, в якій окрім інших вимог, позивачі просять заборонити відповідачу призначати виконуючого обов'язки ректора ОНМедУ та вчиняти будь-які інші дії щодо покладення обов'язків ректора ОНМедУ на будь-яку особу, окрім випадків, визначених частиною 4 статті 42 Закону України "Про вищу освіту" та зупинити дію наказу Міністерства охорони здоров'я України від 17 липня 2018 року № 34-о "Про звільнення ОСОБА_4 " в частині, а саме: пункт 2 Наказу щодо покладення з 18 липня 2018 року виконання обов'язків ректора ОНМедУ на ОСОБА_3 , завідувача кафедри психології ОНМедУ, до призначення ректора у встановленому порядку.
6. Ухвалою суду від 29 серпня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, задоволено частково заяви ОСОБА_2 (в особі його представника Желдака О.О.) та ОСОБА_1 щодо забезпечення позову:
- зупинено дію пункту 2 наказу Міністерства охорони здоров'я України від 17 липня 2018 року № 34-о «Про звільнення ОСОБА_4 » щодо покладення виконання обов'язків ректора ОНМедУ на завідувача кафедри психології ОНМедУ ОСОБА_3 , з 18 липня 2018 року й до призначення ректора у встановленому законодавством порядку.
- заборонено МОЗ України призначати виконуючого обов'язки ректора ОНМедУ та вчиняти будь-які інші дії щодо покладення обов'язків ректора ОНМедУ на будь-яку особу, окрім випадків, визначених положеннями Закону України "Про вищу освіту".
6.1. Задовольняючи заяви позивачів про забезпечення позову у вказаній частині, суд першої інстанції, із висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із наявності ознак очевидної протиправності оскаржуваного рішення, що є підставою за правилами частини другої статті 150 КАС України для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також наявності ознак можливості заподіяння значної шкоди правам, свободам та інтересам позивача без вжиття заходів забезпечення адміністративного позову. А тому суд дійшов висновку, що у даному випадку невжиття заходів забезпечення адміністративного позову може мати наслідком заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивачів чи суттєво ускладнити їх відновлення, що відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
6.2. Вказані заходи забезпечення адміністративного позову, на думку судів попередніх інстанцій, відповідають предмету адміністративного позову, а вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, натомість спрямоване лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.
7. Ухвалою Окружного адміністративного суду від 30 серпня 2018 року задоволено заяву представника позивача ОСОБА_1 про виправлення описки, виправлені допущені в ухвалі про забезпечення позову від 29 серпня 2018 року описки. В частині ідентифікуючих даних позивачів, а також доповнено резолютивну частину ухвали про забезпечення позову від 29 серпня 2018 року абзацом наступного змісту: "Строк пред'явлення ухвали про забезпечення позову до виконання становить 3 роки".
8. Ухвалою Окружного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року задоволено заяву представника позивача ОСОБА_1 про роз'яснення судового рішення. Роз'яснено зміст абзацу третього резолютивної частини ухвали про забезпечення позову у цій справі від 29.08.2018 року, зазначивши, що заборона Міністерству охорони здоров'я України вчиняти будь-які інші дії щодо покладення обов'язків ректора Одеського національного медичного університету на будь-яку особу крім випадків, визначених положеннями Закону України «Про вищу освіту» включає в себе заборону, зокрема й щодо наділення будь-яких осіб повноваженнями ректора чи виконуючого обов'язки ректора Одеського національного медичного університету будь-яким способом, зокрема, й у такі способи як: визнання виконання обов'язків ректора Одеського національного медичного університету; передання повноважень ректора чи виконуючого обов'язки ректора Одеського національного медичного університету; представлення повноважень ректора чи виконуючого обов'язки ректора Одеського національного медичного університету; наділення повноваженнями ректора чи виконуючого обов'язки ректора Одеського національного медичного університету; делегування повноважень ректора чи виконуючого обов'язки ректора Одеського національного медичного університету; або з використанням будь-якого іншого формулювання окрім випадків, визначених положеннями Закону України «Про вищу освіту».
9. 11 вересня 2018 року від представника Міністерства охорони здоров'я України до Окружного адміністративного суду м. Києва надійшло клопотання про скасування заходів забезпечення позову, застосованих ухвалою цього суду від 29 серпня 2018 року.
9.1. Дане клопотання обґрунтовано тим, що вжиті заходи забезпечення позову, на думку представника, не повинні порушувати права та охоронювані законом інтереси осіб, що не є учасниками даного судового процесу. Зазначав, що МОЗ України має законне право визначати особу, на яку будуть покладатися обов'язки ректора університету відповідно до пп.1 п. 1 Розділу ІІІ Статуту Одеського національного медичного університету, затвердженого наказом МОЗ України від 18 серпня 2016 року № 863, відповідно до якого МОЗ України призначає виконувача ректора Університету з числа штатних науково-педагогічних працівників Університету відповідно до законодавства України та цього Статуту. Так, відсутність керівника/особи, що виконує обов'язки керівника, який призначений у законному порядку призводить до зриву навчального процесу, виникнення заборгованості із заробітної плати перед працівниками, незабезпечення виконання навчальних програм, порушення зобов'язань університету перед третіми особами, а також соціального резонансу у суспільстві. Відтак, на думку представника, у зв'язку порушенням прав, студентів, працівників Одеського національного медичного університету, а також МОЗ України, як органу управління щодо управління вказаним університетом, зокрема, призначенням керівника та зупиненням роботи університету, просить скасувати вжиті заходи забезпечення.
10. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року, відмовлено у задоволенні клопотання представника Міністерства охорони здоров'я України про скасування заходів забезпечення позову, вжитих ухвалою суду від 29.08.2018 року.
10.1. При розгляді даного клопотання суди не знайшли підстав для його задоволення, позаяк дослідження і оцінка доводам МОЗ України, які останнє наводило у заяві про скасування заходів забезпечення позову, за висновками судів попередніх інстанцій, має бути здійснена при вирішенні справи в цілому по суті позовних вимог.
11. 25 вересня 2018 року до Окружного адміністративного суду надійшла заява позивачів про забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного наказу МОЗ України від 07 вересня 2018 року № 1638.
12. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 вересня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року, заяву ОСОБА_2 та ОСОБА_1 про забезпечення адміністративного позову задоволено, зупинено дію наказу Міністерства охорони здоров'я України «Про деякі питання управління Одеським національним медичним університетом» від 07 вересня 2018 року №1638.
12.1. Застосовуючи вищевказаний захід забезпечення позову, суд першої інстанції, із висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що наказом МОЗ України «Про деякі питання управління Одеським національним медичним університетом» від 07 вересня 2018 року № 1638, зокрема, визнано виконання обов'язків ректора ОНМедУ ОСОБА_6 , відповідно до наказу ОНМедУ від 30 серпня 2018 року № 413 «Про покладення обов'язків»; ОСОБА_3 передати, а ОСОБА_6 прийняти справи ОНМедУ, про що скласти відповідні акти прийому-передачі. Однак, на час прийняття оскаржуваного наказу відповідача від 07 вересня 2018 року № 1638, діяла ухвала суду про заборону призначення виконуючого обов'язки ректора Одеського національного медичного університету та вчинення будь-які інші дії щодо покладення обов'язків ректора Одеського національного медичного університету на будь-яку особу, окрім випадків, визначених положеннями Закону України «Про вищу освіту», у зв'язку з чим вбачаються наявні ознаки очевидної протиправності такого наказу.
13. 11 жовтня 2018 року до Окружного адміністративного суду м. Києва від представника МОЗ України надійшло клопотання про скасування заходів забезпечення позову, застосованих зазначеною ухвалою суду від 29 серпня 2018 року.
14. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 жовтня 2018 року у задоволенні клопотання представника МОЗ України про скасування заходів забезпечення позову, вжитих ухвалою суду від 29 серпня 2018 року відмовлено.
15. Відмовляючи у задоволенні цієї заяви суд першої інстанції, із висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ухвалою цього ж суду від 18 вересня 2018 року вже відмовлено у задоволенні клопотання представника МОЗ України про скасування заходів забезпечення позову, вжитих ухвалою суду від 29 серпня 2018 року, дане клопотання про скасування заходів забезпечення позову у справі № 826/13413/18 є повторним. Інших підстав для задоволення заяви суди не знайшли.
16. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2018 року апеляційну скаргу МОЗ України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2018 року у справі № 826/13413/18 повернуто особі, яка її подала на підставі пункту 1 частини 4 статті 298 КАС України.
16.1. Повертаючи апеляційну скаргу з вищевказаних підстав, суд апеляційної інстанції зазначив, що апеляційна скарга, яка підписана М. Депешко як представником МОЗ України, повноваження якого не підтверджені доданими до апеляційної скарги документами. Так до апеляційної скарги не додано оригінал довіреності останнього або належним чином завіреної її копії.
16.2. До таких висновків суд апеляційної інстанції дійшов у зв'язку з тим, що, на думку суду, додана копія довіреності від 11.04.2018 року №14.2/23, яка засвідчена начальником управління організаційного забезпечення роботу апарату, не може вважатися належним чином засвідченою копією у розумінні положень чинного законодавства, оскільки до апеляційної скарги не додано посадову інструкцію начальника управління організаційного забезпечення роботи апарату, в якій зазначено про наявність у вказаної особи повноважень щодо засвідчення документів (зокрема, довіреностей), підписаних Міністром охорони здоров'я України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
17. 11 грудня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга МОЗ України на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, де скаржник просив скасувати оскаржувані судові рішення в частині застосованих заходів забезпечення позову з підстав порушення судами попередніх інстанції норм матеріального та процесуального права.
17.1. В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що наказом МОЗ України від 17 липня 2018 року № 34-О «Про звільнення ОСОБА_4 » одноразове грубе порушення трудових обов'язків з посади ректора ОНМедУ з 17 липня 2018 року звільнено ОСОБА_4 , у зв'язку з цим пунктом 2 цього наказу покладено виконання обов'язків ректора ОНМедУ на ОСОБА_3 , завідувача кафедри психології ОНМедУ, до призначення ректора у встановленому законодавством порядку.
17. МОЗ України звертав увагу, що відповідно до підпункту 6 частини другої статті 15 Закону України «Про вищу освіту» засновник (засновники) закладу вищої освіти або уповноважений ним (ними) орган здійснює інші повноваження, передбачені законом і статутом заклвду вищої освіти. У свою чергу відповідно до пункту 4 Розділу І та пункту 1 Розділу ІІІ Статуту ОНМедУ, затвердженого наказом МОЗ України від 18 серпня 2016 року № 863, Університет утворений у формі державної установи, що знаходиться в управління МОЗ України та підпорядкований МОЗ України. Підпунктом 1 пункту 1 розділу ІІІ Статуту ОНМедУ передбачено, що МОЗ України призначає виконувача ректора Університету з числа штатних науково-педагогічних працівників Університету відповідно до законодавства України та цього Статуту. Таким чином, на думку скаржника, суди першої та апеляційної інстанції невірно застосували положення Закону України «Про вищу освіту», зокрема статті 15, якою прямо передбачені повноваження на вчинення відповідних дій, а також втрутився у діяльність МОЗ України, як органу державної влади і органу управління закладом вищої освіти.
18. Щодо порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права скаржник вказував, що судами при винесенні оскаржуваних рішень не з'ясовано, які конкретно права та охоронювані законом інтереси позивачів порушені оскаржуваним пунктом 2 наказу МОЗ України від 17 липня 2018 року № 34-о «Про звільнення ОСОБА_4 », який є актом індивідуальної дії і поширює свою дію лише на осіб, які у ньому зазначені, а позивачі не є учасниками цих правовідносин.
19. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Стрелець Т.Г., Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л. від 17 грудня 2018 року відкрито касаційне провадження № К/9901/67716/18 за даною касаційною скаргою.
20. 27 грудня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга МОЗ України на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року, де скаржник з аналогічних доводів просив скасувати оскаржувані судові рішення в частині застосованих заходів забезпечення позову з підстав порушення судами попередніх інстанції норм матеріального та процесуального права, та задовольнити клопотання представника МОЗ України
20.1. У касаційній скарзі МОЗ України, крім іншого, просило врахувати, що ухвалою Печерського районного суду м. Києва від 25 липня 2018 року у справі № 757/34973/18-ц за заявою ОСОБА_4 до МОЗ України, третя особа ОНМедУ, частково задоволено заяву ОСОБА_4 про забезпечення позову, зокрема, заборонено МОЗ України оголошувати конкурс на заміщення посади ректора ОНМедУ, вчиняти будь-які дії, спрямовані на проведення конкурсу на заміщення посади ректора ОНМедУ та проводити конкурс на заміщення посади ректора ОНМедУ. У зв'язку із ситуацією, що склалася, медичний Унівеситет фактично залишився без керівництва.
21. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Стрелець Т.Г., Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л. від 28 грудня 2018 року відкрито касаційне провадження № К/9901/69462/18 за даною касаційною скаргою.
22. 27 грудня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга МОЗ України на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року, де скаржник просив скасувати оскаржувані судові рішення в частині застосованих заходів забезпечення позову з підстав порушення судами попередніх інстанції норм матеріального та процесуального права.
23. В обґрунтування касаційної скарги, крім аналогічних доводів, наведених у попередніх касаційних скаргах, викладених судом вище., МОЗ України вказувало, що у зв'язку із ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 серпня 2018 року про забезпечення позову у справі № 826/13413/18 наказом ОНМедУ від 30 серпня 2018 року № 413-о «Про покладення обов'язків» покладено виконання обов'язків ректора ОНМедУ на єдиного наявного на роботі проректора з науково-педагогічної роботи ОСОБА_6 . З метою забезпечення належної роботи ОНМедУ та вільного доступу до освіти наказом МОЗ України від 07 вересня 2018 року № 1638 «Про деякі питання управління Одеським національним медичним університетом» визнано виконання обов'язків ректора ОНМедУ ОСОБА_6 відповідно до наказу ОНМедУ від 30 серпня 2018 року № 413-о. Тож скаржник звертав увагу, що МОЗ України не призначав та не покладав виконання обов'язків ректора на жодну особу, як те заборонено ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 серпня 2018 року про забезпечення позову у справі № 826/13413/18, а лише погодив як орган управління рішення прийняте самим ОНМедУ та до прийняття ухвали Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 вересня 2018 року про роз'яснення ухвали цього ж суду від 29 серпня 2018 року про забезпечення позову у справі № 826/13413/18.
24. У касаційній скарзі МОЗ України наголошувало, що зі змісту оскаржуваних судових рішень не убачається будь-яких обґрунтувань та пояснень у чому саме полягає можлива загроза невиконання рішення суду у випадку задоволення позову. Судами не враховано вплив такої ухвали на права, обов'язки, ділову репутацію МОЗ України та ОНМедУ. Встановлення необхідності призначати ректора чи виконуючого обов'язки ректора покладено виключно на орган управління (роботодавця), відноситься до господарської діяльності підприємства. Суд не уповноважений вирішувати питання, які стосуються управління державним навчальним закладом.
25. Окремо МОЗ України звертало увагу, що висновки суду про застосування даного заходу забезпечення позову, зокрема, щодо зупинення дії наказу МОЗ України від 07 вересня 2018 року № 1638, фактично є тотожним задоволенню заявлених позовних вимог без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
26. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Стрелець Т.Г., Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л. від 28 грудня 2018 року відкрито касаційне провадження № К/9901/69472/18 за даною касаційною скаргою.
27. 05 лютого 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Міністерства охорони здоров'я України на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2018 року.
28. У касаційній скарзі МОЗ України просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції. Зазначає, що на момент подання апеляційної скарги, копія довіреності представника М.М.Депешка була оформлена належним чином, а саме: містила напис про засвідчення документа, який складався із слів «З оригіналом згідно», найменування посади (начальник управління організаційного забезпечення роботи апарату), особистого підпису особи, яка засвідчувала копію довіреності, її ініціалів та прізвища І.Величко, дату засвідчення копії 03 грудня 2018 року, проставлено «підпис» і скріплено мокрою печаткою служби діловодства МОЗ України, що фактично підтверджує повноваження посадової особи на засвідчення такої копії копії довіреності. Враховуючи зазначене вказують, що у Шостого апеляційного суду були всі підстави для прийняття такої апеляційної скарги.
29. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Стрелець Т.Г., Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л. від 12 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження № К/9901/3734/19 за даною касаційною скаргою.
30. Згідно з протоколами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 червня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року № 724/0/78-19 у зв'язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Стрелець Т.Г. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює її участь у розгляді даних касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
31. Ухвалами Верховного Суду від 31 березня 2020 року підготовчі дії у провадженнях № К/9901/67716/18, № К/9901/69462/18, № К/9901/69472/18 та № К/9901/3734/19 закінчено, справу призначено до розгляду в касаційному інстанції у порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами у відповідності до пункту 3 частини першої статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
32. 14 січня 2019 року на адресу Верховного Суду від представників позивачів Жалдака О.О. та Грабового А.М. надійшов відзив на касаційну скаргу МОЗ України на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, у якому представники просили залишити без задоволення касаційну скаргу, а оскаржувані судові рішення без змін.
32.1. В обґрунтування своєї позиції у відзиві вказували, що Законом України «Про вищу освіту» (частина 4 статті 42) передбачено єдиний випадок призначення виконуючого обов'язки керівника закладу вищої освіти - у новоствореному закладі, а тому, на їх думку, наявна очевидна протиправність оспорюваного наказу відповідача. у зв'язку з чим судами попередніх інстанцій не було допущено порушень норм матеріального права, рівно як і не було допущено порушень норм процесуального права.
33. 25 січня 2019 року на адресу Верховного Суду від представника позивачів ОСОБА_1 - Грабового А.М. надійшов відзив на касаційну скаргу МОЗ України ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року, у якій представник просив залишити без задоволення касаційну скаргу, а оскаржувані судові рішення без змін.
33.1. У відзиві представник, крім вищенаведених доводів, зазначав, що застосовані судами заходи забезпечення позову не є втручанням у дискреційні повноваження МОЗ України як органу державної влади. Вказував, що під час вирішення питання про застосування заходів забезпечення позову суд не вирішує питання щодо порушення прав позивача, більш того, на його думку, суди не з'ясовують наявність чи відсутність порушення прав позивача під час розгляду скасування заходів забезпечення позову.
34. 25 січня 2019 року на адресу Верховного Суду від представника позивачів ОСОБА_1 - Грабового А.М. надійшов відзив на касаційну скаргу МОЗ України на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року, у якій представник просив залишити без задоволення касаційну скаргу, а оскаржувані судові рішення без змін.
34.1. У відзиві представник, крім вищенаведених доводів, зазначав, що використовуючи синонімічні формулювання МОЗ України намагається обійти приписи ухвали Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 серпня 2018 року, що також свідчить про грубе порушення МОЗ України конституційних принципів щодо обов'язковості судових рішень. Звертав увагу, що доводи МОЗ України з покликанням на інші справи у Приморському районному суді м. Одеси та Печерському районному суді м. Києва, по-перше, не були предметом розгляду при вирішенні питання про застосування заходів забезпечення позову ні в суді першої інстанції, ні при перегляді ухвали, що оскаржується, судом апеляційної інстанції, по-друге, не стосуються предмету спору взагалі, і питання забезпечення позову, зокрема, по-третє, жоден з аргументів не спростовує ознак очевидної протиправності спірного наказу та наявність правових підстав для вжиття заходів забезпечення позову в даній справі.
35. 13 березня 2019 року на адресу Верховного Суду від представника позивачів ОСОБА_1 - Грабового А.М. надійшов відзив на касаційну скаргу МОЗ України на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2018 року, у якому просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін. У відзиві представник вказує на дотримання судом апеляційної інстанції норм процесуального права.
Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
36. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.
37. Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів задля створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.
38. Колегія суддів зазначає, що вищезазначені підстави є оціночними, а тому містять небезпеку застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до негативних правових наслідків для позивача та/чи відповідача, а також інших осіб, що не є сторонами провадження.
39. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі.
40. Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до вирішення спору по суті, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом. Підстави для забезпечення позову повинні бути доведені відповідними доказами.
41. У зв'язку з цим суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є захід забезпечення позову, про який просить позивач, співмірним з позовними вимогами та чи відповідає він меті і завданням правового інституту забезпечення позову.
42. Відповідно до частин 1, 3 статті 150 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020) суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Частиною 2 цієї статті передбачено, що забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
43. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами, а також застосовані у дозволений законодавством спосіб.
44. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
45. Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
46. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу, дотримання дозволеного законодавством способу забезпечення позову.
47. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18.
48. У контексті співмірності суди також повинні перевіряти не тільки співмірність заходів забезпечення позову із позовними вимогами, а й надавати оцінку порушеному праву позивача, про захист якого він просить.
49. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
50. Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
51. Як слідує із змісту ухвали Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 серпня 2018 року, залишеної без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, суди не вдавалися до з'ясування наявності реального порушеного індивідуально виражених права чи інтересу позивачів оспорюваним пунктом 2 наказу МОЗ України від 17 липня 2018 року № 34-о "Про звільнення ОСОБА_4 " щодо тимчасового покладення виконання обов'язків ректора ОНМедУ на ОСОБА_3 , який за своєю природою є актом індивідуальної дії.
52. У зв'язку з цим судами не здійснювалося реальної оцінки співмірності та адекватності застосованих заходів забезпечення позову на предмет співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
53. За змістом оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій, судами не встановлювалися: наявність зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірність утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; в чому полягатимуть такі утруднення, які витрати необхідно буде понести позивачам для відновлення своїх прав чи які дії необхідно буде вчинити в разі невжиття таких заходів.
54. Застосовані ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 серпня 2018 року заходи забезпечення в частині заборони МОЗ України вчиняти будь-які інші дії щодо покладення обов'язків ректора ОНМедУ на будь-яку іншу особу в редакції ухвали цього ж суду від 11 вересня 2018 року про роз'яснення цього судового рішення є занадто широкими і невизначеними, що явно виходить за межі позовних вимог та предмет судового розгляду і поширюється на невизначене коло осіб, не залучених до участі у розгляді даної справи.
55. При цьому масштаб застосованих судом першої інстанції заходів забезпечення фактично призвів до блокування процесів управління ОНМедУ.
56. За змістом оскаржуваних рішень суд першої інстанції, із висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із наявності ознак очевидної протиправності оспорюваного пункту наказу.
57. Суд, який застосовує заходи забезпечення позову з підстав очевидності ознак протиправності оскарженого рішення, на основі наявних у справі доказів повинен бути переконаний, що рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення.
58. Твердження про "очевидність" порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.
59. Так, у постанові Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16509/18 щодо "очевидності" ознак протиправності дій та порушення прав позивача заначено, що попри те, що такі ознаки не мають окреслених меж, йдеться насамперед про їх "якість": вони повинні свідчити про протиправність оскаржуваних рішень (дій) поза обґрунтованим сумнівом.
60. Сама ж лише незгода позивача із діями (рішеннями) суб'єкта владних повноважень та звернення до суду з позовом про визнання їх протиправними і зобов'язання вчинити певні дії ще не є достатньою підставою для застосування судом заходів забезпечення позову.
61. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що подані заявниками докази наявності ознак протиправності оскаржуваних дій відповідача не можуть вважатись підставою для вжиття заходів забезпечення позову, оскільки підлягають оцінці під час судового розгляду справи по суті вимог.
62. На підставі вищевикладеного колегія суддів приходить до висновку, що застосовані ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 серпня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, заходи забезпечення не відповідають меті застосування правового інституту забезпечення позову, оскільки фактично свідчать про задоволення адміністративного позову без розгляду справи по суті.
63. Ці висновки є застосовними і для оцінки ухвали Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 вересня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року, якою відмовлено МОЗ України у скасуванні заходів забезпечення позову, застосованих ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 серпня 2018 року.
64. Надаючи оцінку ухвалі Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 вересня 2018 року, залишеної без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року, про забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії наказу МОЗ України "Про деякі питання управління Одеським національним медичним університетом" від 07 вересня 2018 року №1638, колегія судів приходить до таких висновків.
65. Даним наказом, зокрема, визнано виконання обов'язків ректора ОНМедУ ОСОБА_6 , відповідно до наказу ОНМедУ від 30 серпня 2018 року № 413 "Про покладення обов'язків".
66. Тож застосованим заходом забезпечення суд втрутився у права та обов'язки особи, не залученої до участі в справі - ОСОБА_6 .
67. Вищезазначене в сукупності дає підстави для висновку, що викладені позивачем у клопотанні про забезпечення позову доводи не давали суду підстав для вжиття заходів забезпечення позову, передбачених статтею 150 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому має місце порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних рішень.
68. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
69. З огляду на встановлені судом касаційної інстанції порушення норм процесуального права судами попередніх інстанцій, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційні скарги Міністерства охорони здоров'я України підлягають задоволенню, оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні заяв про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову.
70. Надаючи оцінку ухвалі Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2018 року, якою апеляційну скаргу Міністерства охорони здоров'я України на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 вересня 2018 року у справі 826/13413/18 повернуто на підставі пункту 1 частини 4 статті 298 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів приходить до таких висновків.
71. Як слідує із змісту оскаржуваної ухвали до таких висновків суд апеляційної інстанції дійшов у зв'язку з тим, що, на думку суду, додана копія довіреності від 11.04.2018 року №14.2/23, видана М. Депешко на представництво інтересів МОЗ України, яка засвідчена начальником управління організаційного забезпечення роботи апарату, не може вважатися належним чином засвідченою копією у розумінні положень чинного законодавства, оскільки до апеляційної скарги не додано посадову інструкцію начальника управління організаційного забезпечення роботи апарату, в якій зазначено про наявність у вказаної особи повноважень щодо засвідчення документів (зокрема, довіреностей), підписаних Міністром охорони здоров'я України.
72. Верховний Суд неодноразово у своїй судовій практиці наголошував на тому, що під час вирішення питання відповідності копії документу, що підтверджує повноваження представника, вимогам статті 59 КАС України слід уникати зайвого формалізму, як-от констатація відсутності в матеріалах заяви (скарги) копії посадової інструкції особи, яка засвідчила копію відповідного документу, відсутність у довіреності повноважень представника на засвідчення копій документів від імені довірителя тощо.
73. Повернення заяв (скарг) за наявності у суду процесуальної можливості пересвідчитись у наявності в особи повноважень на представництво під час розгляду справи (скарги) ставить під загрозу дотримання завдань адміністративного судочинства, закріплених у частині 1 статті 2 КАС України, а також дотримання учасниками справи строків звернення до суду та оскарження судових рішень.
74. Така правова позиці Верховного Суду викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 569/907/18, від 23 січня 2019 року у справі №750/4345/18, від 19 березня 2019 року у справі № №806/499/18, від 03 квітня 2019 року у справі № 761/34369/18.
75. Суд апеляційної інстанції наведеного не врахував і дійшов передчасного висновку про наявність підстав для повернення апеляційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, що потягнуло порушення норм процесуального права та постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
76. За правилами статті 353 КАС України, касаційна скарга МОЗ України підлягає задоволенню, а оскаржуване судове рішення - скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду на стадії вирішення питання щодо відкриття апеляційного провадження.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,-
1. Касаційні скарги Міністерства охорони здоров'я України задовольнити.
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року, ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року скасувати.
3. Прийняти нову постанову, якою в задоволенні заяв про забезпечення позову у справі № 826/13413/18, які надійшли до Окружного адміністративного суду м. Києва 22 серпня 2018 року та від 25 вересня 2018 року, ОСОБА_2 та ОСОБА_1 відмовити повністю.
4. Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2018 року скасувати, а справу направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду на стадії вирішення питання щодо відкриття апеляційного провадження.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
...........................
...........................
...........................
Л.О. Єресько
А.Г. Загороднюк
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду