Справа № 640/14839/19 Суддя (судді) першої інстанції: Катющенко В.П.
Суддя-доповідач: Губська Л.В.
11 березня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Губської Л.В.,
суддів: Горяйнова А.М., Степанюка А.Г.,
за участю секретаря Левченка А.В.,
представника відповідача Шокуна О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов'язання вчинити дії,-
ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2019 рік, за наслідком втрати чинності 10.07.2018 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 780 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення»;
- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2019 рік без попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч статті 4 Закону України «Про прожитковий мінімум»;
- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із розробки та схвалення проекту Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік» від 15.09.2018 № 9000, його подання на розгляд та затвердження Верховної Ради України, з порушенням порядку встановлення у законопроекті розміру прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій відповідно до вимог статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», статей 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», та без обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період всупереч пункту 2 частини першої статті 28, пункту «є» частини першої статті 38 Бюджетного кодексу України;
- зобов'язати Кабінет Міністрів України встановити прожитковий мінімум на 2019 рік відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», статей 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії»;
- зобов'язати Кабінет Міністрів України розробити та подати на розгляд Верховної Ради України проект закону про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік», з урахуванням вимог щодо встановлення прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій, передбачених статтями 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», статтями 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що урядова постанова від 11.10.2018 № 780 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення» рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.04.2018 в справі № 826/3639/17, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 та постановою Верховного Суду від 20.12.2018, визнана незаконною та нечинною. Відтак, враховуючи втрату чинності наведеної постанови, на думку позивача, Кабінет міністрів України безпідставно встановив прожитковий мінімум на 2019 рік у розмірах, які не мають обґрунтування, та розробив на основі його розміру державний бюджет 2019 року. Отже, розробляючи та схвалюючи проект Закону «Про Державний бюджет України на 2019 рік» № 9000 від 15.09.2018, відповідач застосував нечинні, неактуальні, необґрунтовані нормативи для розрахунку та встановлення прожиткового мінімуму на 2019 рік, а також для розрахунку і встановлення всіх інших соціальних стандартів/гарантій, які поширюють свою дію як на позивача, так і на 45 000 000 громадян. Окрім цього, позивач посилається на порушення відповідачем при розробці проектів законів про державний бюджет та про внесення змін до Державного бюджету України вимог Бюджетного кодексу України та вимог законів України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» та «Про прожитковий мінімум», оскільки встановленню відповідачем прожиткового мінімуму передує проведення науково-громадської експертизи сформованих наборів продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, яка проведена не була.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року адміністративний позов задоволено частково, внаслідок чого, визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2019 рік, за наслідком втрати чинності 10.07.2018 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 780 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення».
Визнано протиправними дії Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2019 рік без попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч статті 4 Закону України «Про прожитковий мінімум».
Визнано протиправними дії Кабінету Міністрів України із розробки та схвалення проекту Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік» від 15.09.2018 № 9000, його подання на розгляд та затвердження Верховної Ради України, з порушенням порядку встановлення у законопроекті розміру прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій відповідно до вимог статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», статей 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», та без обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період всупереч пункту «є» частини першої статті 38 Бюджетного кодексу України.
Зобов'язано Кабінет Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», статей 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».
Не погодившись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій вказує на невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального права, просить рішення суду скасувати та постановити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю
Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що дії Кабінету міністрів України щодо надання Верховній Раді України разом з проектом Закону України про Державний бюджет на відповідний рік у пояснювальній записці до цього законопроекту обґрунтувань розрахунку вартості величини прожиткового мінімуму на відповідні бюджетні періоди відповідного року у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення не є реалізацією урядом своїх владних повноважень, та відносяться до участі Кабінету Міністрів України в законотворчому процесі. Відтак, апелянт наголошує, що участь уряду в певних стадіях законотворчого процесу, зокрема, щодо проведення розрахунків для визначення розміру прожиткового мінімуму, підготовки проектів законів про державний бюджет та їх передача до парламенту для затвердження, знаходиться поза межами юрисдикції адміністративних судів, оскільки Кабінет Міністрів України в такому випадку не виконує управлінських функцій, а реалізує свої повноваження щодо певних аспектів законотворчої діяльності.
Крім того, апелянт вважає, що права позивача в даному випадку не порушуються, отже, він не має права на звернення до суду з цим позовом.
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.
В судовому засіданні представник відповідача вимоги апеляційної скарги підтримав, наполягав на їх задоволенні.
Позивач в судовому засіданні 24.02.2020 надав пояснення. В яких заперечував проти доводів апеляційної скарги з підстав, викладених ним у відзиві.
Будучи належним чином повідомленим про дату, час і місце апеляційного розгляду, в судове засідання 11.03.2020 не з'явився, що є правом сторони і не перешкоджає судовому розгляду.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.04.2018 в справі № 826/3639/17, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 та постановою Верховного Суду від 20.12.2018, визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України № 780 від 11.10.2016 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення».
З метою отримання інформації про методологію встановлення прожиткового мінімуму та здійснення на його основі формування державного бюджету на 2019 рік позивач звернувся до Кабінету Міністрів України.
На запит позивача, Секретаріатом КМУ, Міністерством фінансів України та Міністерством соціальної політики України надані відповіді, з яких вбачається, що розрахунок фактичного розміру прожиткового мінімуму здійснювався/здійснюється на підставі наборів, затверджених постановою КМУ від 11.10.2016 № 780, на основі «Методики визначення прожиткового мінімуму», затвердженої наказом Мінсоцполітики, Мінекономрозвитку, Держстату від 03.02.2017 № 178/147/31, зареєстрованого в Мін'юсті 01.03.2017 за № 281/30149.
Відтак, попри визнання нечинною урядової постанови № 780 від 11.10.2016 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення», відповідачем не забезпечено своєчасне проведення науково-громадської експертизи для встановлення прожиткового мінімуму на 2019 рік, що і стало підставою для звернення до суду із цим позовом.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що відповідач як суб'єкт владних повноважень у спірних правовідносинах не довів, що діяв правомірно, в той час, як доводи позивача є обгрунтованими і підтверджуються належними доказами.
Колегія суддів не може повною мірою погодитись із висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Так, частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У відповідності до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Статтею 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Основоположними принципами діяльності Кабінету Міністрів України є дотримання верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (далі - Закон № 794-VII).
Згідно з частиною 1 статті 19 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення праві і свобод людини та громадянина, запобігання та протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
Відповідно до частин першої, другої, четвертої статті 49 вказаного Закону Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Відповідно до частини другої статті 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Згідно з ч.ч. 2, 6 ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Із наведеним кореспондуються положення частини другої статті 124 Конституції України, якою визначено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
При цьому, колегією суддів враховується рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, у якому дано визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес", а саме, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "право" (інтерес у вузькому розумінні цього слова), означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права" має один і той же зміст.
Тобто, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
Відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Згідно зі ст. 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
Кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло (ст. 48 Конституції України).
Відповідно до ст. 2 Закону України «Про прожитковий мінімум» від 15.07.1999 № 966-XIV (далі - Закон № 966-XIV) прожитковий мінімум застосовується для загальної оцінки рівня життя в Україні, що є основою для реалізації соціальної політики та розроблення окремих державних соціальних програм; встановлення розмірів мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначення розмірів соціальної допомоги, допомоги сім'ям з дітьми, допомоги по безробіттю, а також стипендій та інших соціальних виплат виходячи з вимог Конституції України та законів України; визначення права на призначення соціальної допомоги; визначення державних соціальних гарантій і стандартів обслуговування та забезпечення в галузях охорони здоров'я, освіти, соціального обслуговування та інших; встановлення величини неоподатковуваного мінімуму доходів громадян; формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів.
Отже, як правильно зазначив суд першої інстанції, розмір прожиткового мінімуму є розрахунковою величиною у всіх сферах суспільних відносин та впливає як на розмір мінімальної заробітної плати, допомоги по безробіттю, інших соціальних виплат, величини неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, так і на формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів.
Наведене дає підстави для висновку про безпідставність доводів апелянта, що схвалення постановою Кабінету Міністрів України від 14.09.2018 № 741 проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» з зазначенням розміру прожиткового мінімуму та внесення Кабінетом Міністрів України 15.09.2018 вказаного проекту за № 9000 на розгляд Верховної Ради України, не породжує будь-яких правових наслідків та не впливає на права та обов'язки позивача, адже розмір прожиткового мінімуму, що встановлюється Кабінетом Міністрів України, безпосередньо стосується прав та інтересів кожного громадянина України, в тому числі і позивача.
Частинами 1, 2 ст. 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Статтею першою Закону № 966-XIV визначено, що прожитковий мінімум - вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров'я набору продуктів харчування (далі - набір продуктів харчування), а також мінімального набору непродовольчих товарів (далі - набір непродовольчих товарів) та мінімального набору послуг (далі - набір послуг), необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості.
Прожитковий мінімум визначається нормативним методом у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років; дітей віком від 6 до 18 років; працездатних осіб; осіб, які втратили працездатність.
Частиною першою статті 3 Закону № 966-XIV встановлено, що набір продуктів харчування та набір непродовольчих товарів визначаються в натуральних показниках, набір послуг - у нормативах споживання не рідше одного разу на п'ять років.
Згідно ч.ч. 2, 3, 4 ст. 3 Закону № 966-XIV, набір продуктів харчування формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я, з використанням нормативів фізіологічної потреби організму людини в продуктах харчування виходячи з їх хімічного складу та енергетичної цінності, з урахуванням рекомендацій Всесвітньої організації охорони здоров'я.
Основними принципами формування набору продуктів харчування є: забезпечення дитини повноцінним харчуванням для розвитку організму; забезпечення дитини віком від 6 до 18 років додатковим харчуванням для активного соціального та фізичного розвитку; задоволення організму працюючої особи у відтворенні працездатності, збереження працездатності для безробітного, відновлення у необхідних випадках працездатності для особи, яка її втратила; підтримання повноцінного функціонування організму людини похилого віку.
Набір непродовольчих товарів формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного розвитку, з використанням нормативів забезпечення засобами гігієни, медикаментозними засобами, засобами захисту організму людини від впливу навколишнього середовища, а також засобами для влаштування побуту.
Основними принципами формування набору непродовольчих товарів є: забезпечення збереження здоров'я та підтримання життєдіяльності організму людини; урахування особливостей потреб осіб, які відносяться до різних соціальних і демографічних груп населення; урахування культурно-побутових потреб особистості.
До набору послуг включаються житлово-комунальні, транспортні, побутові послуги, послуги зв'язку, закладів культури, освіти, охорони здоров'я та інші. Набір послуг формується уповноваженими центральними органами виконавчої влади у сферах надання відповідних послуг.
Основними принципами формування набору послуг є: задоволення мінімальної потреби громадян у житлі, організації побуту, користуванні транспортом, закладами культури, у підтриманні зв'язку з навколишнім середовищем; задоволення потреби громадян у користуванні закладами освіти, охорони здоров'я; визначення житлово-комунальних послуг (по водопостачанню, теплопостачанню, газопостачанню, електропостачанню, водовідведенню, утриманню та експлуатації житла та прибудинкових територій, сміттєзбиранню, утриманню ліфтів) виходячи із соціальної норми житла та нормативів споживання зазначених послуг; урахування особливостей потреб осіб, які належать до різних соціальних і демографічних груп населення.
Частиною першою статті 4 Закону № 966-XIV визначено, що прожитковий мінімум встановлюється Кабінетом Міністрів України після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг.
Порядок проведення науково-громадської експертизи встановлюється на принципах соціального партнерства та затверджується Кабінетом Міністрів України (ч. 2 ст. 4 Закону № 966-XIV).
Відповідно до частини третьої статті 4 Закону № 966-XIV прожитковий мінімум на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення, щороку затверджується Верховною Радою України в законі про Державний бюджет України на відповідний рік. Прожитковий мінімум публікується в офіційних виданнях загальнодержавної сфери розповсюдження.
Правові засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій визначає Закон України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» від 05.10.2000 № 2017-III (далі - Закон № 2017-III).
Стаття 1 наведеного Закону дає визначення термінів та понять, які в ньому вживаються, так,
державні соціальні стандарти - встановлені законами, іншими нормативно-правовими актами соціальні норми і нормативи або їх комплекс, на базі яких визначаються рівні основних державних соціальних гарантій;
державні соціальні гарантії - встановлені законами мінімальні розміри оплати праці, доходів громадян, пенсійного забезпечення, соціальної допомоги, розміри інших видів соціальних виплат, встановлені законами та іншими нормативно-правовими актами, які забезпечують рівень життя не нижчий від прожиткового мінімуму;
прожитковий мінімум - вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров'я набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості;
соціальні норми і нормативи - показники необхідного споживання продуктів харчування, непродовольчих товарів і послуг та забезпечення освітніми, медичними, житлово-комунальними, соціально-культурними послугами;
нормативи витрат (фінансування) - показники поточних і капітальних витрат з бюджетів усіх рівнів на забезпечення задоволення потреб на рівні, не нижчому від державних соціальних стандартів і нормативів.
Статтею 2 Закону № 2017-III визначено, що державні соціальні стандарти і нормативи встановлюються з метою: визначення механізму реалізації соціальних прав та державних соціальних гарантій громадян, визначених Конституцією України; визначення пріоритетів державної соціальної політики щодо забезпечення потреб людини в матеріальних благах і послугах та фінансових ресурсів для їх реалізації; визначення та обгрунтування розмірів видатків Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, соціальних фондів на соціальний захист і забезпечення населення та утримання соціальної сфери.
На основі соціальних стандартів визначаються розміри основних соціальних гарантій: мінімальних розмірів заробітної плати та пенсії за віком, інших видів соціальних виплат і допомоги.
Державні соціальні стандарти обов'язково враховуються при розробці програм економічного і соціального розвитку.
Згідно ст. 3 Закону № 2017-III, формування державних соціальних стандартів і нормативів здійснюється за такими принципами: забезпечення визначених Конституцією України соціальних прав та державних соціальних гарантій достатнього життєвого рівня для кожного; законодавчого встановлення найважливіших державних соціальних стандартів і нормативів; диференційованого за соціально-демографічними ознаками підходу до визначення нормативів; наукової обгрунтованості норм споживання та забезпечення; соціального партнерства; гласності та громадського контролю при їх визначенні та застосуванні; урахування вимог норм міжнародних договорів України у сфері соціального захисту та трудових відносин.
Відповідно до статті 6 Закону № 2017-III базовим державним соціальним стандартом є прожитковий мінімум, встановлений законом, на основі якого визначаються державні соціальні гарантії та стандарти у сферах доходів населення, житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування, охорони здоров'я та освіти.
Пунктом 6 частини першої статті 116 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання.
Частиною першою статті 32 Бюджетного кодексу України в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин встановлено, що Кабінет Міністрів України розробляє проект закон про Державний бюджет України.
Згідно частини першої статті 2 Закону № 794-VII до основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема: вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості; забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров'я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.
Згідно ст. 20 Закону № 794-VII до основних повноважень Уряду віднесено, зокрема, забезпечення проведення державної соціальної політики, здійснення заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечення соціального захисту громадян; забезпечення підготовки проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій; забезпечення розроблення та виконання державних програм соціальної допомоги, здійснення заходів щодо зміцнення матеріально-технічної бази закладів соціального захисту осіб з інвалідністю, пенсіонерів та інших непрацездатних і малозабезпечених верств населення; здійснення контролю за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади; здійснення заходів щодо забезпечення виконання судових рішень органами виконавчої влади та їх керівниками.
Пунктом 3 Порядку проведення науково-громадської експертизи набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.1999 № 1767 (далі - Порядок), визначено, що центральні органи виконавчої влади, які визначені у частинах 2 - 4 статті 3 Закону України «Про прожитковий мінімум» відповідальними за формування набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, у встановлений Кабінетом Міністрів України термін подають Мінекономрозвитку пропозиції щодо сформованих наборів у натуральних показниках або у нормативах споживання з необхідними розрахунками і науковими обґрунтуваннями.
Відповідно до пункту 10 Порядку рішення про схвалення експертною комісією набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму надсилаються на затвердження Кабінету Міністрів України і є підставою для розрахунку прожиткового мінімуму. Зміни та доповнення до наборів вносяться тільки за рішенням експертної комісії.
Якщо експертна комісія не схвалила пропозицій центральних органів виконавчої влади щодо набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, вони повертаються на перегляд цими органами у визначений експертною комісією термін. У разі повторного несхвалення експертною комісією набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг питання виноситься на розгляд Національної тристоронньої соціально-економічної ради (пункт 11 Порядку).
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що саме до повноважень відповідача віднесено визначення прожиткового мінімуму, причому, після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг.
Так, зі змісту листа Міністерства соціальної політики України від 16.07.2019 № 200/0/3-19 вбачається, що на час його складання розпочато процедуру перегляду наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення відповідно до Порядку, проте матеріали справи не містять та представником відповідача в судовому засіданні не надано пояснень щодо стану такого перегляду, зокрема щодо встановлення строку для центральних органів виконавчої влади, чи проведено Мінекономрозвитку узагальнення, передано пропозиції тощо.
Водночас, постановою Кабінету Міністрів України від 14.09.2018 № 741 схвалено проект Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» та 15.09.2018 внесено вказаний проект № 9000, у якому у статті 7 установлено у 2019 році прожитковий мінімуму на одну особу в розрахунку на місяць у розмірі: з 1 січня 2019 року - 1853 гривні, з 1 липня - 1936 гривень, з 1 грудня - 2027 гривень, а для основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років: з 1 січня 2019 року - 1626 гривень, з 1 липня - 1699 гривень, з 1 грудня - 1779 гривень; дітей віком від 6 до 18 років: з 1 січня 2019 року - 2027 гривень, з 1 липня - 2118 гривень, з 1 грудня - 2218 гривень; для працездатних осіб: з 1 січня 2019 року - 1921 гривня, з 1 липня 2019 року - 2007 гривень, з 1 грудня 2019 року - 2102 гривні; осіб, які втратили працездатність: з 1 січня 2019 року - 1497 гривень, з 1 липня - 1564 гривні, з 1 грудня - 1638 гривень.
Як убачається зі статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» від 23.11.2018 № 2629-VIII, такі розміри прожиткового мінімуму і були затверджені Верховною Радою України.
Встановлені розміри прожиткового мінімуму і створюють юридичні наслідки.
Водночас, колегія суддів знаходить слушними доводи апелянта стосовно того, що подання законопроекту до парламенту є складовою нормотворчої діяльності і відсутність обгрунтованого розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму не може ставити в залежність прийняття/неприйняття державного бюджету на відповідний період.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що проміжні дії Кабінету Міністрів України в межах законотворчого процесу не створюють безпосередніх наслідків для позивача і їх задоволення не призведе до поновлення його порушеного права, яке спричинено встановленням прожиткового мінімуму на 2019 рік.
Попри це, в межах даного провадження спірною також є бездіяльність відповідача щодо нездійснення попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч статті 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», що віднесено саме до повноважень Кабінету Міністрів України, отже заявлені вимоги стосуються неналежного здійснення суб'єктом владних повноважень своїх управлінських функцій, що притаманно публічно-правовим відносинам.
Відтак, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції щодо визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2019 рік, за наслідком втрати чинності 10.07.2018 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 780 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення» та зобов'язання відповідача вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», статей 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».
За таких обставин, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції рішення ухвалено при неповному з'ясуванні усіх обставин справи, при цьому, висновки суду не відповідають фактичним обставинам, тому воно підлягає скасуванню в частині з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, про які йшлося раніше.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до вимог п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
За приписами пунктів 1, 4 частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин справи, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права.
Згідно з частиною 3 статті 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
Згідно ч. 6 ст. 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Так, відповідно до ч. 7 ст. 139 КАС України, розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв'язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо).
Таким чином, колегія суддів дійшла до висновку про наявність підстав зміни рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року в частині визначення розміру судових витрат, присуджених до стягнення на користь ОСОБА_1 з відповідача як суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалено рішення, шляхом зменшення суми до 1 536, 80 грн пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.
Керуючись ст. ст. 139, 243, 250, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року скасувати в частинні задоволених позовних вимог щодо визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2019 рік без попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч статті 4 Закону України «Про прожитковий мінімум» та визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України із розробки та схвалення проекту Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік» від 15.09.2018 № 9000, його подання на розгляд та затвердження Верховної Ради України, з порушенням порядку встановлення у законопроекті розміру прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій відповідно до вимог статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», статей 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», та без обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період всупереч пункту «є» частини першої статті 38 Бюджетного кодексу України й прийняти постанову, якою у задоволенні позову в цій частині відмовити.
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року - залишити без змін.
Здійснити перерозподіл судових витрат, стягнувши на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України 1536 (одна тисяча п'ятсот тридцять шість гривень 80 копійок) сплаченого судового збору.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.
Постанова в повному обсязі складена 16 березня 2020 року.
Головуючий-суддя: Л.В. Губська
Судді: А.М. Горяйнов
А.Г. Степанюк