12 березня 2020 р.м.ОдесаСправа № 420/7870/19
Головуючий в 1 інстанції: Цховребова М.Г.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
доповідача, судді - Димерлія О.О.
суддів - Єщенка О.В.,Танаслогло Т.М.
за участі секретаря: Пономарьової Н.С.
розглянув у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційні скарги: Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 02 січня 2020 про забезпечення адміністративного позову ОСОБА_1 до Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, голови Одеської обласної державної адміністрації, Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області та Одеської обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та скасування нормативно-правових актів,
ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з наведеним вище адміністративним позовом.
23 грудня 2019 до суду першої інстанції надійшла заява позивача про забезпечення позову.
За наслідками розгляду заяви Одеським окружним адміністративним судом 27 грудня 2019 ухвалено рішення про задоволення заяви ОСОБА_2 .
Суд попередньої інстанції забезпечив позов шляхом: - зупинення дії рішення п'ятдесят четвертої сесії Фонтанської сільської ради VII скликання від 21 грудня 2019 № 1318-VII «Про добровільне об'єднання територіальних громад» до набрання законної сили рішенням суду у даній справі; - зупинення дії розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 20 грудня 2019 № 1535/А-2019 «Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об'єднання» до набрання законної сили рішенням суду у даній справі; - зупинення дії Висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об'єднання, затвердженого розпорядженням обласної державної адміністрації 20 грудня 2019 № 1535/А-2019 до набрання законної сили рішенням суду у даній справі; - заборони Одеській обласній державній адміністрації звертатись до Центральної виборчої комісії України з питання щодо прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Фонтанської сільської об'єднаної територіальної громади та відповідного сільського голови у встановленому законом порядку до набрання законної сили рішенням суду у даній справі.
Обґрунтовуючи прийняте рішення, Одеський окружний адміністративний суд послався на те, що: «Оскаржувані позивачем висновок, розпорядження та рішення є фактичною та правовою підставою для вчинення посадовими особами відповідачів дій, зокрема, для звернення обласної державної адміністрації до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку. До того ж, забезпечення позову є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявності об'єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж її застосування. …в даному випадку, з урахуванням обставин справи, такий спосіб забезпечення позову попереджає ризики щодо ускладнення виконання судового рішення…».
Не погоджуючись з прийнятим рішенням Фонтанська сільська рада 28 грудня 2019 звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з клопотанням про скасування у повному обсязі заходів забезпечення адміністративного позову, встановленого рішенням цього ж суду від 27 грудня 2019.
У своєму зверненні Фонтанська сільська рада Лиманського району Одеської області вказала на те, що суд першої інстанції приймаючи рішення, не навів доказів та мотивів, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, не вказано в чому будуть полягати дії , направленні на відновлення прав позивача, не надано оцінки складності вчинення цих дій, не встановлено, що витрати, пов'язані з відновленням прав будуть значними та не враховано збалансованості інтересів жителів інших територіальних громад, які задіяні в процедурі об'єднання територіальних громад. Суд на підставі думки лише однієї особи - ОСОБА_1 вирішив зупинити законний процес об'єднання, при тому, що ані в Законі України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», ані в інших законодавчих актах не передбачено можливості зупинення процедури об'єднання територіальних громад після утворення об'єднаної територіальної громади. В ухвалі суду не вказані обставини, які б свідчили про очевидність протиправності оскаржуваних рішень відповідачів у даній справі та порушення прав, свобод або інтересів позивача такими рішеннями.
За наслідками розгляду заяви Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області від 28 грудня 2019 Одеським окружним адміністративним судом постановлено ухвалу від 02 січня 2020 про відмову у її задоволенні.
У вказаному вище рішення суд зазначив про те, що заходи забезпечення адміністративного позову є співмірними та, водночас, вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямовані лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.
11 січня 2020 та 14 січня 2020 Фонтанська сільська рада Лиманського району Одеської області, Новодофінівська сільська рада Лиманського району Одеської області звернулись до П'ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою де були зазначені ті самі підстави, що і в клопотанні від 28 грудня 2019 за яких, на переконання Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, рішення суду першої інстанції підлягало скасуванню.
Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 апеляційна скарга Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області задоволено частково.
Суд апеляційної інстанції скасував ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2019 року та ухвалив нове судове рішення, яким заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову задовольнити частково.
П'ятий апеляційний адміністративний суд: зупинив дію рішення п'ятдесят четвертої сесії Фонтанської сільської ради VII скликання від 21 грудня 2019 року №1318-VII«Про добровільне об'єднання територіальних громад» до набрання законної сили рішенням суду у даній справі; - зупинив дію розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 20 грудня 2019 № 1535/А-2019 «Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об'єднання» до набрання законної сили рішенням суду у даній справі.
У задоволенні іншої частини заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову було відмовлено.
Суд апеляційної інстанції констатує, що на час розгляду питання щодо правомірності прийнятого Одеським окружним адміністративним судом рішення від 02 січня 2020, ухвала суду першої інстанції про забезпечення позову від 27 грудня 2019 скасована П'ятим апеляційним адміністративним судом. Цим судом 12 лютого 2020 ухвалено постанову про забезпечення позову шляхом: зупинення дії рішення п'ятдесят четвертої сесії Фонтанської сільської ради VII скликання від 21 грудня 2019 року №1318-VII«Про добровільне об'єднання територіальних громад» до набрання законної сили рішенням суду у даній справі; - зупинення дії розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 20 грудня 2019 № 1535/А-2019 «Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об'єднання» до набрання законної сили рішенням суду у даній справі.
У поданій апеляційній скарзі, Фонтанська сільська рада Лиманського району Одеської області з посиланням на порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, неповне з'ясування обставин справи, що мають значення для вирішення питання, просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 02 січня 2019 та постановити нове судове рішення - про скасування заходів забезпечення позову встановлених ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2019 .
Обґрунтовуючи вимоги викладені в апеляційній скарзі Фонтанська сільська рада Лиманського району Одеської області вказала на те, що: в ухвалі про забезпечення позову суд не навів мотивів, за яких дійшов висновку про існування обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів фізичної особи, тобто позивача за захистом яких він звернувся до суду.
Зокрема, відповідач зазначив, що суд заборонив Одеській обласній державній адміністрації звертатись до Центральної виборчої комісії України з питань щодо прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Фонтанської об'єднаної територіальної громади та сільського голови. Отже, оскарженою ухвалою суддею неправомірно, в порушення ч. 4 ст. 151 КАС України, зупинено процедуру призначення виборів та формування органів місцевого самоврядування. Одеським окружним адміністративним судом не було враховано, що вимога ОСОБА_1 про оскарження рішення Фонтанської сільської ради з приводу створення ОТГ вже розглядаються іншим суддею цього ж суду (справа №420/7481/19), а питання забезпечення позову шляхом зупинення процесу об'єднання вже вирішувалося відмовою у задоволенні заяви.
Фонтанська сільська рада Лиманського району Одеської області також стверджує, що судом попередньої інстанції не визначено в чому полягає істотне ускладнення чи неможливість виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав, інтересів позивача за захистом яких він звернувся до суду. Не вказано в рішенні і в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, не надано оцінки складності вчинення цих дій, не встановлено, що витрати, пов'язані з відновленням прав будуть значними. Приймаючи рішення, суд не послався на жодний доказ, що підтверджує доводи заявника та свідчить про те, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ж перешкоджати ефективному захисту чи відновленню порушених прав та оспорюваних інтересів.
В відзиві на апеляційну скаргу позивач спростовує викладені доводи та просить залишити апеляційну скаргу без задоволення а оскаржувану ухвалу від 02 січня 2020 без змін.
Суд апеляційної інстанції заслухав суддю-доповідача, розглянув доводи апеляційної скарги, перевірив матеріали справи та зважаючи на з'ясовані обставини, дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
Перевіряючи повноту з'ясування судом першої інстанції обставин справи та правильність застосування правових норм, апеляційний суд звертає увагу на таке.
Відповідно до ч. 2 ст. 150 КАС України: «Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю».
Згідно до ч.ч. 1, 2 ст. 151 КАС України: «Позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов'язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку».
Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Статтею 248 КАС України визначено, що суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов того чи іншого висновку і навести норму закону, яким керувався вирішуючи питання або справу.
Наведене дає підстави для висновку про те, що приймаючи рішення про забезпечення позову суд повинен здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу. Вжиття заходів забезпечення адміністративного позову у визначений судом спосіб повинно відповідати предмету адміністративного позову та не тягнути за собою фактичного вирішення спору по суті.
Частина 1 ст. 167 КАС України встановлює, що: «Суд може скасувати заходи забезпечення позову з власної ініціативи або за вмотивованим клопотанням учасника справи».
З матеріалів справи убачається, що Одеською обласною державної адміністрацією 20 грудня 2019 № 1535/А-2019 видано розпорядження «Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об'єднання». Цим розпорядчим актом відповідно до ч.ч. 3, 4 ст. 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», надано висновок щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Фонтанської та Новодофінівсьої сільських рад Лиманського району Одеської області стосовно добровільного об'єднання територіальних громад села Фонтанка Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, сіл Нова Дофінівка та Вапнярка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області у Фонтанську сільську об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Фонтанка.
Рішенням п'ятдесят четвертої сесії Фонтанської сільської ради VII скликання від 21 грудня 2019 № 1318-VII «Про добровільне об'єднання територіальних громад», вирішено, зокрема: - об'єднатися з територіальними громадами сіл Нова Дофінівка та Вапнярка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області, села Фонтанка Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області в Фонтанську сільську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Фонтанка; - доручити голові Фонтанської сільської ради ОСОБА_3 Н ОСОБА_4 . після схвалення проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад Новодофінівською та Фонтанською сільськими радами звернутись до Одеської обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Фонтанської сільської об'єднаної територіальної громади та відповідного сільського голови в установленому законом порядку.
Відповідно до ч. 7 ст. 7 Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 05 лютого 2015 № 157-VIII (далі - Закон № 157-VIII) у разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об'єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об'єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
Згідно до абз. 1 ч. 8 ст. 7 Закону № 157-VIII Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об'єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
Як вже вказувалося вище, приймаючи рішення про задоволення заяви ОСОБА_1 суд першої інстанції вказав на те, в даному випадку існують об'єктивні обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж її застосування, такий спосіб забезпечення позову попереджає ризики щодо ускладнення виконання судового рішення.
Згідно до постанови П'ятого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020, висновки суду першої інстанції викладені в ухвалі від 27 грудня 2019, є частково правильними. Звернення обласної державної адміністрації до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку, як це передбачено ч. 7 ст. 7 Законом № 157-VIII, передбачає призначення Центральною виборчою комісією України перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови (ст. 205 Виборчий кодекс України), що є початком виборчого процесу.
Відтак твердження представників Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області що Одеський окружний адміністративний суд рішенням про забезпечення позову зупинив законний процес призначення перших виборів депутатів та голови об'єднаної територіальної громади не відповідає дійсності. Рішень про призначення перших виборів Центральною виборчою комісією України не приймалось.
Разом з тим, відмова у застосування заходів забезпечення позову може потягнути за собою прийняття Центральною виборчою комісією України рішення про початок виборчого процесу, запровадження заходів спрямованих на початок виборчого процесу. Вказане може істотно унеможливити виконання рішення суду про: визнання протиправними дій органу місцевого самоврядування, визнання незаконним та скасування висновку Одеської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Одеської обласної державної адміністрації № 1535/А-2019 від 20 грудня 2019, рішення Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області від 21 грудня 2019, «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та поставити під сумнів рішення центрального органу і порушить безперервність процесу призначення, підготовки і проведення виборів.
Разом з тим, суд апеляційної інстанції постановою від 12 лютого 2020 визнав надмірними та передчасними застосовані судом першої інстанції заходи забезпечення позову, які полягають у зупиненні дії висновку Одеської обласної державної адміністрації «Щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об'єднання» від 20 грудня 2019 стосовно добровільного об'єднання територіальних громад села Фонтанка Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, сіл Нова Дофіновка та Вапнярка Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області у Фонтанську територіальну громаду з центром у селі Фонтанка Лиманського району Одеської області до вирішення справи по суті та набрання рішення суду законної сили, і забороні Одеській обласній державній адміністрації звертатись до Центральної виборчої комісії України питання щодо прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Фонтанської сільської об'єднаної територіальної громади та відповідного сільського голови установленому законом порядку до вирішення справи по суті та набрання рішення суду законної сили.
Отже суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що зазначені вище обставини є достатніми для підтвердження існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.
Заходи забезпечення адміністративного позову, обґрунтованість яких встановлена вище, відповідає предмету адміністративного позову, є співмірними, та, водночас, вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямований лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.
Таким чином, правомірність, обґрунтованість та необхідність застосування заходів забезпечення позову ОСОБА_1 до Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області, голови Одеської обласної державної адміністрації, Новодофінівської сільської ради Лиманського району Одеської області та Одеської обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та скасування нормативно-правових актів була перевірена судом апеляційної інстанції при прийнятті постанови від 12 лютого 2020.
Стаття 157 КАС України не передбачає конкретних підстав, за яких суд зобов'язаний скасувати раніше прийняте ним рішення про забезпечення позову. Більш того, законодавець покладає вирішення цього питання саме на розсуд суду - «може скасувати заходи забезпечення позову». Позитивне чи негативне рішення приймається цим судом у випадку зміни обставин, які потягнули за собою прийняття такого рішення, або ж слушних, переконливих аргументів «мотивів» заявника, який про це просить.
Фонтанською сільською радою Лиманського району Одеської області в клопотанні про скасування заходів забезпечення позову, під час судового засідання суду першої інстанції і в апеляційній скарзі не наведено обґрунтованих підстав для скасування оскаржуваної ухвали Одеського окружного адміністративного суду.
Згідно до п.4 ч.1 ст. 317 КАС України: «Підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є не правильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права».
Зважаючи на те, що при прийнятті ухвали від 27 грудня 2019 Одеський окружний адміністративний суд норми процесуального права не порушував, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне відмовити Фонтанській сільській раді Лиманського району Одеської області у задоволенні апеляційної скарги про скасування рішення.
Керуючись: ст. ст. 150 - 157, 312, 315, 317, 321, 322 КАС України, суд апеляційної інстанції,
Апеляційну скаргу Фонтанської сільської ради Лиманського району Одеської області залишити без задоволення, а ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 02 січня 2020 про відмову у скасування заходів забезпечення адміністративного позову - без змін.
Постанова суду може бути оскаржена до Верховного Суду протягом 30 днів
Повне судове рішення виготовлене 17 березня 2020.
Суддя-доповідач:
Судді: