Справа № 420/8105/19
23 березня 2020 року м. Одеса
Суддя Одеського окружного адміністративного суду Токмілова Л.М., розглянувши в письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 , адреса: АДРЕСА_1 ) до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (Код ЄДРПОУ 39765871, адреса: 65107, вул. Канатна 83, м. Одеса) про визнання протиправним та скасування, зобов'язання вчинити певні дії, -
До суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії в якому позивач просить суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення Головне управління Держгеокадастру в Одеській області оформлене наказом 15-10012/13-19-СГвід 12.12.2019 яким відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для "01.03 Для ведення особистого селянського господарства " орієнтовною площею 2 га, яка розташована на території Одеська область, Татарбурнарський район, Струмківська сільська рада (за межами населеного пункту);
- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області розглянути клопотання ОСОБА_1 М-15409/0/36-19 із урахуванням висновків суду, викладених в судовому рішенні, та прийняти рішення з урахуванням вимог ч. 7 ст. 118 ЗК України та п. 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 333, у виді наказу, яким вирішити питання про надання дозволу ОСОБА_1 ІПН: НОМЕР_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для "01.03 Для ведення особистого селянського господарства " орієнтовною площею 2 га, яка розташована на території Одеська область, Татарбурнарський район, Струмківська сільська рада (за межами населеного пункту), згідно клопотання М-15409/0/36-19.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, порушують соціальні права позивача. Оскільки позивач вказує, що виконав всі необхідні дії, для отримання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Ухвалою суду від 24.01.2020 року відкрито провадження за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.
17.02.2020 року за вх. № 6875/20 відповідачем подано відзив, в обґрунтування якого зазначено, що Головне управління при розгляді клопотання позивача, враховуючи неналежний стан наявних графічних матеріалів, які позивач додав до свого клопотання, відмовило у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки наказом від 12.12.2019, в зв'язку з неможливістю визначення місця розташування земельної ділянки відповідно до навколишнього середовища з урахуванням комплексного розвитку території. Відповідач вважає, що позовна вимога про зобов'язання Головного управління розглянути клопотання а із урахуванням висновків суду викладених в судовому рішенні та прийняти рішення з урахуванням вимог ч.7 ст. 118 Земельного кодексу України у виді наказу, яким вирішити питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не підлягає задоволенню, оскільки в такому разі відбудеться втручання суду у виключні (дискреційні) повноваження Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, що є неприпустимим.
24.02.2020 р. через канцелярію суду за вхід. № 8097/20 надійшла відповідь на відзив, в якій, зокрема, позивачем зазначається, що якщо Струмківська сільська рада Татарбурнарського району Одеської області не надала у десятиденний строк мотивованих заперечень, то у відповідача немає законних підстав відмовити позивачу у надані дозволу на розробку проекту землеустрою ні згідно ЗВ-9300040682019 ні ЗВ-9300031852019, також у Струмківської сільської ради Татарбурнарського району Одеської області немає підстав вдруге розглядати питання про можливість надання дозволу на розробку проекту землеустрою ОСОБА_1 . Крім того, на думку позивача, для повторного розгляду клопотання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою позивачу не потрібно рішення суду, для цього потрібно лише вдруге чи втрете звернутися до відповідача.
06.03.2020 р. через канцелярію суду за вхід. № 10562/20 надійшли заперечення, в яких відповідачем зазначено, що при надходженні клопотання позивача від 15.11.2019 р., цей документ зареєстровано і відскановано у системі електронного документообігу «ДОК ПРОФ Степ 3.0» з одночасним нанесенням штрих-коду, а графічний матеріал, поданий із клопотанням є додатком до документа. Щодо повторного звернення позивача з клопотанням ЗВ-9300040682019, в якому позивач вдруге просив надати дозвіл на земельну ділянку з тим самим цільовим призначенням, тієї ж самої площі, з тим самим місцем розташування, відповідач звертає увагу, що суд не може брати до уваги дане посилання оскільки воно не є предметом оскарження.
Дослідивши обставини, якими обґрунтовувалися позовні вимоги, відзив, заперечення, перевіривши їх доказами, суд встановив наступні факти та обставини.
15.11.2019 року ОСОБА_1 звернувся з клопотанням (вх. М-15409/0/36-19) про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, державної власності, орієнтовною площею 2,0 га, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту Струмківської сільської ради Татарбунарського району Одеської області.
Наказом 15-10012/13-19-СГ від 12.12.2019, відмовлено у надані дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав: згідно із наданими графічними матеріалами не можливо визначити місце розташування земельної ділянки відповідно до навколишнього мередовища з урахуванням комплексного розвитку території.
Відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі №815/5987/14 та постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі №545/808/17.
Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
За змістом статті 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність встановлені статтями 118, 122 ЗК України.
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Водночас, у частині сьомій статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів прямо суперечать закону та є протиправними.
В свою чергу, суд вважає за необхідне акцентує увагу на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення.
Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб'єктів земельно-правової процедури є взаємопов'язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання.
У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов'язковим.
Вказаний правовий висновок викладений у Постанові справі №509/4156/15-а від 17.12.2018 р.
ВС вказав, що самостійною підставою відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є невідповідність поданого клопотання формальним вимогам.
Він вказав, що підставами для відмови можуть бути:
- недодержання вимог щодо змісту клопотання;
- ненадання належним чином оформлених графічних матеріалів;
- ненадання погодження землекористувача, якщо така ділянка не є вільною.
Відмовляючи у наданні дозволу, орган повинен навести усі підстави для цього.
Крім того, Верховний суд зазначив, що під час перевірки правомірності рішення держоргану суд повинен оцінювати обставини, які стали підставою для прийняття та наведені у рішенні, а не тими, які були виявлені в подальшому.
За визначенням одного з відомих професорів Оксфордського університету Д . Галлігана з теми fair procedure, поняття «процедури» -це кроки, які вживаються, або способи, які застосовуються для прийняття рішення та запроваджують дії або вирішують справу певним чином в юридичному або адміністративному контексті. А поняття «процес» - це зручний загальний термін, який включає сукупність процедур стосовно рішення чи дії (D.J.Galligan. Due Process and Fair Procedures. A Study of Administrative Procedures. - Oxford University Press Inc., New York. - Reprinted. 2004. р.8).
Принципи правової процедури вже стали універсальними через рішення Європейського суду з прав людини і поширюються як на процесуальне судочинство, так і на правові процедури, яких повинні дотримуватися суб'єкти владних повноважень під час прийняття відповідних актів стосовно прав, свобод та законних інтересів людини.
Втім, вказана доктрина правової процедури по суті була використана в практиці Конституційного Суду України. У рішеннях від 28 лютого 2018 року про визнання неконституційним закону про мову та від 26 квітня 2018 року про визнання неконституційним закону про референдум Конституційний Суд України, вказавши на прямий зв'язок дотримання «належної процедури» та гарантій прав і законних інтересів людини і громадянина, фактично надав процедурним принципам владного обов'язкового значення. Тобто, якщо було порушено належну правову процедуру в парламенті чи в іншому органі публічної влади - немає сенсу перевіряти змістову частину відповідного акта, оскільки він є нікчемним.
Саме поняття «право» (англ. law) охоплює не лише конституції, міжнародне право, статутне право та підзаконні акти, а й також - де доречно - суддєстворене право (judge-made law), як-то норми загального права (всі вони - зобов'язальної природи). Як зазначено в пункті 46 коментаря до документа Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія) «Мірило правовладдя» (ухвалений Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні 11-12 березня 2016 року), будь-який припис права має бути приступним і передбачуваними. (2017 року)
Викладене дозволяє вжити поняття «правова процедура», що цілком охоплюється розумінням rule of law - принципом верховенства права (або мірилом правовладдя). Про це йдеться в зазначеному коментарі до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя».
Засаднича вимога правовладдя полягає в тому, що повноваження органів публічної влади має бути визначено приписами права. Позаяк законність висунуто щодо дій посадовців публічної влади, вона так само вимагає, щоб посадовці мали дозвіл на вчинення дії і надалі діяли в межах наданих їм повноважень і, як наслідок - дотримувалися процесових і матеріальних приписів права (пункт 45 згаданого коментаря).
Таким чином, дотримання процесових, у тому числі, процедурних норм, є юридичною вимогою, згідно з якою держава, яка керується принципом верховенства права (мірило правовладдя), повинна поважати і враховувати права особи, а також визначати процедурні межі здійснення повноважень органами публічної влади.
Як зазначено в Рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року №5-р/2019, Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, передбачених статтями 3, 5, 6, 8, 19 Основного Закону. Названі конституційні приписи перебувають у взаємозв'язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов'язують наділених державною владою суб'єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.
Тому, коли йдеться про вчинення дискреції суб'єктом владних повноважень, такі суб'єкти зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
У постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі №826/13000/18 зазначено, що правова процедура (fair procedure- справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.
Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
Верховний Суд у цій постанові також вказав, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень.
З огляду на зазначене, суд дійшов висновку про дотримання Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області «правової процедури», зокрема, щодо розгляду клопотанням від 15.11.2019 р. про надання дозволу на розробку проекту землеустрою ОСОБА_1 і як наслідок прийняття Наказу від 12.12.2019 р.
Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з частиною 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Згідно зі ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Згідно з ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати не стягуються.
Керуючись статтями 12, 139, 242, 246, 250, 251, 255, 295, 297 КАС України, суд,-
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправним та скасування, зобов'язання вчинити певні дії - відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в порядку та у строки, встановлені ст. ст. 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Пунктом 15.5 розділу VII "Перехідні положення" КАС України від 03 жовтня 2017 року визначено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи зберігаються порядок подачі апеляційних скарг та направлення їх до суду апеляційної інстанції, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року.
Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.
Головуючий суддя Токмілова Л.М.
.