12 березня 2020 року м. ПолтаваСправа № 440/28/20
Полтавський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Сич С.С.,
секретаря судового засідання - Солтис О.О.,
представника позивача - Тукало В.І.,
представника відповідача - Божка Р.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Приватного підприємства "Полтавське бюро технічної інвентаризації "Інвентаризатор" до Полтавської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень в частині, -
02 січня 2020 року Приватне підприємство "Полтавське бюро технічної інвентаризації "Інвентаризатор" /надалі - позивач/ звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Полтавської міської ради /надалі - відповідач/, з урахуванням уточненої позовної заяви /том 1 а.с. 124-131/, у якій просить:
1) визнати протиправним та скасувати:
пункт 3 рішення позачергової двадцять шостої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 05.08.2019 - створити відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ у складі управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно у складі департаменту з питань реєстрації;
пункт 4 рішення позачергової двадцять шостої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 05.08.2019 - внести зміни до пункту 8 позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року "Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання", а саме викласти у новій редакції: "8.7.20. Департамент з питань реєстрації у складі: Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно: відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ";
пункт 5 рішення позачергової двадцять шостої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 05.08.2019 - затвердити положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації (додаток 4);
2) визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення двадцять восьмої сесії сьомого скликання від 29 листопада 2019 року Полтавської міської ради - "Затвердити в новій редакції додатки до рішення позачергової двадцять сьомої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 04 жовтня 2019 року "Про внесення змін до рішень сесій Полтавської міської ради та затвердження положень": "Положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно департаменту з питань реєстрації (додаток 5).
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що оскаржуваними рішеннями відповідач створив для позивача не передбачені законом зобов'язання щодо створення інформації у вигляді копій матеріалів інвентаризаційних справ та безоплатної їх передачі створеному відділу з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ у складі управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно у складі Департаменту з питань реєстрації. Позивач вважає, що оскаржувані рішення є регуляторними актами, що прийняті відповідачем з порушенням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Регламенту Полтавської міської ради. Вказує, що нормативно-правові акти, на підставі яких прийняті спірні рішення, не відповідають вимогам закону.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі №440/28/20, вирішено розглядати справу за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче судове засідання на 09:30 год. 30 січня 2020 року, витребувано докази.
24 січня 2020 року до суду надійшов відзив Полтавської міської ради на позовну заяву /том 1 а.с. 39-48/, у якому представник відповідача просить відмовити у задоволенні позовних вимог, посилаючись на те, що оскаржувані рішення прийняті на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені законодавством України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, з урахуванням всіх обставин, що мали значення для прийняття спірних рішень. Відповідач вважає, що оскаржуваними рішеннями не порушено прав чи законних інтересів позивача.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 30 січня 2020 року клопотання представника позивача про витребування доказів задоволено частково, витребувано докази від відповідача Полтавської міської ради, в іншій частині клопотання про витребування доказів відмовлено.
Протокольною ухвалою суду 30 січня 2020 року оголошено перерву у підготовчому судовому засіданні до 11:00 13 лютого 2020 року на підставі пункту 4 частини 6 статті 181 Кодексу адміністративного судочинства України.
11 лютого 2020 року до суду надійшла відповідь позивача на відзив /том 1 а.с. 190-191/, у якій представник позивача зазначає, що відповідач приступив до виконання реєстраційних функцій не маючи на те законних підстав, законом не встановлено обов'язку позивача надавати відповідачу інформацію. Вважає, що оскаржувані рішення створили новий порядок господарювання, є регуляторними актами, що ухвалені з порушенням процедури, встановленої законом.
Протокольною ухвалою суду від 13 лютого 2020 року прийнято до розгляду та приєднано до матеріалів справи уточнену позовну заяву Приватного підприємства "Полтавське бюро технічної інвентаризації "Інвентаризатор" від 05.02.2020 вих. №1173, якою позивач уточнив предмет позову /том 1 а.с. 124-131/.
Ухвалою суду 13 лютого 2020 року закрито підготовче провадження та справу призначено до судового розгляду по суті на 14:00 05 березня 2020 року.
Ухвалами суду від 05 березня 2020 року витребувано додаткові докази та оголошено перерву у судовому засіданні до 09:30 12 березня 2020 року.
Представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримав та просив їх задовольнити у повному обсязі.
Представник відповідача у судовому засіданні проти позову заперечував, просив відмовити у задоволенні позовних вимог.
Суд, заслухавши вступне слово представників сторін, дослідивши письмові докази, встановив наступні обставини та спірні правовідносини.
До Полтавської міської ради надійшло звернення виконавчого комітету Полтавської міської ради від 18.07.2019 №04.2.2-49/3/1252 «Щодо питання виконання вимог наказу» за підписом заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів І.Сватенко, яким запропоновано доручити відповідним структурним підрозділам підготувати проект рішення Полтавської міської ради, а саме:
1) створити у складі Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ;
2) створити юридичну особу - Департамент з питань реєстрації на базі трьох управлінь - Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, Управління державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, Управління реєстрації, зняття з реєстрації місця проживання фізичних осіб, шляхом виділу зі складу Виконавчого комітету Полтавської міської ради Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, Управління державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, Управління реєстрації, зняття з реєстрації місця проживання фізичних осіб з переходом за розподільчим балансом частини майна, прав та обов'язків;
3) призначити комісії з виділення (додатки 1, 2, 3 до рішення сесії);
4) виконавчому комітету Полтавської міської ради провести необхідні заходи, пов'язані із зміною істотних умов праці працівників Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, Управління державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, Управління реєстрації, зняття з реєстрації місця проживання фізичних осіб згідно з вимогами законодавства /том 1 а.с. 149-151/.
31.07.2019 відбулося засідання Погоджувальної ради депутатських фракцій, груп і постійних комісій ради, за результатами якої вирішено, зокрема, рекомендувати включити до орієнтовного проекту порядку денного позачергової 26 сесії Полтавської міської ради 7 скликання питання про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення 5 сесії Полтавської міської ради 7 скликання від 16 червня 2016 року «Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання» зі змінами», що підтверджується протоколом засідання Погоджувальної ради депутатських фракцій, груп і постійних комісій ради від 31.07.2019 /том 1 а.с. 155/.
Пунктом 21 орієнтовного переліку питань для розгляду на пленарному засіданні позачергової 26 сесії Полтавської міської ради 7 скликання передбачено рішення про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення 5 сесії Полтавської міської ради 7 скликання від 16 червня 2016 року «Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання» зі змінами» /том 1 а.с. 157/.
02.08.2019 постійною комісією з питань місцевого самоврядування, законності, правопорядку, інформаційної політики, Регламенту, депутатської етики та антикорупційної політики прийнято рішення про попередній розгляд рішень позачергової 26 сесії Полтавському міської ради 7 скликання, зокрема, інформацію заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Сватенка І.О. «Про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення 5 сесії Полтавської міської ради 7 скликання від 16 червня 2016 року «Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання» зі змінами» взяти до відома, погодити проект рішення та рекомендувати його на розгляд позачергової 26 сесії Полтавської міської ради сьомого скликання, що підтверджується витягом з протоколу засідання постійної комісії з питань місцевого самоврядування, законності, правопорядку, інформаційної політики, Регламенту, депутатської етики та антикорупційної політики від 02.08.2019 /том 1 а.с. 83/.
Листом заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів І.Сватенка від 02.08.2019 №04.2.2-04/3/1416 «Про надання проектів рішень» /том 1 а.с.62/ секретарю міської ради О.Шамоті надано для розгляду на черговій сесії Полтавської міської ради сьомого скликання проект рішення Полтавської міської ради «Про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення 5 сесії Полтавської міської ради 7 скликання від 16 червня 2016 року «Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання» зі змінами».
Розпорядженням Полтавського міського голови від 02.08.2019 №55-р «Про скликання позачергової двадцять шостої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання» скликано позачергову двадцять шосту сесію Полтавської міської ради сьомого скликання 5 серпня 2019 року о 10-й годині у залі засідань Полтавської міської ради (м. Полтава, вул. Соборності, 36) та внесено на розгляд сесії, зокрема, питання про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення 5 сесії Полтавської міської ради 7 скликання від 16 червня 2016 року «Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання» зі змінами» (п. 26) /том 1 а.с. 81-82/.
05.08.2019 позачерговою двадцять шостою сесією Полтавської міської ради сьомого скликання прийнято рішення про затвердження порядку денного пленарного засідання зі змінами, що підтверджується протоколом позачергової двадцять шостої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 05.08.2019 та поіменним голосуванням двадцять шостої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 05.08.2019, копії яких наявні у матеріалах справи /том 1 а.с. 234-249/.
05.08.2019 позачерговою двадцять шостою сесією Полтавської міської ради сьомого скликання прийнято рішення «Про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення 5 сесії Полтавської міської ради 7 скликання від 16 червня 2016 року «Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання» зі змінами» /том 1 а.с. 53/, пунктом 1 якого вирішено створити юридичну особу - Департамент з питань реєстрації у складі трьох управлінь - Управління державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, Управління реєстрації, зняття з реєстрації місця проживання фізичних осіб, Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно з переходом за розподільчим балансом частини майна, прав та обов'язків. Визначено місцезнаходження Департаменту з питань реєстрації: м. Полтава, вул. Сапіго, 6.
Пунктом 3 цього рішення вирішено створити відділ з питань забезпечення інвентаризаційних справ у складі Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно у складі Департаменту з питань реєстрації.
Пунктом 4 рішення вирішено внести зміни до пункту 8 позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання», а саме викласти у новій редакції:
« 8.7.20 Департамент з питань реєстрації у складі:
Управління державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців:
відділ державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців:
відділ по роботі з архівними документами з питань державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.
Управління реєстрації, зняття з реєстрації місця проживання фізичних осіб:
відділ ведення реєстру територіальної громади;
відділ ведення картотек.
Управління державної реєстрації речових прав:
відділ державної реєстрації речових прав на нерухоме майно;
відділ по роботі з архівними документами з питань державної реєстрації речових прав на нерухоме майно;
відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ.
Пунктом 5 цього рішення затверджено, зокрема, положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації (додаток 4).
Копія Положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ (додаток 4) до рішення позачергової двадцять шостої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 05.08.2019 та копія поіменного голосування двадцять шостої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 05.08.2019 за рішення «Про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення 5 сесії Полтавської міської ради 7 скликання від 16 червня 2016 року «Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання» зі змінами» наявні у матеріалах справи /том 1 а.с. 54-61, 250/.
Листом виконавчого комітету Полтавської міської ради від 06.11.2019 №04.2.2-52/3/2022 "Щодо внесення змін" останній звернувся до секретаря Полтавської міської ради з проханням доручити відповідним службовим особам підготувати та внести на розгляд сесії Полтавської міської ради проект рішення стосовно внесення змін до положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації /том 2 а.с. 39/.
08.11.2019 відбулося засідання Погоджувальної ради депутатських фракцій, груп і постійних комісій ради, за результатами якої вирішено, зокрема, погодити запропонований проект порядку денного двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання та рекомендувати винести його на розгляд пленарного засідання відповідної сесії Полтавської міської ради /том 1 а.с.152/.
Пунктом 40 орієнтовного переліку питань для розгляду на пленарному засіданні 28 сесії Полтавської міської ради 7 скликання передбачено рішення про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень /том 1 а.с. 153-154/.
Розпорядженням Полтавського міського голови від 19.11.2019 №86-р «Про скликання двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання» скликано двадцять восьму сесію Полтавської міської ради сьомого скликання 29 листопада 2019 року о 10-й годині у залі засідань Полтавської міської ради (м. Полтава, вул. Соборності, 36) та внесено на розгляд сесії, зокрема, питання про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень (п. 40) /том 1 а.с. 84-85/.
27.11.2019 постійною комісією з питань економічної політики, комунальної власності, бюджету, фінансів вирішено інформацію заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів, керуючого справами виконавчого комітету Полтавської міської ради Рекотова С. «Про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень» взяти до відома, погодити запропонований проект рішення та рекомендувати його на розгляд сесії міської ради, що підтверджується витягом з протоколу засідання комісії з питань економічної політики, комунальної власності, бюджету, фінансів від 27.11.2019 /том 1 а.с. 86/.
28.11.2019 постійною комісією з питань розвитку культури, освіти, фізкультури, спорту та молодіжної політики, підтримки ветеранів війни та учасників АТО, соціального захисту населення, охорони здоров'я, материнства і дитинства вирішено інформацію заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів, керуючого справами виконавчого комітету Полтавської міської ради ОСОБА_1 С. «Про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень» взяти до відома, підтримати проект рішення та винести його на розгляд пленарного засідання двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання, що підтверджується витягом з протоколу засідання комісії з питань розвитку культури, освіти, фізкультури, спорту та молодіжної політики, підтримки ветеранів війни та учасників АТО, соціального захисту населення, охорони здоров'я, материнства і дитинства від 28.11.2019 /том 1 а.с. 87/.
29.11.2019 позачерговою двадцять восьмою сесією Полтавської міської ради сьомого скликання прийнято рішення про затвердження порядку денного пленарного засідання зі змінами, що підтверджується протоколом двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 29.11.2019 та поіменним голосуванням двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 29.11.2019, копії яких наявні у матеріалах справи /том 2 а.с. 1-27/.
29.11.2019 двадцять восьмою сесією Полтавської міської ради сьомого скликання прийнято рішення «Про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень» /том 1 а.с. 63/, пунктом 1 якого вирішено затвердити у новій редакції додатки №№10,11,13,14,15 до рішення позачергової двадцять сьомої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 04 жовтня 2019 року «Про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень», зокрема, Положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації (додаток 5).
Копія Положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації (додаток 5) до рішення двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 29.11.2019 та копія поіменного голосування двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 29.11.2019 наявні у матеріалах справи /том 1 а.с. 73-74, том 2 а.с. 28/.
Позивач не погодився з пунктом 3, пунктом 4 в частині внесення змін до пункту 8 позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання», а саме викласти у новій редакції: « 8.7.20 Департамент з питань реєстрації у складі: Управління державної реєстрації речових прав: відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ», пунктом 5 в частині затвердження положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації (додаток 4) рішення позачергової двадцять шостої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання «Про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення 5 сесії Полтавської міської ради 7 скликання від 16 червня 2016 року «Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання» зі змінами» від 05.08.2019, а також із пунктом 1 рішення двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання «Про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень» від 29.11.2019 в частині затвердження у новій редакції додатки №№10,11,13,14,15 до рішення позачергової двадцять сьомої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 04 жовтня 2019 року «Про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень», зокрема, Положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації (додаток 5), у зв'язку з чим звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку оскаржуваним рішенням, суд дійшов наступних висновків.
Частиною 1 ст. 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Частиною 1 ст. 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 18 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом. З питань, віднесених до відання органів місцевого самоврядування, на їх вимогу підприємства, установи та організації, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, надають відповідну інформацію.
Статтею 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Перелік питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради визначено статтею 26 цього Закону, серед яких, зокрема, затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради.
Відповідно до приписів статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема, облік відповідно до закону об'єктів нерухомого майна незалежно від форм власності.
За приписами частини 2 статті 81 Цивільного кодексу України юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.
Частиною 1, 2 ст. 54 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.
Частиною 4 ст. 54 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
Таким чином, органи місцевого самоврядування мають повноваження приймати розпорядчі акти про створення юридичної особи публічного права, створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, та затверджувати положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради. Питання про затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання, утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Підпунктом 3.1 пункту 3 розділу ІV Регламенту Полтавської міської ради, затвердженого рішенням Полтавської міської ради від 25.12.2015 (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) /том 1 а.с. 138-148/ передбачено, що порядок денний сесії Ради формується міським головою, а в разі скликання сесії відповідно до вимог чинного законодавства та даного Регламенту іншими суб'єктами - цими особами, а пунктом 2.8 розділу ІV Регламенту Полтавської міської ради встановлено, що до пленарного засідання міської ради може бути проведено засідання Погоджувальної ради під головуванням міського голови або секретаря міської ради з розгляду питань, які пропонуються до порядку денного пленарного засідання Ради.
Відповідно до приписів пункту 5.1 розділу ІV Регламенту Полтавської міської ради проекти рішень Ради до її пленарного засідання розглядаються постійними комісіями, а також секретарем Ради, відповідним(и) заступником(ами) Полтавського міського голови, юридичним управлінням та іншими виконавчими органами Ради, до відання яких відноситься питання, з якого приймається рішення Ради.
31.07.2019 відбулося засідання Погоджувальної ради депутатських фракцій, груп і постійних комісій ради, за результатами якої вирішено, зокрема, рекомендувати включити до орієнтовного проекту порядку денного позачергової 26 сесії Полтавської міської ради 7 скликання питання про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення 5 сесії Полтавської міської ради 7 скликання від 16 червня 2016 року «Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання» зі змінами», що підтверджується протоколом засідання Погоджувальної ради депутатських фракцій, груп і постійних комісій ради від 31.07.2019 /том 1 а.с. 155/.
При цьому, 02.08.2019 постійною комісією з питань місцевого самоврядування, законності, правопорядку, інформаційної політики, Регламенту, депутатської етики та антикорупційної політики прийнято рішення про попередній розгляд рішень позачергової 26 сесії Полтавському міської ради 7 скликання, зокрема, інформацію заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Сватенка І.О. «Про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення 5 сесії Полтавської міської ради 7 скликання від 16 червня 2016 року «Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання» зі змінами» взято до відома, погоджено проект рішення та рекомендовано його на розгляд позачергової 26 сесії Полтавської міської ради сьомого скликання, що підтверджується витягом з протоколу засідання постійної комісії з питань місцевого самоврядування, законності, правопорядку, інформаційної політики, Регламенту, депутатської етики та антикорупційної політики від 02.08.2019 /том 1 а.с. 83/.
Розпорядженням Полтавського міського голови від 02.08.2019 №55-р «Про скликання позачергової двадцять шостої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання» скликано позачергову двадцять шосту сесію Полтавської міської ради сьомого скликання 5 серпня 2019 року о 10-й годині у залі засідань Полтавської міської ради (м. Полтава, вул. Соборності, 36) та внесено на розгляд сесії, зокрема, питання про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення 5 сесії Полтавської міської ради 7 скликання від 16 червня 2016 року «Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання» зі змінами» (п. 26) /том 1 а.с. 81-82/.
08.11.2019 відбулося засідання Погоджувальної ради депутатських фракцій, груп і постійних комісій ради, за результатами якої вирішено, зокрема, погодити запропонований проект порядку денного двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання та рекомендувати винести його на розгляд пленарного засідання відповідної сесії Полтавської міської ради /том 1 а.с.152/.
Розпорядженням Полтавського міського голови від 19.11.2019 №86-р «Про скликання двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання» скликано двадцять восьму сесію Полтавської міської ради сьомого скликання 29 листопада 2019 року о 10-й годині у залі засідань Полтавської міської ради (м. Полтава, вул. Соборності, 36) та внесено на розгляд сесії, зокрема, питання про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень (п. 40) /том 1 а.с. 84-85/.
27.11.2019 постійною комісією з питань економічної політики, комунальної власності, бюджету, фінансів вирішено інформацію заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів, керуючого справами виконавчого комітету Полтавської міської ради Рекотова С. «Про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень» взято до відома, погоджено запропонований проект рішення та рекомендувати його на розгляд сесії міської ради, що підтверджується витягом з протоколу засідання комісії з питань економічної політики, комунальної власності, бюджету, фінансів від 27.11.2019 /том 1 а.с. 86/.
28.11.2019 постійною комісією з питань розвитку культури, освіти, фізкультури, спорту та молодіжної політики, підтримки ветеранів війни та учасників АТО, соціального захисту населення, охорони здоров'я, материнства і дитинства вирішено інформацію заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів, керуючого справами виконавчого комітету Полтавської міської ради ОСОБА_1 С. «Про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень» взяти до відома, підтримано проект рішення та винесено його на розгляд пленарного засідання двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання, що підтверджується витягом з протоколу засідання комісії з питань розвитку культури, освіти, фізкультури, спорту та молодіжної політики, підтримки ветеранів війни та учасників АТО, соціального захисту населення, охорони здоров'я, материнства і дитинства від 28.11.2019 /том 1 а.с. 87/.
Відповідно до ч. 1, 2, 3 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради.
Згідно з підпунктом 5.7. пункту 5 розділу V Регламенту Полтавської міської ради після внесення змін до порядку денного сесії, Рада шляхом голосування його затверджує. У разі, якщо до порядку денного сесії в порядку, визначеним даним Регламентом, не надійшло будь-яких пропозицій і зауважень щодо його зміни, порядок денний сесії затверджується одразу після його оголошення.
05.08.2019 позачерговою двадцять шостою сесією Полтавської міської ради сьомого скликання прийнято рішення про затвердження порядку денного пленарного засідання зі змінами, що підтверджується протоколом позачергової двадцять шостої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 05.08.2019 та поіменним голосуванням двадцять шостої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 05.08.2019, копії яких наявні у матеріалах справи /том 1 а.с. 234-249/.
05.08.2019 позачерговою двадцять шостою сесією Полтавської міської ради сьомого скликання прийнято рішення «Про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення 5 сесії Полтавської міської ради 7 скликання від 16 червня 2016 року «Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання» зі змінами» /том 1 а.с. 53/, пунктом 1 якого вирішено створити юридичну особу - Департамент з питань реєстрації у складі трьох управлінь - Управління державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, Управління реєстрації, зняття з реєстрації місця проживання фізичних осіб, Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно з переходом за розподільчим балансом частини майна, прав та обов'язків. Визначено місцезнаходження Департаменту з питань реєстрації: м. Полтава, вул. Сапіго, 6.
Пунктом 3 цього рішення вирішено створити відділ з питань забезпечення інвентаризаційних справ у складі Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно у складі Департаменту з питань реєстрації.
Пунктом 4 рішення вирішено внести зміни до пункту 8 позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання», а саме викласти у новій редакції:
« 8.7.20 Департамент з питань реєстрації у складі:
Управління державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців:
відділ державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців:
відділ по роботі з архівними документами з питань державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.
Управління реєстрації, зняття з реєстрації місця проживання фізичних осіб:
відділ ведення реєстру територіальної громади;
відділ ведення картотек.
Управління державної реєстрації речових прав:
відділ державної реєстрації речових прав на нерухоме майно;
відділ по роботі з архівними документами з питань державної реєстрації речових прав на нерухоме майно;
відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ.
Пунктом 5 цього рішення затверджено, зокрема, положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації (додаток 4).
Копія Положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ (додаток 4) до рішення позачергової двадцять шостої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 05.08.2019 та копія поіменного голосування двадцять шостої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 05.08.2019 за рішення «Про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення 5 сесії Полтавської міської ради 7 скликання від 16 червня 2016 року «Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання» зі змінами» наявні у матеріалах справи /том 1 а.с. 54-61, 250/.
29.11.2019 двадцять восьмою сесією Полтавської міської ради сьомого скликання прийнято рішення про затвердження порядку денного пленарного засідання зі змінами, що підтверджується протоколом двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 29.11.2019 та поіменним голосуванням двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 29.11.2019, копії яких наявні у матеріалах справи /том 2 а.с. 1-27/.
29.11.2019 двадцять восьмою сесією Полтавської міської ради сьомого скликання прийнято рішення «Про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень» /том 1 а.с. 63/, пунктом 1 якого вирішено затвердити у новій редакції додатки №№10,11,13,14,15 до рішення позачергової двадцять сьомої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 04 жовтня 2019 року «Про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень», зокрема, Положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації (додаток 5).
Копія Положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації (додаток 5) до рішення двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 29.11.2019 та копія поіменного голосування двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 29.11.2019 наявні у матеріалах справи /том 1 а.с. 73-74, том 2 а.с. 28/.
Відповідно до приписів статті 38 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: делеговані повноваження, зокрема, державна реєстрація у встановленому порядку юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців; державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.
Суд зауважує, що за визначенням пункту 1 частини 1 статті 2 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Порядок проведення державної реєстрації встановлено статтею 18 цього Закону, відповідно до частини 3 якої у випадках, передбачених законодавством України, державна реєстрація прав проводиться після технічної інвентаризації об'єкта нерухомого майна, речові права на який підлягають державній реєстрації.
Постановою Кабінету Міністрів України від 06.06.2018 №484 «Деякі питання функціонування Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» підтримано пропозицію Міністерства юстиції щодо створення Реєстру об'єктів нерухомого майна як підсистеми, призначеної для автоматизації процесів ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що містить відомості про технічні характеристики об'єктів нерухомого майна, які розташовані на земельній ділянці та права на які підлягають державній реєстрації відповідно до Закону України “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень” за результатами їх технічної інвентаризації, з метою надання достовірних відомостей у повному обсязі про такі об'єкти, зокрема державним реєстраторам прав на нерухоме майно, органам місцевого самоврядування та органам державного архітектурно-будівельного контролю.
Пунктом 5 постанови Кабінету Міністрів України від 06.06.2018 №484 «Деякі питання функціонування Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» Міністерство юстиції зобов'язано, зокрема, протягом трьох років з дня набрання чинності цією постановою, але не пізніше створення та впровадження Єдиного адресного реєстру України, вжити заходів для створення Реєстру об'єктів нерухомого майна та визначення порядку його ведення.
Отже, вказаним нормативно-правовим актом передбачено необхідність створення Реєстру об'єктів нерухомого майна як підсистеми, призначеної для автоматизації процесів ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, в якому будуть міститься відомості про технічні характеристики об'єктів нерухомого майна, які розташовані на земельній ділянці та права на які підлягають державній реєстрації відповідно до Закону України “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень” за результатами їх технічної інвентаризації та визначено мету створення такого реєстру - надання достовірних відомостей у повному обсязі про такі об'єкти, зокрема державним реєстраторам прав на нерухоме майно, органам місцевого самоврядування та органам державного архітектурно-будівельного контролю.
Механізм проведення технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна всіх форм власності, що здійснюють суб'єкти господарювання, і діє на всій території України визначено Інструкцією про порядок проведення технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна, затвердженою Наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України 24 травня 2001 року № 127 (у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26 липня 2018 року № 186), який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 20 грудня 2018 р. за №1442/32894 (надалі - Інструкція №127).
Відповідно до приписів п. 1 Інструкції №127 зберігач - юридична особа публічного права, яка здійснює зберігання інвентаризаційної справи за місцем розташування об'єкта нерухомого майна. Зберігач не проводить роботи з технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна; інвентаризаційна справа - сукупність матеріалів технічної інвентаризації, що характеризують об'єкт нерухомого майна і які є підставою для надання інформації про такий об'єкт. Інвентаризаційна справа має свій інвентаризаційний номер, який надає зберігач.
Пунктом 7 розділу ХІ Інструкції №127 встановлено, що надання достовірної інформації з матеріалів технічної інвентаризації та зняття копій з них на запити фізичних та юридичних осіб проводяться безпосередньо працівниками зберігача.
Відповідно до вимог п. 27 Інструкції №127 інвентаризаційна справа формується і ведеться на кожен об'єкт нерухомого майна на весь час його існування та зберігається у зберігача за місцезнаходженням (адреса) такого об'єкта у паперовому вигляді. У разі ліквідації, реорганізації, зміни виду діяльності, припинення дії кваліфікаційного сертифіката суб'єкт господарювання передає матеріали технічної інвентаризації нерухомого майна до зберігача.
Частиною 13 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Частиною 1 ст. 3 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначено, що дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.
За приписами ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом; регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.
Таким чином, законодавчо закріплено як визначення регуляторного акта, так і обов'язкові його ознаки, які визначені статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Визначальним є те, що такий акт:
- приймається спеціально визначеним суб'єктом;
- встановлює, змінює чи скасовує норми права;
- застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб;
- врегульовує господарські відносини, а також адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
За визначенням статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Оскаржувані рішення стосуються створення та визначення порядку діяльності відповідного відділу у складі Управління Департаменту, а приписи Положення про відділ є обов'язковим виключно для працівників вказаного відділу, оскаржувані рішення не встановлюють, не змінюють, не припиняють (не скасовують) загальні правила регулювання однотипних відносин, отже, не є нормативно-правовими актами, а також не є регуляторними актами, оскільки цими рішеннями врегульовуються питання створення, зокрема, Департаменту з питань реєстрації, відділу з питань забезпечення інвентаризаційних справ у складі Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно у складі Департаменту з питань реєстрації, та затверджується Положення про вказаний відділ, у якому визначаються призначення, завдання, функції та повноваження відділу, ці рішення не встановлюють, не змінюють чи не скасовують норм права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.
Це означає, що оскаржені у цій справі рішення не потребують аналізу регуляторного впливу, а також попереднього опублікування та публічного обговорення у порядку, передбаченому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
У пункті 8 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України позивача визначено як особу, особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
З наведених процесуальних норм Закону випливає, що судовому захисту підлягає лише порушене право. Так, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. В контексті наведених приписів Кодексу адміністративного судочинства України підставою для звернення особи до суду з позовом є її суб'єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні прав чи свобод, однак, обов'язковою умовою здійснення такого захисту судом є об'єктивна наявність відповідного порушеного права чи законного інтересу на момент звернення до суду. При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення можливості чи неможливості реалізації її законного права та/або виникнення додаткового обов'язку.
Разом з тим, визначення та повноваження зберігача встановлені нормативно-правовим актом - Інструкцією про порядок проведення технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна, затвердженою Наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України 24 травня 2001 року № 127 (у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26 липня 2018 року № 186) та зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 20 грудня 2018 р. за №1442/32894. Натомість, оскаржувані у даній справі рішення Полтавської міської ради не змінюють стану суб'єктивних прав та обов'язків позивача, оскільки не встановлюють для позивача прав або обов'язків, а спрямовані виключно на утворення зберігача - юридичної особи публічного права, яка здійснює зберігання інвентаризаційної справи за місцем розташування об'єкта нерухомого майна, необхідність утворення та повноваження якої передбачені Інструкцією про порядок проведення технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна, затвердженою Наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України 24 травня 2001 року № 127 (у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26 липня 2018 року № 186) та зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 20 грудня 2018 р. за №1442/32894.
Фактично позивач не погоджується з нормами Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна, затвердженої Наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України 24 травня 2001 року № 127 (у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26 липня 2018 року № 186) та зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 20 грудня 2018 р. за №1442/32894, яка є чинним нормативно-правовим актом, вказаний Наказ не є предметом оскарження у даній справі, тому питання правомірності вказаного нормативно-правового акту виходить за межі предмету доказування у даній справі. А отже, суд критично оцінює доводи позивача про протиправність оскаржуваних рішень з посиланням на неправомірність Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна, затвердженої Наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України 24 травня 2001 року № 127 (у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26 липня 2018 року № 186) та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 20 грудня 2018 р. за №1442/32894, та Наказу Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України 24 травня 2001 року № 127 (у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26 липня 2018 року № 186).
Суд зазначає, що будь-які можливі порушення в частині підготовки до розгляду питань на пленарних засіданнях Полтавської міської ради, як то відсутність рішення виконавчого комітету Полтавської міської ради про попередній розгляд проектів спірних рішень, не можуть слугувати підставою для скасування оспарюваних рішень, зважаючи на те, що: позивачем не доведено та судом не встановлено порушення прав або законних інтересів позивача саме у ході проведення процедури підготовки до розгляду питань, за результатами розгляду яких на пленарних засіданнях Полтавської міської ради 05.08.2019 та 29.11.2019 були прийняті оскаржувані рішення; розпорядження Полтавського міського голови від 02.08.2019 №55-р «Про скликання позачергової двадцять шостої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання» та розпорядження Полтавського міського голови від 19.11.2019 №86-р «Про скликання двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання», якими внесено на розгляд сесії Полтавської міської ради відповідні питання є чинними та у даній справі не оскаржуються, в силу вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" саме міська рада є органом місцевого самоврядування, що представляє територіальну громаду м. Полтави та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, рішення ради, зокрема, з питань, які відносяться до виключної компетенції міської ради приймається на її пленарному засіданні, тоді як виконавчий комітет Полтавської міської ради є створеним Полтавською міською радою її виконавчим органом, що є підзвітним і підконтрольним Полтавській міській раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади, а тому можливі процесуальні порушення, що могли бути допущені виконавчим комітетом Полтавської міської ради під час здійснення процедури підготовки до розгляду питань на пленарних засіданнях Полтавської міської ради не тягнуть автоматично неправомірності оспарюваних рішень Полтавської міської ради, що прийняті на пленарних засіданнях сесії міської ради у межах наданих раді повноважень, у порядку, встановленому статтею 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Суд також зауважує, що рішення, дії чи бездіяльність виконавчого комітету Полтавської міської ради не є предметом спору у даній справі.
Суд не бере до уваги доводи позивача про протиправність оспарюваних рішень з посиланням на порушення відповідачем підпункту 6.1 пункту 6 розділу V Регламенту Полтавської міської ради, оскільки вказаним підпунктом передбачено, що після оголошення головуючим переходу до розгляду відповідного питання порядку денного сесії він надає слово відповідальному розробнику даного проекту рішення, головам постійних комісій для оголошення їх висновків та (або) рекомендацій з цього питання або оголошує їх самостійно у разі їх наявності, а отже, у разі можливого недотримання вимог вказаної норми, права позивача у жодному разі не можуть бути порушеними, оскільки позивач не є розробником проектів рішень або головою постійних комісій.
При прийнятті рішення у даній справі суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах “Салов проти України” (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), “Проніна проти України” (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та “Серявін та інші проти України” (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі “Руїс Торіха проти Іспанії” (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).
Підсумовуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що оскаржувані у даній справі пункт 3, пункт 4 в частині внесення змін до пункту 8 позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання», а саме викласти у новій редакції: « 8.7.20 Департамент з питань реєстрації у складі: Управління державної реєстрації речових прав: відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ», пункт 5 в частині затвердження положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації (додаток 4) рішення позачергової двадцять шостої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання «Про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення 5 сесії Полтавської міської ради 7 скликання від 16 червня 2016 року «Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року «Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання» зі змінами» від 05.08.2019, а також пункт 1 рішення двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання «Про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень» від 29.11.2019 в частині затвердження у новій редакції додатки №№10,11,13,14,15 до рішення позачергової двадцять сьомої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 04 жовтня 2019 року «Про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень», зокрема, Положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації (додаток 5), - прийняті відповідачем на підставі, у межах повноважень, у спосіб, що визначені законодавством України, та обґрунтовано.
Таким чином, позовні вимоги Приватного підприємства "Полтавське бюро технічної інвентаризації "Інвентаризатор" задоволенню не підлягають.
Зважаючи на відмову у задоволенні адміністративного позову, підстави для розподілу судових витрат відсутні.
На підставі вищевикладеного, керуючись статтями 2, 3, 6-10, 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України, -
У задоволенні адміністративного позову Приватного підприємства "Полтавське бюро технічної інвентаризації "Інвентаризатор" (ідентифікаційний код 03351705, провулок Романа Шухевича, 4, м. Полтава, 36000) до Полтавської міської ради (ідентифікаційний код 24388285, вул. Соборності, 36, м. Полтава, 36000) про визнання протиправними та скасування рішень в частині - відмовити.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Другого апеляційного адміністративного суду.
До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03.10.2017 № 2147-VIII.
Повне рішення складено 19 березня 2020 року.
Суддя С.С. Сич