Головуючий І інстанції: Мар'єнко Л.М.
05 березня 2020 р.Справа № 520/7259/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді - Мельнікової Л.В.,
суддів - Рєзнікової С.С. , Калитки О. М. ,
за участю секретаря судового засідання - Клочко Ю.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду у місті Харкові справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Харківській області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання протиправним рішення та зобов'язання вчинити певні дії, -
24.07.2019 року позивач ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, яким просить визнати протиправним рішення відповідача Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Харківській області), викладене у листі від 16.07.2019 року за № К-7469/0-4279/0/95-19, про відмову у надані дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення (землі запасу) за межами населених пунктів на території Есхарівської селищної ради Чугуївського району Харківської області, поблизу земельної ділянки з кадастровим номером - 6325456800:01:000:0001, та зобов'язати відповідача повторно, з урахуванням висновків суду, розглянути її заяву від 16.07.2019 року про надання дозволу на розроблення означеного проекту землеустрою.
Свої вимоги позивач обґрунтовує тим, що визначення відповідачем у оскаржуваному рішенні про те, що розпорядження землями водного фонду, у відповідності до ст.ст. 15-1, 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) не відноситься до його повноважень, суперечить дійсності, так як земельна ділянка, яку вона має намір отримати у власність, за основним цільовим призначенням віднесена до категорії земель сільськогосподарського призначення.
Заперечуючи вимоги адміністративного позову ОСОБА_1 , відповідач зазначив, що з метою з'ясування всіх фактичних обставин по даній справі був направлений запит до Міськрайонного управління у Чугуївському районі та м. Чугуєві ГУ Держгеокадастру у Харківській області, яке листом № 783/427-19 від 15.08.2019 року повідомило про те, що згідно плану устрою території угідь та сівозмін радгоспу «Есхар» Чугуївського району Харківської області запитувана земельна ділянка знаходиться в межах території підприємства «ГРЕС ХАРЬКОВ-2», площею 91,3 га. Розпорядженням Чугуївської РДА земельні ділянки загальною площею 42,5072 га передані у постійне користування Державному підприємству Теплоелекроцентраль-2 «Есхар». Інформація про земельні ділянки згідно Державного акта на право постійного користування землею І-ХР № 002309, зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 4 від 21.01.2004 року, внесена до Державного земельного кадастру. Також, в межах зазначеної території рішенням виконкому Есхарівської селищної Ради народних депутатів Чугуївського району Харківської області від 03.03.1999 року № 20/3 надано право постійного користування земельною ділянкою, площею 0,40 га, для ведення особистого підсобного господарства гр. ОСОБА_2 , про що в Книзі записів (реєстрації) державних актів на право постійного користування землею (громадянами) зроблено запис за № 71 від 03.06.1999 року. Решта земель перебуває в землях запасу державної власності на території Есхарівської селищної ради, землі промисловості, транспорту зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. У Книзі реєстрації договорів на право користування земельних ділянок на умовах оренди, укладеного між Есхарівською Радою народних депутатів та гр. ОСОБА_2 , також в Управлінні відсутня інформація щодо можливого укладання договору суборенди землі між громадянами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 .
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 04.12.2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволений частково.
Так, судовим рішенням визнано протиправним рішення відповідача, що викладене у листі від 16.07.2019 року за № К-7469/0-4279/0/95-19 «Про розгляд заяви» про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення (землі запасу) за межами населених пунктів на території Есхарівської селищної ради Чугуївського району Харківської області поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 6325456800:01:000:0001.
Відповідач зобов'язаний повторно, з урахуванням висновків суду, розглянути заяву від 16.07.2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення (землі запасу) за межами населених пунктів на території Есхарівської селищної ради Чугуївського району Харківської області поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 6325456800:01:000:0001.
В задоволені іншої частини вимог ОСОБА_1 відмовлено. У відшкодування судових витрат (судовий збір) з відповідача на користь позивача стягнуто 768,40 грн.
Судове рішення вмотивовано тим, що інформаційний витяг стосовно земельної ділянки, яка розташована в межах 6325456800:01:000:000, наданий Державним кадастровим реєстратором і територіальним органом нижчого рівня щодо земельної ділянки, орієнтовною площею 1,2716 га, створений за допомогою програмного забезпечення Державного земельного кадастру, є неналежним доказом по даній справі стосовно правомірності відмови позивачу у надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га., оскільки позивач звертався до відповідача з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га.
Судом враховано, що рішенням Есхарівської селищної ради Чугуївського району Харківської області від 07.09.1998 року гр-ну ОСОБА_2 на умовах оренди строком на 25 років надана земельна ділянка, загальною площею 4 га, з метою вирахування сільськогосподарської продукції без зміни цільового призначення земельної ділянки. А також Акт обстеження відповідачем земельної ділянки, що знаходиться у користуванні ОСОБА_2 , від 04.09.2019 року, із змісту якого суд встановив, що земельна ділянка, яка знаходиться на території Есхарівської селищної ради Чугуївського району Харківської області поруч із земельною ділянкою з кадастровим номером якої 6325456800:01:000:0001, загальною площею 4,00 га, відноситься до категорії земель сільськогосподарського призначення.
Таким чином, судом зроблений висновок про те, що відповідач не надав до суду належних та достатніх доказів в обґрунтування того, що земельна ділянка, яку бажає отримати у власність позивач, відноситься до земель водного фонду.
Не погоджуючись з судовим рішенням, в апеляційній скарзі відповідач просить його скасувати та прийняти нове - про відмову в задоволені вимог адміністративного позову ОСОБА_1 .
В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач зазначає, що за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 та доданих до неї матеріалів та за інформацією Міськрайонного управління у Чугуївському районі та м. Чугуєві ГУ Держгеокадастру у Харківській області земельна ділянка, яку позивач бажає отримати у власність відноситься до земель водного фонду. Скаржник звертає увагу на те, що відповідно до інформації щодо земельної ділянки, яка розташована в межах 6325456800:01:000:000, що надається Державним кадастровим реєстратором і територіальним органом нижчого рівня територіального органу, створеної за допомогою програмного забезпечення Державного земельного кадастру, ця земельна ділянка відноситься до земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, борони та іншого призначення, а також до земель водного фонду.
В свою чергу ГУ Держгеокадастру у Харківській області не наділено повноваженнями щодо розпорядження землями водного фонду, землями промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Відзив позивача на апеляційну скаргу не надійшов, що не перешкоджає апеляційному розгляду справи.
Згідно із ч. 2 ст. 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч. 1 ст. 308 КАС України).
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308 КАС України).
Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про необґрунтованість апеляційної скарги, з огляду на наступне.
Судом встановлено, що 18.06.2019 року позивач звернулася до ГУ Держгеокадастру у Харківській області із заявою, в якій просила надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення (землі запасу) за межами населених пунктів на території Есхарівської селищної ради Чугуївського району Харківської області, поблизу земельної ділянки з кадастровим номером - 6325456800:01:000:0001.
У вказаній заяві позивач вказала на невикористання права щодо безкоштовної передачі у власність земельної ділянки за даним цільовим призначенням та долучив до неї графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, копію паспорта, копію реєстраційного номера облікової картки платника податків (а.с. 34).
За результатами розгляду вказаного клопотання позивача ГУ Держгеокадастру у Харківській області листом від 16.07.2019 року № К-7469/0-4279/0/95-19 повідомлено позивача про те, що відповідно до інформації Міськрайонного управління у Чугуївському районі та м. Чугуєві ГУ Держгеокадастру в Харківській області земельна ділянка, яку вона бажає отримати у власність відноситься до земель водного фонду. Розпорядження землями водного Фонду, у відповідності до ст.ст. 15-1, 122 ЗК України, не відноситься до повноважень ГУ Держгеокадастру у Харківській області (а.с. 32).
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що ї передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частинами 1, 2 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до частини 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини 7 даної статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18.10.2018 року у справі № 813/481/17, від 18.10.2018 року у справі № 527/43/17, від 25.02.2019 року у справі № 347/964/17 та від 22.04.2019 року у справі № 263/16221/17.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 333 (далі також - Положення № 333, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 року за № 1391/29521.
Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 року № 600 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ, відтак рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмова в наданні такого дозволу повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
Аналогічний висновок викладено у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі № 140/1992/18, від 14.08.2019 у справі № 0640/4434/18, від 29.08.2019 у справі № 420/5288/18 та від 17.10.2019 року у справі № 11/1845/18,
В межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із клопотанням (заявою), за наслідками розгляду якої суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив ОСОБА_1 відповідь у формі листа від 16.07.2019 року за № К-7469/0-4279/0/95-19.
Принцип обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішенням було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), з оцінкою усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини в рішенні у справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання вмотивованої відмови у його наданні, регламентовано положеннями ЗК України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). Згідно з законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Земельні ділянки класифікуються на дев'ять категорій з такими видами цільового призначення: сільськогосподарським; для житлової та господарської забудови; природного та заповідного; оздоровчого; рекреаційного; історико-культурного; лісогосподарського; водного фонду; промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого (ст. 19 ЗК України). Кожна з цих категорій має специфічний правовий режим. Можливі ситуації, коли одна й та сама ділянка належить до декількох категорій.
Крім того, колегія суддів наголошує, що далеко не всі землі, зайняті водними об'єктами й водогосподарськими спорудами чи іншими об'єктами, відносяться до категорії земель водного фонду. Вони можуть перебувати у складі земель лісового фонду, земель оздоровчого призначення, промисловості, транспорту, зв'язку, оборони та інших.
Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 року № 548 затверджена Класифікація видів цільового призначення земель.
За приписами ч. 1 ст. 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Як зазначено вище, єдиною підставою висновку відповідача про належність земельної ділянки, яку позивач має намір отримати у власність, до категорії земель водного фонду послугувала інформація Міжрайонного управління у Чугуївському районі та м. Чугуєві ГУ Держгеокадастру у Харківській області, копія якої відповідачем надана суду для залучення до матеріалів справи (а.с. 73-74).
Колегія суддів зауважує, що з інформації листа відповідача від 16.07.2019 року № К-7469/0-4279/0/95-19, скерованого на адресу позивача, не можливо встановити, - з огляду на які юридичні факти, окрім означеного листа, ГУ Держгеокадастру у Харківській області дійшов висновку про належність саме тієї земельної ділянки, про яку йде мова у зверненні позивача, до категорії земель водного фонду.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується із загальним висновком суду першої інстанції про те, що відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені ЗК України та без дотримання вимог частини 3 ст. 2 КАС України щодо обґрунтованості прийнятого рішення, що свідчить про допущення відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданої позивачем заяви, а відтак і про обов'язок відповідача повторно розглянути звернення позивача ОСОБА_1 .
Оскільки вищеозначені обставини залишені судом першої інстанції поза увагою, колегія суддів дійшла висновку про необхідність зміни судового рішення, шляхом зміни підстав та мотивів його прийняття.
Підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміна рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, та неправильне застосування норм матеріального права (п. п. 1, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України).
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Інші доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують.
Європейський суд з прав людини вказав, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «Серявін проти України», § 58, рішення від 10 лютого 2010 року).
Відповідно до ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Підстави для розподілу судових витрат відсутні.
На підставі наведеного, керуючись ст.ст. 5-11, 286, 292, 293, 308, 310, 313, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області залишити без задоволення, а рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року, - частково змінити з підстав та мотивів його прийняття.
Постанова Другого апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дня її проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку на протязі тридцяти днів, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя (підпис)Л.В. Мельнікова
Судді(підпис) (підпис) С.С. Рєзнікова О.М. Калитка
Постанова у повному обсязі складена і підписана 16 березня 2020 року.