ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
про закриття провадження у справі
16 березня 2020 року м. Київ№ 826/10320/18
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Скочок Т.О., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) клопотання представника відповідача про закриття провадження в адміністративній справі
за позовом Міністерства охорони здоров'я України
до Державної регуляторної служби України
третя особа Комунальне некомерційне підприємство «Консультативно-діагностичний
центр» Деснянського району м. Києва
про скасування розпорядження
До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов позов Міністерства охорони здоров'я України (далі також - позивач, МОЗ) до Державної регуляторної служби України (далі також - відповідач, ДРС України) про скасування розпорядження відповідача від 05.04.2018 №27 «Про задоволення апеляції».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.07.2018 відкрито провадження у справі №826/10320/18 за вказаним позовом, залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Комунальне некомерційне підприємство «Консультативно-діагностичний центр» Деснянського району м. Києва та цю справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
На виконання вимог цієї ухвали суду представник відповідача подав до канцелярії суду відзив на позовну заяви разом із додатковими матеріалами. У свою чергу, позивач та третя особа своїм процесуальним правом на подання до суду відповіді на відзив та пояснень щодо позову не скористались, хоча були належним чином повідомлені про відкриття провадження у даній справі.
Згодом, від представника відповідача через канцелярію суду надійшло клопотання про закриття провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України. Вказане клопотання мотивоване тим, що чинним законодавством не визначено у Міністерства охорони здоров'я України права на оскарження в судовому порядку рішень спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування - Державної регуляторної служби України, прийнятих останнім в межах наданих йому повноважень. Також позивач вважає, що поданий Міністерством охорони здоров'я України позов про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України від 05.04.2018 №27 «Про задоволення апеляції» не стосується порушених прав останнього. Як наслідок, Міністерство охорони здоров'я України, на думку відповідача, при поданні цього позову до адміністративного суду вийшло за межі власних повноважень.
Розглядаючи подане клопотання про закриття провадження у справі, суд виходить з наступного.
За змістом норми ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України).
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до ч. 1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»; 13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917 - 1991 років»; 14) спорах із суб'єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства; 15) спорах, що виникають у зв'язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу.
Правовий аналіз наведених процесуальних норм дає підстави для висновку, що до адміністративного суду за зверненням суб'єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб'єкту владних повноважень надано такому суб'єкту законом.
Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, оскільки це означатиме позов держави до неї самої.
Як було зазначено вище, винятком є компетенційний спір, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб'єкту владних повноважень надано такому суб'єкту законом. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. При цьому, під компетенційним спором слід розуміти спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
Також для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень, як позивач, повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб'єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
Вказана правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 18.02.2020 у справі №826/14309/17 за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України про скасування розпорядження від 23.08.2017 №127 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатами розгляду скарги суб?єкта господарювання.
Оглянувши та дослідивши зміст позовної заяви Міністерства охорони здоров?я України у сукупності з іншими матеріалами справи суд встановив, що спірні правовідносини у цій справі виникли у зв'язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження від 05.04.2018 №27 «Про задоволення апеляції». Цим Розпорядженням відповідача було зобов?язано Міністерство охорони здоров?я України скасувати наказ названого Міністерства від 01.03.2018 «Про ліцензування медичної практики» в частині анулювання ліцензії Комунального некомерційного підприємства «Консультативно-діагностичний центр» Деснянського району м. Києва на право провадження господарської діяльності з медичної практики.
Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство охорони здоров?я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 №267 (далі - Положення №267), Міністерство охорони здоров'я України (МОЗ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку органів ліцензування та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» від 05.08.2015 №609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого МОЗ є органом ліцензування у сфері медичної та ветеринарної практики.
Так, одним із повноважень Мінприпроди, визначених пп. 10 п. 4 Положення №267, є проведення ліцензування господарської діяльності з медичної практики.
Поряд з цим, п. 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 №724, встановлено, що Державна регуляторна служба України (ДРС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. ДРС України також є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.
У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на ДРС України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз'яснення щодо його застосування.
Відповідно до ст. 91 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон № 877-V) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Статтею 21 Закону №877-V установлено, що суб'єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб'єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов'язаний розглянути його в установленому законом порядку.
Частинами 1, 2 ст. 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 №222-VIII (у редакції чинній на момент прийняття оспорюваного Розпорядження) визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого: здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.
Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.
Згідно з ч. 1 ст. 19 Закону №222-VIII державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.
Аналіз наведених норм свідчить про те, що ДРС України та МОЗ є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності.
При цьому, позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням МОЗ, як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з провадження медичної практики, законодавства у сфері ліцензування.
У контексті з наведеним вище, суд вважає, що спір у справі 826/10320/18 не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір щодо розмежування компетенції між МОЗ та ДРС України. Натомість, позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб'єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону №222-VIII він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача, як підконтрольного органу.
Як свідчать матеріали справи, МОЗ обґрунтувало своє право на звернення до суду з цим позовом тим, що ним при складанні актів за результатами проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання Комунальним некомерційним підприємством «Консультативно-діагностичний центр» Деснянського району м. Києва вимог законодавства у сфері господарської діяльності з медичної практики, що підлягає ліцензуванню, та прийняття за наслідками цього рішення (наказу) від 01.03.2018 №383 про анулювання раніше виданої названому суб?єкту господарювання ліцензії на провадження відповідного виду господарської діяльності, були дотримані вимоги Законів №877-V і №222-VIII. При цьому, в тексті свого позову МОЗ не обґрунтувало, яким саме чином у зв?язку з прийняттям розпорядження ДРС України від 05.04.2018 №27 були порушені права та інтереси Міністерства.
З цього приводу, суд зазначає наступнене.
Статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 №3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Водночас згідно зі ст. 21 Закону №877-V право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб'єкту господарювання.
Зважаючи на те, що судом не встановлено, а позивачем нормативно не доведено право МОЗ на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження ДРС України, суд вважає, що позивач у цій справі не має права на звернення до суду.
В силу припису п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Згідно зі ст. 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи.
У разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається. Наявність ухвали про закриття провадження у зв'язку з прийняттям відмови позивача від позову не позбавляє відповідача в цій справі права на звернення до суду за вирішенням цього спору.
Таким чином, суд дійшов до висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі №826/10320/18.
При цьому, вирішуючи питання про застосування процесуальних наслідків звернення до суду суб'єкта влади, який не наділений повноваженнями на звернення з поданою ним позовною заявою, поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як таке, що стосується не лише спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а й спорів, що взагалі не підлягають судовому розгляду.
Такі висновки суду відповідають правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постановах від 13 листопада 2019 року в справі № 826/3115/17 та від 04 грудня 2019 року в справі № 826/6233/17, Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, - у постановах від 18.02.2020 у справі №826/14309/17, від 27.02.2020 у справі №640/18401/18, та Шостого апеляційного адміністративного суду, - у постанові від 05.12.2018 у справі №826/6234/17.
Враховуючи викладене, керуючись ст.ст. 238, 239, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва
Закрити провадження у справі №826/10320/18.
Попередити позивача, що повторне звернення з тією самою вимогою не допускається.
Копію цієї ухвали направити особам, які беруть участь у справі.
Ухвала суду набирає законної сили в порядку, передбаченому ст. 256 Кодексу адміністративного судочинства України, та може бути оскаржена в апеляційному порядку за правилами, встановленими ст. ст. 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя Т.О. Скочок