Справа № 580/336/20 Суддя (судді) першої інстанції: А.М. Бабич
12 березня 2020 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді Кучми А.Ю.,
суддів Аліменка В.О., Безименної Н.В.
за участю секретаря Островської О.В.,
розглянувши за відсутності осіб, які беруть участь в справі, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до ст. 229 КАС України у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 30 січня 2020 року (м. Черкаси, дата складання повного тексту - 30.01.2020) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Сільського голови Іваньківської об'єднаної територіальної громади Поліщук Лесі Миколаївни про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії та стягнення коштів,-
ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просить:
- визнати протиправною та такою, що суперечить Конституції України, бездіяльність відповідача, пов'язаної з припиненням реорганізації Іванківської сільської ради в сільську раду Іванківської ОТГ;
- зобов'язати відповідача закінчити реорганізацію та здійснити реєстрацію юридичної особи сільської ради Іванківської ОТГ, її виконавчого комітету відповідно до частин 11, 12 ст.8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад»;
- зобов'язати суб'єкта владних повноважень відновити законність та правильність обчислення представницького органу, яким має бути сільська рада Іванківської ОТГ восьмого скликання;
- стягнути з відповідача кошти на відшкодування шкоди, заподіяної протизаконними рішеннями, діями та бездіяльністю за рахунок її власних коштів;
- зобов'язати відповідача вибачитись за незаконні рішення дії та бездіяльність, шляхом опублікування відповідного оголошення в засобах масової інформації та в соцмережах;
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 30 січня 2020 року у відкритті провадження відмовлено.
Суд першої інстанції виходив з того, що оскільки позивач не є службовою особою органу місцевого самоврядування, на який покладені обов'язки вчинення дій з утворення ОТГ, не є учасником спірних правовідносин, оспорювана ним бездіяльність не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення до суду з цим адміністративним позовом. Таким чином, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, п.1 ч.1 ст.170 КАС України визначений обов'язок судді відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі.
Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу суду та направити справу для продовження розгляду в суд першої інстанції. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неправильно та неповно досліджено докази і встановлено обставини у справі та порушено норми процесуального права. Зокрема, апелянт наголошує, що даний спір має всі ознаки публічно-правового, кожна особа має право в порядку, встановленому КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. При цьому, ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду - скасуванню з направленням справи для продовження розгляду.
Згідно з ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Як вбачається з матеріалів справи, позовна заява обґрунтована тим, що у 2017 році була утворена Іваньківська об'єднана територіальна громада, однак сільським головою з того часу не було завершено реорганізацію представницького органу Іваньківської ОТГ - сільської ради, як юридичної особи, що вимагається нормами ч.11 та ч.12 ст.8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад». На думку позивача, через відсутність в Іваньківській ОТГ легітимного представницького органу зі змістом юридичної особи, він, як член територіальної громади та мешканець села Іваньки, позбавлений права на участь у здійсненні місцевого самоврядування, на відстоювання власних інтересів, на захисті своїх прав.
Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана позивачем бездіяльність органу місцевого самоврядування не породжує для позивача жодних прав та обов'язків, в зв'язку з чим не може бути оскарженим до адміністративного суду.
Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення від 20 липня 2006 року в справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Стаття 2 КАС України передбачає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовим спором визнає, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
За правилами частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
З аналізу наведених процесуальних норм видно, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає з публічно-правових відносин, що стосується цих відносин, зокрема, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси .
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою чи службовою особою, іншим суб'єктом при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
При віднесенні спору до тієї чи іншої юрисдикції, важливо враховувати, що публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад, а участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.
Проте, сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ, необхідно виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
На відміну від зазначеного, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Таким чином, судом першої інстанції зроблено помилковий висновок про те, що даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства та безпідставно відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі.
Питання порушення прав та законних інтересів позивача бездіяльністю відповідача повинно бути предметом судового розгляду справи по суті, а не суддею на стадії відкриття провадження в справі.
Отже, суд першої інстанції належним чином не визначив характер спору, суб'єктний склад правовідносин, предмет та підстави заявлених вимог, внаслідок чого дійшов помилкового висновку щодо неналежності спору до суду адміністративної юрисдикції.
З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, за наслідком розгляду апеляційної скарги, колегія суддів доходить висновку, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність встановлених п. 1 ч.1 ст.170 КАС України підстав для відмови у відкритті провадження у справі.
На підставі вищевикладеного, приймаючи до уваги, що помилковість висновків суду першої інстанції та порушення норм процесуального права призвело до неправильного вирішення питання, колегія суддів вважає, що ухвала суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 30 січня 2020 року - скасувати.
Справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Сільського голови Іваньківської об'єднаної територіальної громади Поліщук Лесі Миколаївни про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії та стягнення коштів направити до Черкаського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови виготовлено 16.03.2020.
Головуючий суддя: А.Ю. Кучма
В.О. Аліменко
Н.В. Безименна