Іменем України
03 квітня 2020 року
Київ
справа №823/177/17
адміністративне провадження №К/9901/44287/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н. В., суддів: Берназюка Я. О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Державного кадастрового реєстратора міськрайонного управління у Смілянському районі та м. Сміла Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Пономаренко Ірини Олександрівни, третя особа - Смілянська районна державна адміністрація про визнання неправомірним рішення та зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду у складі судді Каліновської А. В. від 23.03.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії судів: Собківа Я. М., Вівдиченко Т. Р., Бабенка К. А. від 16.05.2017,
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до Державного кадастрового реєстратора міськрайонного управління у Смілянському районі та м. Сміла Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Пономаренко І. О. (далі - Реєстратор, відповідач), третя особа - Смілянська районна державна адміністрація (далі - Смілянська РДА), у якому просив: визнати неправомірним рішення відповідача від 27.01.2017 №РВ-7100229902017 про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру (далі - спірне рішення); зобов'язати Реєстратора провести державну реєстрацію земельної ділянки площею 14,3283 га згідно технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради.
2. Обґрунтовуючи свій позов ОСОБА_1 зазначав, що відповідач протиправно відмовив йому в проведенні державної реєстрації земельної ділянки площею 14,3283 га згідно з технічною документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради з підстав відсутності у нього рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, оскільки вважає, що такий дозвіл отримано ним за принципом «мовчазної згоди», у зв'язку з ненаданням Смілянською РДА, яка уповноважена на розпорядження відповідними землями, відповіді на його заяву.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 23.03.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2017, у задоволенні позову відмовлено.
4. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що в матеріалах справи відсутнє рішення Смілянської РДА про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою земельної ділянки площею 14,3283 га, а тому у відповідача були відсутні правові підстави для проведення її державної реєстрації. У зв'язку з наведеним суди вказали на правомірність спірного рішення Реєстратора та, як наслідок, відсутність підстав для задоволення даного позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з судовими рішеннями, ухваленими судами попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а позов задовольнити.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 17.06.2016 до Смілянської РДА надійшло 18 заяв ОСОБА_1 від 15.06.2016 про надання дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га, в натурі (на місцевості) для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) за рахунок нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок в адміністративних межах Ташлицької сільської ради (за межами населеного пункту) Смілянського району Черкаської області. До заяв додано: копії паспорту, ідентифікаційного номеру, викопіювання земельної ділянки.
7. Вказані заяви ОСОБА_1 від 15.06.2016 зареєстровані у Смілянській РДА 17.06.2016 за №1947/01-14.
8. Листом Смілянської РДА від 04.08.2016 №01-14/1947 позивача повідомлено про те, що оскільки заявником не надано жодного документа для ідентифікації і визначення правового статусу земель, на які він претендує, районна державна адміністрація не має правових підстав для задоволення клопотання. У листі також повідомлялось, що на сьогодні єдиним можливим ідентифікатором земельних ділянок у відповідності до норм пункту 2 статті 16 Закону України від 07.07.2011 №3613-VI «Про Державний земельний кадастр» (далі - Закон №3613-VI) є їх кадастровий номер.
9. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 07.11.2016 по справі №823/1006/16 за позовом ОСОБА_1 до Смілянської РДА, третя особа - управління Держгеокадастру у Смілянському районі Черкаської області, про визнання незаконними дій, зобов'язання вчинити певні дії - адміністративний позов задоволено в повному обсязі, а саме: визнано неправомірними дії Смілянської РДА в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га, для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту); визнано протиправним та скасовано рішення Смілянської РДА, викладене в листі від 04.08.2016 №01-14/1947, про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту); зобов'язано Смілянську РДА розглянути заяви ОСОБА_1 про надання дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га, для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту), та прийняти одне з відповідних рішень, передбачених частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України.
10. Вищевказана постанова Черкаського окружного адміністративного суду від 07.11.2016 по справі №823/1006/16 набрала законної сили 03.12.2016.
11. У суді першої інстанції та у запереченнях на апеляційну скаргу Смілянська РДА повідомляла, що на виконання рішення у справі №823/1006/16, нею проведено реєстрацію заяв позивача про надання дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту), за наслідками розгляду яких 22.12.2016 відмовлено у їх задоволенні.
12. Правомірність цієї відмови не є предметом спору у даній справі.
13. 13.01.2017 позивач звернувся до Реєстратора щодо проведення державної реєстрації земельної ділянки площею 14,3283 га, згідно технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради.
14. Спірним рішенням Реєстратора позивачу відмовлено у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру у зв'язку з тим, що у позивача відсутнє рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи. У цьому ж рішенні зазначалось, що відповідно до статті 79-1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) формування земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
15. У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на аргументи, аналогічні викладеним у позовній заяві, наполягає на тому, що суд першої інстанції не врахував усіх обставин справи і не проаналізував наведені ним доводи, а тому ухвалив незаконне і необґрунтоване судове рішення. Апеляційний суд таких помилок не виправив, у зв'язку з чим позивач вважає, що постановлена ним ухала не відповідає вимогам закону.
16. Зокрема, скаржник вказує на те, що отримав згоду (дозвіл) на розроблення документації із землеустрою за принципом «мовчазної згоди», оскільки Смілянська РДА у місячний строк не прийняла жодного з передбачених у статті 123 ЗК України рішень. Відтак, на думку позивача він є особою, яка відповідно до статті 24 Закону №3613-VI має право на подання заяви про державну реєстрації земельної ділянки.
17. Заперечень на касаційну скаргу не надходило.
18. Так, у частині другій статті 19 Конституції України закріплено правило, за яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Згідно з пунктом «а» частини третьої статті 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
20. Частиною першою статті 116 ЗК України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.
21. В свою чергу, відповідно до статті 13 Закону України від 05.06.2003 №899-IV «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» нерозподілені (невитребувані) земельні ділянки за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради чи районної державної адміністрації можуть передаватися в оренду для використання за цільовим призначенням на строк до моменту отримання їх власниками державних актів на право власності на земельну ділянку, про що зазначається у договорі оренди земельної ділянки, а власники земельних часток (паїв) чи їх спадкоємці, які не взяли участь у розподілі земельних ділянок, повідомляються про результати проведеного розподілу земельних ділянок у письмовій формі, у разі якщо відоме їх місцезнаходження.
22. Відтак, невитребувані земельні ділянки, право на які належить громадянам, які в свою чергу його ще не реалізували (не виділили їх в натурі та не одержали на них державних актів) передаються в розпорядження районних державних адміністрацій та можуть передаватися в оренду для використання за цільовим призначенням.
23. За змістом частини третьої статті 122 ЗК України районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб.
24. Тому, у спірних правовідносинах саме Смілянська РДА уповноважена вирішувати питання надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, про проведення державної реєстрації якої позивач звертався до Реєстратора.
25. Як передбачено частиною першою статті 1 Закону №3613-VI, державний земельний кадастр - це єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами; кадастровий номер земельної ділянки - це індивідуальна, що не повторюється на всій території України, послідовність цифр та знаків, яка присвоюється земельній ділянці під час її державної реєстрації і зберігається за нею протягом усього часу існування.
26. За приписами частини першої статті 5 Закону №3613-VI ведення Державного земельного кадастру здійснюється шляхом створення відповідної державної геодезичної та картографічної основи, яка визначається та надається відповідно до цього Закону; внесення відомостей про об'єкти Державного земельного кадастру; внесення змін до відомостей про об'єкти Державного земельного кадастру; оброблення та систематизації відомостей про об'єкти Державного земельного кадастру.
27. Положеннями частин першої та другої статті 24 Закону №3613-VI визначено, що державна реєстрація земельної ділянки здійснюється при її формуванні шляхом відкриття Поземельної книги на таку ділянку. Державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за місцем їх розташування відповідним Державним кадастровим реєстратором центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
28. Водночас, за правилами частини третьої статті 24 Закону №3613-VI державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за заявою, зокрема особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи.
29. В той же час, відповідно до статті 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
30. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання). Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр», право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
31. Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
32. Отже, вказаними правовими нормами передбачено обов'язок органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування прийняти рішення про надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування.
33. Поряд із цим, Порядком ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051 (далі - Порядок №1051), окрім іншого, визначається порядок та вимоги щодо внесення до Державного земельного кадастру відомостей (змін до них) про його об'єкти (пункти 66-137 Порядку).
34. Відповідно до пункту 107 Порядку №1051 державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49-54 цього Порядку.
35. Пунктом 67 Порядку №1051 встановлено заборону вимагати для внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру надання документів та здійснення дій, прямо не передбачених Законом України «Про Державний земельний кадастр».
36. Разом з тим, частиною четвертою статті 24 Закону №3613-VI визначено, що для державної реєстрації земельної ділянки Державному кадастровому реєстратору, який здійснює таку реєстрацію, подаються: заява за формою, встановленою центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин; оригінал документації із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки; документація із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки у формі електронного документа.
37. Частиною шостою цієї ж статті визначено, що підставою для відмови у здійсненні державної реєстрації земельної ділянки є: розташування земельної ділянки на території дії повноважень іншого Державного кадастрового реєстратора; подання заявником документів, передбачених частиною четвертою цієї статті, не в повному обсязі; невідповідність поданих документів вимогам законодавства; знаходження в межах земельної ділянки, яку передбачається зареєструвати, іншої земельної ділянки або її частини.
38. З аналізу означених правових норм вбачається, що однією з підстав відмови державного кадастрового реєстратора у внесені відомостей про земельну ділянку до Державного земельного кадастру є невідповідність поданих документів вимогам законодавства.
39. Такий висновок відповідає правовій позиції, висловленій, зокрема, у постанові Верховного Суду від 19.06.2018 (справа №820/2384/17).
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
40. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на приписи частин третьої статті 123 ЗК України, наполягає на тому, що отримав дозвіл на складання документації із землеустрою за принципом «мовчазної згоди», а тому вважає відмову в проведенні відповідачем державної реєстрації з підстав відсутності відповідного рішення про надання такої згоди - протиправним.
41. Однак, варто зауважити, що за змістом частини третьої статті 123 ЗК України, право особи, зацікавленої в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, замовити розроблення документації із землеустрою без надання уповноваженим органом відповідного дозволу виникає у разі, якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання, цей орган не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні.
42. У справі, яка розглядається, суди встановили, що Смілянська РДА відмовила позивачу в наданні дозволів на розроблення документації із землеустрою й виклала відповідні мотиви у листі від 04.08.2016 №01-14/1947.
43. Таку відмову позивач оскаржив до суду й за наслідками розгляду справи №823/1006/16 Смілянську РДА було зобов'язано зареєструвати і розглянути подані ОСОБА_1 заяви на складання документації із землеустрою та прийняти одне з передбачених частиною третьою статті 123 ЗК України рішення.
44. На виконання рішення у справі №823/1006/16, яка набрала законної сили 03.12.2016, Смілянська РДА 22.12.2016, тобто у місячний строк, провела реєстрацію заяв позивача про надання дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок і надала мотивовану відмову у наданні таких дозволів.
45. Правомірність цієї відмови та обставини її направлення на адресу позивача не є предметом спору у цій справі.
46. Тобто, встановлені обставини справи свідчать, що позивачу за результатами розгляду його звернень, було відмовлено в наданні дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок, що виключає можливість застосування у даному випадку принципу мовчазної згоди щодо надання дозволу.
47. З огляду на викладене, судами першої та апеляційної інстанції обґрунтовано відхилено посилання позивача на те, що у спірних правовідносинах за ним автоматично визнано право замовити розроблення документації без надання відповідного дозволу за принципом «мовчазної згоди», а також набуто статус особи, яка, у розумінні частини третьої статті 24 Закону №3613-VI, може бути суб'єктом звернення за державною реєстрацією земельних ділянок.
48. Колегія суддів звертає увагу й на те, що проведення державної реєстрації земельної ділянки здійснюється на етапі її формування шляхом відкриття Поземельної книги на таку ділянку. Право на звернення до органу реєстрації нормами законодавства надано особі, якій за рішенням органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що і є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у користування із земель державної чи комунальної власності. А тому, формуванню земельної ділянки, зокрема її державній реєстрації, передує надання уповноваженим органом (органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування) за відповідною заявою, дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
49. У даному випадку позивач, звертаючись до державного кадастрового реєстратора із заявою про державну реєстрацію земельної ділянки, всупереч вимогам земельного законодавства, не додавав до заяви рішення компетентного органу, яким йому було надано дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради.
50. За наведеного, аналізуючи вищенаведені норми закону та встановлені обставини, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність у відповідача правових підстав для проведення державної реєстрації земельної ділянки, оскільки у позивача станом на час звернення до відповідача із заявою було відсутнє рішення компетентного органу, яким йому було надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки площею 14,3283 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради.
51. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 02.10.2019 у справі №823/2591/18.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
52. Ураховуючи викладене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 КАС України, не виявив неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.
53. Наведені ж у касаційній скарзі мотиви таких висновків не спростовують і не містять належних та обґрунтованих міркувань, які б давали підстави для скасування оскаржуваних судових рішень, які, як встановлено за результатами касаційного розгляду справи, є законними та обґрунтованими.
54. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 23.03.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2017 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
І.В. Желєзний