П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
25 березня 2020 р.м.ОдесаСправа № 420/2042/19
Головуючий в 1 інстанції: Харченко Ю.В.
Дата і місце ухвалення: 21.12.2019р., м.Одеса
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого - судді : Бойка А.В.,
суддів: Федусика А.Г.,
Шевчук О.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» в особі Південної філії Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація морського порту Південний) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року по справі за позовом Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» в особі Південної філії Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація морського порту Південний) до старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу Фурдуй Лариси Володимирівни, Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу про визнання протиправними дій та скасування припису,
В квітні 2019 року Державне підприємство «Адміністрація морських портів України» в особі Південної філії Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація морського порту Південний) звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу Фурдуй Лариси Володимирівни, Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу про визнання протиправними дій щодо видачі припису від 14.03.2019 року №22, визнання протиправним та скасування припису від 14.03.2019 року №22.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, 27.01.2020 року Державне підприємство «Адміністрація морських портів України» в особі Південної філії Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація морського порту Південний) подало апеляційну скаргу, в якій посилається на не повне з'ясування судом обставин справи, не правильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до не правильного вирішення справи.
В своїй скарзі апелянт зазначає, що при вирішенні спору судом першої інстанції залишено поза увагою, що оскаржуваний у даній справі припис містить незаконні вимоги щодо забезпечення проведення заходу державного нагляду (контролю) та не містить вимог щодо усунення порушень саме природоохоронного законодавства, виявлених під час позапланової перевірки. Адміністрація морського порту Південний не може змусити посадових осіб Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу прибути на позапланову перевірку. Крім того, в оскаржуваному приписі не зазначено конкретного переліку документів, які необхідні для проведення позапланового заходу контролю; жодного запиту від відповідача стосовно надання документів до позивача не надходило.
Також, апелянт посилається на те, що акт №54/04, на підставі якого сформовано спірний припис, складено всупереч вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яким передбачено необхідність використання при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) виключно уніфікованих форм актів. Станом на сьогоднішній день у відповідача відсутня затверджена та оприлюднена уніфікована форма акту, що відповідає новій методиці у відповідності до Постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 року №342, у зв'язку з чим Державна екологічна інспекція Кримсько-Чорноморського округу втратила можливість проведення будь-яких заходів державного нагляду (контролю).
Посилається апелянт і на те, що при вирішенні спору судом першої інстанції не враховано, що з наявного в матеріалах справи відеозапису вбачається, що старший державний інспектор з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу Фурдуй Лариса Володимирівна не виконала вимог ч.5 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме: не пред'явила службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), як і не пред'явила посвідчення (направлення) та не надала копії вказаного документа, що стало однією з підстав для недопуску фактично невідомих осіб на режимну територію порту Південний.
У зв'язку з цим, в апеляційній скарзі ставиться питання про скасування рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21.12.2019 року та прийняття нової постанови - про задоволення позову Державного підприємство «Адміністрація морських портів України» в особі Південної філії Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація морського порту Південний).
Державна екологічна інспекція Кримсько-Чорноморського округу 19.02.2020 року подала письмовий відзив на апеляційну скаргу позивача, в якому просить скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін. Відповідач зазначає, що посадовим особам Південної філії Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація морського порту Південний) були надані всі матеріали, які є необхідними для допуску до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю). Недопущення позивачем державних інспекторів на законних підставах провести захід державного нагляду (контролю) є порушенням вимог статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Форма акта Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природи від 13.03.2019р. №54/04 затверджена Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 09.08.2017р. №303, доказів скасування якого позивачем суду не надано.
Справу розглянуто судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження на підставі п.2 ч.1 ст.311 КАС України.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як вбачається з матеріалів справи та правильно встановлено судом першої інстанції, громадянин ОСОБА_1 звернувся до Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу з клопотанням від 22.02.2019р. щодо проведення перевірки стану навколишнього природного середовища при проведенні Южненською філією Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація морського порту «Южний») днопоглиблювальних робіт.
За наслідками розгляду вищеозначеного звернення ОСОБА_1 від 22.02.2019р., Державна екологічна інспекція Кримсько-Чорноморського округу звернулась до Міністерства екології та природних ресурсів України з листом від 26.02.2019р. №797/04 щодо погодження проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
04.03.2019р. Міністерством екології та природних ресурсів України надано Державній екологічній інспекції Кримсько-Чорноморського округу Погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) Державною екологічною інспекцією Кримсько-Чорноморського округу на підставі звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці державі №54.1-11/2486-19.
У зв'язку з цим, 06.03.2019р. Державною екологічною інспекцією Кримсько-Чорноморського округу винесено наказ №101 «Про проведення позапланової перевірки», яким наказано у період з 07 по 21 березня 2019 року провести позапланову перевірку Южненської філії ДП «Адміністрація морських портів України», з питань викладених у зверненні гр. ОСОБА_1 .
Зазначеним наказом для проведення перевірки створено комісію у складі: голова комісії - старший державний інспектор з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу Фурдуй Л.В.; члени комісії: державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу Зайцева Т.О., Слізовський М . А., Бец М.Д., Карпенко Г.В. та головний спеціаліст з питань запобігання та виявлення корупції Рибіцький В.В.
Того ж дня Державною екологічною інспекцією Кримсько-Чорноморського округу старшим державним інспекторам з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу Фурдуй Л.В., Карпенко Г.В. , державним інспекторам з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу Зайцевій Т.О., Слізовському М.А., Бец М.Д., головному спеціалісту з питань запобігання та виявлення корупції Рибіцькому В.В. видано направлення на проведення позапланової перевірки №000058.
Судом першої інстанції встановлено, що на виконання ч.5 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», фахівцями Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу, перед початком здійснення заходу державного нагляду (контролю), 13.03.2019р. представнику Южненської філії ДП «Адміністрація морських портів України» пред'явлено направлення на проведення позапланової перевірки №000058 від 06.03.2019р. та службові посвідчення. Однак, представник суб'єкта господарювання відмовив у їх отриманні та у проведенні заходу державного нагляду (контролю).
13.03.2019р. старшим державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу Фурдуй Л.В. складено Акт за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природи №54/04, у якому зазначено, що 13.03.2019р. державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу не допущено до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) дотримання вимог природоохоронного законодавства Южненською філією Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» на підставі погодження Міністерства екології та природних ресурсів України від 06.03.2018р. та звернення фізичної особи гр. ОСОБА_1 від 22.02.2019р. про порушення, що спричинило шкоду правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу; документи для проведення перевірки не надано, що є невиконанням законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, ненадання їм не необхідної інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на них обов'язків, що призвело до порушення вимог статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
14.03.2019р., відповідно до статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Положення про Державну екологічну інспекцію Кримсько-Чорноморського округу, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 21.11.2018р. №256, з метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, проведеної 13 березня 2019 року, старшим державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу Фурдуй Л.В. видано Припис №22, яким від в.о. начальника Юненської філії ДП «АМПУ» Ліпського Віталія Володимировича вимагалось:
- забезпечити протягом 10 днів з дня отримання припису допуск державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) дотримання вимог природоохоронного законодавства Южненською філією Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» на підставі погодження Міністерства екології та природних ресурсів України від 06.03.2019р., звернення фізичної особи гр. ОСОБА_1 від 22.02.2019р. про порушення, що спричинило шкоду правам, законним інтересам, життю та здоров'ю, навколишньому природному середовищу;
- забезпечити до 22.03.2019р. надання документів, необхідних для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) дотримання вимог природоохоронного законодавства Южненською філією Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» в частині проведення днопоглиблювальних робіт на землях водного фонду.
Не погодившись з правомірністю вказаного припису Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу, а також з діями старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу Фурдуй Л.В. щодо його видачі Державне підприємство «Адміністрація морських портів України» в особі Південної філії Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація морського порту Південний) звернулось з даним адміністративним позовом до суду.
Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволені позовних вимог, дійшов висновку, що позивачем не доведено правомірність його дій щодо не допуску посадових осіб відповідача до проведення позапланового заходу контролю. Недопущення Южненською філією ДП «Адміністрація морських портів України» державних інспекторів на законних підставах провести захід державного нагляду (контролю) є порушенням вимог статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов'язку суб'єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), та перешкоджання виконувати надані органу державного нагляду (контролю) повноваження, котрі в даному випадку передбачено ст.20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».
Суд першої інстанції не прийняв до уваги посилання позивача - Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» в особі Південної філії Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація морського порту Південний) на те, що Державною екологічною інспекцією України не затверджено, та не оприлюднено на офіційному веб-сайті уніфіковану форму акту, що складається за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, зазначивши, що вимоги до форми акту встановлено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а тому, навіть у разі не затвердження уніфікованого акту, це не є безумовною підставою, за якою припис, складений на підставі такого акта перевірки, може бути визнано протиправним.
Крім того, судом зазначено, що форму Акта Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природи від 13.03.2019р. №54/04 затверджено Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 09.08.2017р. №303, доказів скасування якого позивачем не надано.
Колегія суддів суду апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» в особі Південної філії Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація морського порту Південний) та, у зв'язку з цим, про відсутність підстав для їх задоволення, виходячи з наступного.
Відповідно до ст.20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища, серед іншого, належить: організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства: про екологічну та радіаційну безпеку, про оцінку впливу на довкілля; про використання та охорону земель; про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів; про охорону атмосферного повітря; про охорону, захист, використання та відтворення лісів; про охорону, утримання і використання зелених насаджень; про використання, охорону і відтворення рослинного світу; про охорону, раціональне використання та відтворення тваринного світу; щодо дотримання правил створення, поповнення, зберігання, використання та державного обліку зоологічних, ботанічних колекцій і торгівлі ними; під час ведення мисливського господарства та здійснення полювання; про збереження об'єктів рослинного та тваринного світу, занесених до Червоної та Зеленої книг України, формування, збереження і використання екологічної мережі; про природно-заповідний фонд; про охорону, використання і відтворення риби та інших водних живих ресурсів; у сфері хімічних джерел струму в частині забезпечення екологічної безпеки виробництва хімічних джерел струму та утилізації відпрацьованих хімічних джерел струму, ведення обліку обсягів накопичення відпрацьованих хімічних джерел струму та передачі їх на утилізацію; щодо дотримання вимог реєстрації в суднових документах операцій із шкідливими речовинами та сумішами; про поводження з відходами; щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов; про біологічну та генетичну безпеку щодо біологічних об'єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі.
Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) відповідно до Положення, затвердженого постановою КМУ від 19.04.2017р. №275, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Згідно п.2 Положення Держекоінспекція у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Положенням визначені основні завдання Держекоінспекції, права, повноваження, у тому числі визначені сфери щодо здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до п.7 Положення Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Преамбулою Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 року №877-V (далі - Закон №877-V) передбачено, що цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
За змістом ст.1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до ст.1 Закону №877-V заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом; спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом.
За приписами ст.7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) у разі необхідності вжиття заходів реагування протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.
Відповідно до ч.11 ст.4 Закону №877-V плановий чи позаплановий захід щодо суб'єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником.
Частиною 1 статті 6 Закону №877-V передбачено вичерпний перелік підстав для проведення позапланового заходу контролю.
Згідно ч.3 ст.6 Закону №877-V суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
При цьому, ч.5 ст.7 Закону №877-V передбачає, що перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання.
Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею.
Відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, вимагати від суб'єкта господарювання припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю).
Відповідно до ч.1 ст.11 Закону суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), серед іншого, зобов'язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Частиною 1 статті 10 Закону №877-V суб'єкту господарювання надано право, серед іншого, перевіряти наявність у посадових осіб органу державного нагляду (контролю) службового посвідчення та посвідчення (направлення) і одержувати копію посвідчення (направлення) на проведення планового або позапланового заходу, а також не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб'єкта господарювання); тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п'ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону; орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю); органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику; у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
З вказаних норм у їх сукупності слідує, що посадові особи органу державного нагляду (контролю), здійснюють, зокрема, позапланові перевірки суб'єктів господарювання та під час здійснення такого контролю мають право на безперешкодний доступ на місце перевірки.
Право органу державного нагляду на безперешкодний доступ до суб'єкта господарювання та, відповідно, обов'язок позивача, що йому кореспондує, який полягає у допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбачено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Також, вказаному праву контролюючого органу кореспондує право суб'єкта господарювання бути присутнім під час здійснення перевірки, або забезпечити присутність своїх представників, але в разі дотримання посадовими особами порядку здійснення державного нагляду (контролю). В такому разі допуск до проведення перевірки є обов'язком такого суб'єкта господарювання.
В той же час, приписи Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не визначають обов'язку органу державного нагляду (контролю) попередньо попереджати суб'єкта господарювання про намір проведення позапланового заходу.
Від суб'єкта владних повноважень вимагається лише пред'явлення службового посвідчення та направлення на перевірку безпосередньо перед проведенням такої перевірки.
Недопуск посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу без встановлених законом підстав для такого недопущення буде вважатися порушенням обов'язку суб'єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю) органом державного нагляду (контролю) в межах його компетенції.
Учасниками справи не заперечується, що 13.03.2019р. при виході посадових осіб Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу за місцем здійснення господарської діяльності Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» в особі Південної філії Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація морського порту Південний) їх не було допущено до проведення позапланового заходу контролю, що стало підставою для винесення старшим державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу Фурдуй Л.В. припису від 14.03.2019 року №22.
Суд першої інстанції, в оскаржуваному рішенні зазначив, що на виконання ч.5 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», фахівцями Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу, перед початком здійснення заходу державного нагляду (контролю), представнику Южненської філії ДП «Адміністрація морських портів України» пред'являлись Направлення на проведення позапланової перевірки №000058 від 06.03.2019р. та службові посвідчення, однак представник суб'єкта господарювання відмовився від їх отримання.
Апелянт стверджує про необґрунтованість таких висновків суду першої інстанції та зазначає, що посадовими особами відповідача не пред'являлися визначені ч.5 ст.7 Закону №877-V документи, що стало однією з підстав для недопуску фактично невідомих осіб на режимну територію порту Південний. В обґрунтування своїх доводів позивач посилається на наявний в матеріалах справи відеозапис.
Дослідивши наявну в матеріалах справи відео фіксацію спроби посадової особи Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу провести позаплановий захід державного контролю позивача колегія суддів встановила, що підставою для не допуску для проведення перевірки стало посилання уповноваженої особи Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» в особі Південної філії Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація морського порту Південний) на відсутність у відповідача передбачених частиною 1 статті 6 Закону №877-V підстав для проведення позапланового заходу контролю, а не непред'явлення відповідачем представнику суб'єкта господарювання визначених ч.5 ст.7 Закону №877-V документів.
Більше того, зі змісту відеозапису, на який здійснює посилання апелянт, також слідує, що старший державний інспектор з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу Фурдуй Л.В. запропонувала представнику Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» в особі Південної філії Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація морського порту Південний) засвідчити факт відмови від допуску до проведення перевірки на направленні на її здійснення, на що отримала відмову з пропозицією оформити відповідний рапорт. Вказане, на думку колегії суддів, спростовує посилання позивача про не пред'явлення відповідачем представнику суб'єкта господарювання визначених ч.5 ст.7 Закону №877-V документів.
Частиною 1 статті 10 Закону №877-V суб'єкту господарювання надано право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
В апеляційній скарзі апелянт посилається на те, що акт №54/04, на підставі якого сформовано спірний припис, складено всупереч вимог ч.15 ст.4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якою передбачено необхідність використання при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) виключно уніфікованих форм актів. Станом на сьогоднішній день у відповідача відсутня затверджена та оприлюднена уніфікована форма акту, що відповідає новій методиці у відповідності до Постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 року №342, у зв'язку з чим Державна екологічна інспекція Кримсько-Чорноморського округу втратила можливість проведення будь-яких заходів державного нагляду (контролю).
Надаючи правову оцінку таким доводам апелянта колегія суддів виходить з наступного.
Частиною 15 статті 4 Закону №877-V визначено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Частиною 2 статті 5 Закону №877-V встановлено, що Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), має передбачати, у тому числі, оцінку ступеня небезпеки, масштабу, виду та сфери діяльності, наявність порушень у попередній діяльності суб'єктів господарювання (крім новостворених).
Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.
З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб'єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний.
Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).
Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).
Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів, що затверджується наказом такого органу.
Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п'яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
Судом встановлено, що за результатами перевірки позивача відповідачем складений Акт за формою, затвердженою Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 09.08.2017р. №303, який прийнятий, як зазначено у самому наказі, відповідно до ст.ст. 20-2, 35 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», ч.2 ст.5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року №752, з метою приведення нормативно-правових актів Міністерства екології та природних ресурсів у відповідність до чинного законодавства.
Дійсно, Постанова Кабінету Міністрів України від 28.08.2013р. №752, на яку міститься посилання в Наказі Міністерства екології та природних ресурсів України 09.08.2017р. №303, втратила чинність у відповідності до постанови КМУ №342 від 10.05.2018р., якою затверджені нові Методики, у тому числі Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі Методика розроблення уніфікованих форм актів №342).
Пунктом 1-1 Постанови КМУ №342 від 10.05.2018р. установлено, що положення затверджених цією постановою Методик не застосовуються до 1 вересня 2018 року.
Колегія суддів вважає необґрунтованою позицію апелянта, що наслідком затвердження нової Методики розроблення уніфікованих форм актів №342 є неправомірність застосування уніфікованої форми акту, затвердженої Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 09.08.2017р. №303.
Відповідно до п.1 Методики розроблення уніфікованих форм актів №342 ця Методика встановлює єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю).
Уніфікована форма акта перевірки розробляється органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюється на його офіційному веб-сайті протягом п'яти робочих днів з дня її затвердження (п.2).
Пунктом 4 встановлено, що перегляд уніфікованої форми акта перевірки, зокрема переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), здійснюється у разі внесення змін до нормативно-правових актів, на підставі яких розроблений перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), або прийняття нових нормативно-правових актів у відповідній сфері державного нагляду (контролю).
Таким чином, Постановою КМУ №342 від 10.05.2018р. лише затверджена Методика, яка встановлює єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю).
При цьому, дана Постанова лише визначає початок її застосування після 01.09.2018р. Постанова не встановлює будь-яких строків щодо розроблення нової уніфікованої форми акта перевірки з урахуванням затвердження нової методики. Більше того, враховуючи положення п.4 перегляд уніфікованої форми акта перевірки здійснюється лише у разі внесення змін до нормативно-правових актів, на підставі яких розроблений перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), або прийняття нових нормативно-правових актів у відповідній сфері державного нагляду (контролю).
З урахуванням викладеного, колегія суддів доходить висновку, що застосування відповідачем уніфікованої форми акту, затвердженої Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 09.08.2017р. №303, при складанні Акту перевірки позивача, не є підставою для висновку про правомірність дій суб'єкта господарювання щодо недопуску посадових осіб Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу до проведення перевірки та, як наслідок, визнання протиправним та скасування оскаржуваного припису.
Щодо посилань апелянта на те, що в приписі №22 від 14.03.2019р. зазначено, що його видано з метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, то колегія суддів вважає, що у даному випадку відповідачем допущено помилку при зазначенні виду заходу контролю (плановий/позаплановий). На користь такого висновку суду апеляційної інстанції свідчить те, що зазначеним приписом вимагається у суб'єкта господарювання забезпечити допуск державних інспекторів до проведення саме позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі погодження Міністерства екології та природних ресурсів України від 06.03.2019р., звернення фізичної особи гр. ОСОБА_1 від 22.02.2019р., а також надання документів, необхідних для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) дотримання вимог природоохоронного законодавства Южненською філією Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» в частині проведення днопоглиблювальних робіт на землях водного фонду.
На підставі викладеного у сукупності, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції, що прийнятий старшим державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу Фурдуй Л.В. припис від 14.03.2019р. №22, є законним та обґрунтованим, а тому підстав для його скасування суд апеляційної інстанції не вбачає.
Інші доводи апеляційної скарги є не суттєвими та правильність висновків суду першої інстанції, з якими погодився суд апеляційної інстанції, не спростовують.
Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін, відповідно до приписів статті 139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись ст.ст. 308, 311, п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд апеляційної інстанції
Апеляційну скаргу Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» в особі Південної філії Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація морського порту Південний) залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення або з дня вручення учаснику справи повного судового рішення.
Головуючий суддя Бойко А.В.
Судді Федусик А.Г. Шевчук О.А.