31 березня 2020 р. № 400/2913/19
м. Миколаїв
Миколаївський окружний адміністративний суд у складі судді Птичкіної В. В., розглянув за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу
за позовом:Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , АДРЕСА_1
до відповідача:Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради, вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, 54001
про:скасування постанов від 29.08.2019 № 15-586/22.02-12, № 16-587/22.02-12 та приписів від 23.08.2019 № 51, № 51-1.
Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (надалі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом, що містив вимоги:
скасувати постанову Управління державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради (надалі - Управління або відповідач) від 29.08.2019 № 15-586/22.02-12 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (надалі - Закон № 208);
скасувати постанову Управління від 29.08.2019 № 16-587/22.02-12 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону № 208;
скасувати припис Управління від 23.08.2019 № 51 «Про зупинення підготовчих та будівельних робіт»;
скасувати припис Управління від 23.08.2019 № 51-1 «Про усунення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил».
В обґрунтування позовних вимог ФОП ОСОБА_1 (з урахуванням заяви про зміну підстав позову, арк. спр. 65-68) зазначив, що відповідач не дотримався вимог затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 «Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» (надалі - Порядок № 553). За твердженнями позивача, Управління не довело факт порушення позивачем вимог містобудівного законодавства та діяло всупереч вимогам затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 № 244 «Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (надалі - Порядок № 244).
У відзиві (арк. спр. 88-93) Управління позов заперечило, вказало, зокрема, на те, що перевіркою було встановлено, що на земельних ділянках, які орендує позивач, збудовані будівлі невизначеного призначення, площа забудови яких перевищує площу належного позивачеві нерухомого майна, що, на думку відповідача, свідчить про проведення позивачем реконструкції об'єкта будівництва. Також відповідач зазначив, що позивач здійснює будівельні роботи на газопроводі, в охоронній зоні мережі водопостачання, без належно затвердженої проектної документації і без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт. За твердженнями Управління, ФОП ОСОБА_1 допустив численні порушення вимог містобудівного законодавства, що стало підставою для видання приписів та прийняття постанов про притягнення позивача до відповідальності. Спростування доводів позивача про недотримання процедури проведення перевірки та процедури притягнення позивача до відповідальності відзив не містить.
Правом подати відповідь на відзив позивач не скористався.
В судовому засіданні представник позивача вимоги адміністративного позову підтримав, представник Управління просила відмовити в їх задоволенні.
Дослідивши письмові докази, заслухавши пояснення представників сторін, суд
19.08.2019 заступник начальника Управління направив начальнику Управління службову записку такого змісту: «… в ході моніторингу самочинного будівництва на території м. Миколаєва, 19.08.2019 виявлений факт можливого самочинного будівництва за адресами: м. Миколаїв, пр. Богоявленський, 338Б, 338В. Відповідно до даних єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, відомості щодо зареєстрованих документів, які дають право на виконання будівельних робіт за вищевказаною адресою відсутні. Враховуючи викладене, прошу Вас надати направлення для здійснення заходів архітектурно-будівельного контролю за адресами: м. Миколаїв, пр. Богоявленський, 338Б, 338В …» (арк. спр. 72).
19.08.2019 начальник Управління видала наказ № 300 про проведення з 20.08.2019 по 23.08.2019 на об'єкті «Реконструкція нежитлових приміщень за адресою: м. Миколаїв, пр. Богоявленський, 338Б» (надалі - Об'єкт) позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (арк. спр. 70). У тексті наказу зазначено, що підставою для проведення перевірки є виявлення факту самочинного будівництва.
Згідно з направленням від 19.08.2019 № 176 (арк. спр. 71), перевірку дотримання позивачем на Об'єкті вимог законодавства мали здійснити заступник начальника Управління Савчук Олексій Сергійович і головний спеціаліст відділу інспекційного роботи Управління Санько Олександр Олегович.
23.08.2019 посадова особа Управління (Санько О.О.) склала акт № 125/2019 за результатами позапланової перевірки дотримання позивачем (який був визначений замовником і підрядником) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на Об'єкті (надалі - Акт, арк. спр. 18-23).
Перевірку було проведено за відсутності позивача (стор. 3 Акта).
В Акті вказано, що процес проведення перевірки посадова особа органу державного нагляду (контролю) фіксувала засобами фототехніки, проте відповідач не подав суду відповідних доказів.
У Розділі VII Акта (Опис фактичних обставин та відповідних доказів (письмових, речових, електронних або інших), що підтверджують наявність порушення вимог законодавства), зокрема, зазначено, що позивач, згідно з договором оренди землі від 15.10.2014 № 10702, укладеним з Миколаївською міською радою (арк. спр. 30-31), є орендарем земельної ділянки з кадастровим номером 4810136600:07:023:0063 площею 105 м2, із неї 105 м2 - під капітальною забудовою. Межі цієї ділянки, як вказано в акті від 05.08.2014 визначення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість), збігаються з лінійними спорудами: стінами капітальних забудов - у кількості 4 (чотирьох) поворотних точок. В Акті вказано, що «… на момент перевірки збудована будівля невизначеного призначення геометр. Розмірами у плані 3,05 м х 23,5 м., площею забудови 71,68м2, тобто змінено техніко-економічні показники, що є реконструкцією …».
На підставі цього посадова особа Управління дійшла висновків про порушення позивачем:
1. Пункту 1 частини першої статті 34 та статті 36 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (надалі - Закон № 3038), зміст порушення - виконання робіт без подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об'єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1);
2. Частини першої статті 9 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» (надалі - Закон № 687) та Будівельних норм, стандартів і правил, зміст порушення - реконструкція об'єкта архітектури здійснюється без затвердження проектної документації;
3. Пунктів 4.3, 4.8, 7.3, 7.13 ДБН А.3.1-5-2016 «Організація будівельного виробництва», зміст порушення - при виконанні будівельних робіт не забезпечена комплексна безпека будівництва, у тому числі для об'єктів прилеглої забудови та навколишнього середовища; не була влаштована огорожа будмайданчику; робітники не забезпечені засобами індивідуального захисту;
4. Пункту 5.12. ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», зміст порушення - будівництво здійснюється в охоронних зонах мереж газо- і водопостачання, чим були порушені вимоги по обмеженню забудови земельної ділянки, які встановлені проектом землеустрою.
23.08.2019 посадова особа Управління видала приписи:
№ 51-1 - про усунення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким зобов'язала позивача до 06.09.2019 усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом знесення будівлі розмірами в плані 3,05 м х 23,5 м за адресою: м. Миколаїв, пр. Богоявленський, 338БЮ кадастровий номер 4810136600:07:023:0063 (надалі - Припис № 51-1, арк. спр. 29);
№ 51 - про зупинення підготовчих та будівельних робіт, яким зобов'язала позивача негайно зупинити виконання будівельних робіт на об'єкті «Реконструкція нежитлових приміщень за адресою: м. Миколаїв, пр. Богоявленський, 338Б» (надалі - Припис № 51, арк. спр. 28).
Також 23.08.2019 посадова особа Управління склала два протоколи про порушення у сфері містобудівної діяльності, в яких вказала, що позивач допустив порушення, відповідальність за яке встановлена пунктом 2 частини другої статті 2 Закону № 208 (порушення 1 з перелічених вище, надалі - Протокол 1, арк. спр. 124-125), та порушення, відповідальність за які передбачена пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону № 208 (порушення 2-4 з перелічених вище, надалі - Протокол 2, арк. спр. 122-123).
В Акті, протоколах та приписах зазначено, що позивач відмовився від їх підписання, тому ці документи були надіслані поштою 23.08.2019.
Згідно з наданими сторонами доказами (арк. спр. 40, 41, 129) позивач отримав вказані документи 02.09.2019.
Постановою № 15-586/22.02.-12 від 29.08.2019 (надалі - Постанова № 586, арк. спр. 16) начальник Управління, на підставі Протоколу 1, наклала на позивач штраф в сумі 72 252 грн., а постановою № 16-587/22.02-12 від 29.08.2019 (надалі - Постанова № 587, арк. спр. 17-18) начальник Управління, на підставі Протоколу 2, наклала на позивача штраф в сумі 90 315 грн.
Суд зауважив, що у Протоколі 1 та у Постанові № 586 вказано, що позивач порушив пункт 13 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 «Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт», проте в Акті порушення цієї норми не зафіксовано.
Згідно з пунктом 2 частини другої статті 2 Закону № 208, суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність за виконання будівельних робіт без повідомлення про початок їх виконання, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні, вчинене щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), - у вигляді штрафу в розмірі тридцяти шести прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
Пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону № 208 встановлена відповідальність суб'єктів містобудування, які виконують будівельні роботи, за виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень, - штраф у розмірі сорока п'яти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
При прийнятті рішення суд виходив з такого.
Як вказано у статті 41 Закону № 3038, державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частин четвертої та п'ятої статті 2 Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (надалі - Закон № 877), для відповідача є обов'язковим дотримання, зокрема, статті 3, частини третьої статті 6, статті 10 Закону № 877.
Так, статтею 3 Закону № 877 встановлені основні принципи державного контролю, до яких, в тому числі, віднесені: гарантування прав та законних інтересів кожного суб'єкта господарювання; об'єктивність та неупередженість здійснення державного нагляду (контролю); здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю).
Частиною третьою статті 6 Закону № 877 передбачено, що суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Відповідно до статті 10 Закону № 877, суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: бути поінформованим про свої права та обов'язки; вимагати від посадових осіб органу державного нагляду (контролю) додержання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного нагляду (контролю) службового посвідчення та посвідчення (направлення) і одержувати копію посвідчення (направлення) на проведення планового або позапланового заходу; не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо, зокрема, державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів, посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; бути присутнім під час здійснення заходів державного нагляду (контролю), залучати під час здійснення таких заходів третіх осіб; одержувати та ознайомлюватися з актами державного нагляду (контролю); надавати органу державного нагляду (контролю) в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта.
Однією з підстав для проведення позапланової перевірки, відповідно до пункту 3 частини шостої статті 41 Закону та абзацу п'ятого пункту 7 Порядку № 553, є виявлення факту самочинного будівництва об'єкта. Саме ця обставина вказана у наказі про проведення перевірки.
Пунктом 9 Порядку № 553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва. У разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, щодо якого неможливо встановити суб'єкта містобудування, який будує чи збудував такий об'єкт, перевірка проводиться із залученням представників органів місцевого самоврядування та органів Національної поліції. Документи, оформлені за результатами такої перевірки, надсилаються до відповідного органу внутрішніх справ для встановлення особи суб'єкта містобудування.
Виходячи з того, що до перевірки не були залучені представники органів місцевого самоврядування та органів Національної поліції, суд дійшов висновку про те, що відповідачу було відомо, яка особа будує чи збудувала об'єкт.
При цьому пояснень щодо того, з яких причин перевірку було проведено за відсутності позивача, Управління не надало.
Пунктом 12 Порядку № 553 на посадову особу органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю покладений обов'язок у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством.
З урахуванням наведеного, суд встановив, що посадова особа Управління діяла всупереч вимогам Закону № 877 та Порядку № 553, тому погодився з позивачем в тому, що докази вчинення позивачем порушень містобудівного законодавства (Акт, протоколи та приписи) не відповідають ознаці допустимості.
Виходячи з тексту Акта, посадова особа Управління використала в якості доказів під час перевірки лише текст договору оренди землі № 10702 від 15.10.2014 (з додатками, в тому числі - актом визначення меж земельної ділянки з кадастровим номером 4810136600:07:023:0063 в натуру), що був отриманий, згідно з відзивом, від управління земельних ресурсів Миколаївської міської ради. Сам по собі цей договір не є доказом, шо підтверджує наявність порушень вимог законодавства.
На думку суду, складений Акт не може вважатися достовірним та достатнім доказом факту належного проведення перевірки. Так, як вказано вище, Управління обмежилось інформацією про те, що «… на момент перевірки збудована будівля невизначеного призначення геометр. розмірами у плані 3,05 м х 23,5 м., площею забудови 71,68м2, тобто змінено техніко-економічні показники, що є реконструкцією …».
Доказів існування вказаної будівлі відповідач не надав, інформації про те, коли та ким вона була збудована, Акт не містить. Посадова особа Управління не зазначила, які техніко-економічні показники змінив позивач (не вказано, з якою будівлею здійснювалось порівняння).
За таких обставин суд визнав недоведеними висновки відповідача про те, що позивач здійснював та здійснює на земельній ділянці з кадастровим номером 4810136600:07:023:0063 будівельні роботи.
Суд зауважив, що якби посадова особа Управління провела перевірку відповідно до вимог Закону № 877 та Порядку № 553 і забезпечила право позивача подати пояснення та відповідні документи, вона мала би можливість встановити, що на земельній ділянці розташовані не будівлі, а тимчасові пересувні споруди, порядок розміщення яких не регулюється нормами Закону № 3038.
З урахуванням цього, суд визнав обґрунтованими твердження позивача про недоведеність Управлінням факту виконання позивачем будівельних робіт та, відповідно, факту порушення ФОП ОСОБА_1 вимог містобудівного законодавства, що свідчить про безпідставність приписів та незаконність притягнення позивача до відповідальності.
Крім того, згідно з пунктом 20 Порядку № 244, обов'язком посадової особи органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, є з'ясування під час підготовки справи до розгляду того, чи сповіщено суб'єкта містобудування, щодо якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про час і місце розгляду справи.
Позивач не був сповіщений про час і місце розгляду справ, оскільки, як вказано вище, отримав Акт, протоколи та приписи лише 02.09.2019, при тому, що розгляд справ відбувся 29.02.2019.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, в тому числі:
на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
безсторонньо (неупереджено);
добросовісно;
розсудливо;
з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
Вказаним вимогам оскаржувані приписи та постанови не відповідають.
З урахуванням наведеного, суд визнав, що відповідач не довів правомірність виданих приписів та прийнятих постанов, тому дійшов висновку про задоволення позову.
Судові витрати (сплачена позивачем сума судового збору), відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, підлягають стягненню за рахунок бюджетних асигнувань Управління.
Керуючись статтями 2, 19, 139, 241, 244, 242 - 246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
1. Адміністративний позов Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 ) до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради (вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, 54001, ідентифікаційний код за ЄДРПОУ: 41256954) задовольнити.
2. Визнати протиправним та скасувати виданий 23.08.2019 Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради припис № 51-1 про усунення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
3. Визнати протиправним та скасувати виданий 23.08.2019 Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради припис № 51 про зупинення підготовчих та будівельних робіт.
4. Визнати протиправною та скасувати постанову начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради № 15-586/22.02-12 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
5. Визнати протиправною та скасувати постанову начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради № 16-587/22.02-12 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
6. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради (вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, 54001, ідентифікаційний код за ЄДРПОУ: 41256954) на користь Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 ) судовий збір у сумі 5513,55 грн.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду , або справу було розглянуто в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Апеляційна скарга подається учасниками справи відповідно до статті 297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням пункту 15.5 Розділу VII Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя В.В. Птичкіна