13 березня 2020 року м. ПолтаваСправа №440/5078/19
Полтавський окружний адміністративний суд у складі судді Кукоби О.О., розглянувши за правилами загального позовного провадження у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
1. Короткий зміст позовних вимог.
ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (надалі також відповідач), у якому просив: визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою; зобов'язати відповідача надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на підставі клопотання від 3.09.19.
Позовні вимоги обґрунтовані посиланням на протиправну бездіяльність відповідача щодо неналежного розгляду заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, що перешкоджає в реалізації позивачем права на отримання у власність земельної ділянки.
2. Позиція відповідача.
Відповідач позов не визнав. У наданому до суду відзиві на позов представник відповідача просив у задоволенні позовних вимог відмовити повністю /а.с. 42-45/. При цьому зазначив, що у спірних відносинах відповідач керувався приписами статті 118 Земельного кодексу України та врахував, що наказом Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 13.09.19 №6813-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" на обрану позивачем земельну ділянку наданий дозвіл на розробку проекту землеустрою іншому громадянину, що виключає можливість надання такого дозволу позивачу. Також представник відповідача звертав увагу на те, що повноваження з надання дозволу на розробку документації із землеустрою є дискреційними повноваженнями Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, а тому суд не може втручатись у вільний розсуд суб'єкта владних повноважень.
3. Процесуальні дії у справі.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 21.12.19 відкрито провадження у справі №440/4966/19, позовні вимоги у зазначеній справі роз'єднані шляхом виділення у самостійне провадження, зокрема, позовних вимог ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 28.12.19 справу прийнято до провадження та призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження у відкритому судовому засіданні з викликом учасників, а також визнано обов'язковою явку позивача у судове засідання.
Ухвалою від 15.01.20 суд перейшов до розгляду справи за правилами загального позовного провадження; розгляд справи розпочато спочатку зі стадії відкриття провадження у справі.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 24.02.20 відмовлено у задоволенні заяви позивача про забезпечення доказів.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 25.02.20 відмовлено у задоволенні клопотань позивача про зобов'язання відповідача надіслати відзив на позов, про виклик та допит свідка; закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті.
У судове засідання 10.03.20 учасники справи не з'явились.
Позивач належним чином повідомлений про розгляд справи, що підтверджено рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення №3603932681380, причин неявки до суду не повідомив, заяв чи клопотань не надав.
Представник відповідача у відзиві на позов просив справу розглядати без його участі.
Згідно з частиною першою статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.
Відповідно до пункту 1 частини третьої цієї статті, якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки.
До того ж, відповідно до частини четвертої статті 260 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд вирішив розглянути справу в порядку спрощеного позовного провадження, але в подальшому постановив ухвалу про розгляд справи за правилами загального позовного провадження, розгляд справи починається зі стадії відкриття провадження у справі. У такому випадку повернення до розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження не допускається.
Суд враховує, що питання про обов'язкову явку позивача у судове засіданні було вирішено ухвалою суду від 28.12.19 на стадії розгляду справи у порядку спрощеного позовного провадження. У подальшому, з огляду на ухвалення судом рішення про здійснення розгляду справи за правилами загального позовного провадження, у ході підготовчого провадження та за його результатами суд не визнавав обов'язковою явку позивача у судове засідання.
За таких обставин та зважаючи на достатність повідомлених сторонами обставин і наданих доказів, суд визнав за можливе здійснити розгляд справи по суті без участі сторін та їх представників.
Згідно з частиною дев'ятою статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
На цій підставі, суд завершив розгляд справи у порядку письмового провадження.
6.09.19 Головним управлінням Держгеокадастру у Полтавській області одержано клопотання ОСОБА_1 від 28.08.19 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства з масиву земельної ділянки з кадастровим номером 5324886200:00:022:0002 на території Трубайцівської сільської ради Хорольського району Полтавської області за межами населеного пункту (села Бовбасівка) /а.с. 47/.
У клопотанні позивач повідомив, що право на одержання безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель державної або комунальної власності не використав.
До клопотання позивач додав графічний матеріал із зображенням бажаного місця розташування земельної ділянки /а.с. 48/.
Листом від 18.09.19 вих. №6793/0/26-19 відповідач повідомив заявника про те, що за інформацією відділу у Хорольському районі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області на обрану позивачем земельну ділянку надано дозвіл іншому громадянину - учаснику АТО, а тому у Головного управління відсутні правові підстави для надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки /а.с. 46/.
Позивач, розцінюючи таку відповідь суб'єкта владних повноважень як протиправну бездіяльність, звернувся до суду за захистом порушеного права.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до статті 14 Конституції України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Підстави набуття права на землю шляхом передачі земельних ділянок у власність встановлюються нормами Земельного кодексу України (надалі - ЗК України).
За змістом частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.
Згідно з частинами шостою, сьомою статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідно до пункту "б" частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
За змістом частини четвертої статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Частиною сьомою статті 118 ЗК України встановлено два альтернативні варіанти правомірної поведінки компетентного органу у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а саме: надати дозвіл або відмову в наданні такого дозволу.
Так само, дана норма визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах безоплатної приватизації, при цьому зобов'язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.
Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акта. Водночас, у частині сьомій статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.16 №333 (надалі - Положення №333).
Пунктом 8 Положення №333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до підпункту 11 пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.
Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.05 №34/5, наказ, розпорядження, постанова, рішення - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
З урахуванням наведеного, рішення про надання або відмову у наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки має бути оформлене розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області. Як наслідок, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.
Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову у наданні такого дозволу після спливу встановленого законом строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на факт надіслання відповідачем заявнику листа з порушеного питання, свідчить про те, що компетентний орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.
Аналогічного висновку щодо застосування наведених вище норм права дійшов Верховний Суд у постановах від 11.04.18 у справі №806/2208/17, від 6.08.19 у справі №140/1992/18, від 29.08.19 у справі №420/5288/18, від 8.11.19 у справі №826/14746/16, від 28.11.19 у справі №803/1067/17, що враховується судом в силу положень частини п'ятої статті 242 КАС України.
У постановах Верховного Суду від 14.08.18 у справі №813/947/16 та від 2.10.18 у справі №806/3708/15 відсутні посилання на відступ від висновків щодо форми рішення, викладених у постанові від 11.04.18 у справі №806/2208/17.
Суд, з огляду на вищезазначене, вважає, що лист відповідача від 18.09.19 вих.№6793/0/26-19 у відповідь на заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за змістом та формою не може вважатися "рішенням про відмову" у розумінні частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України.
Суд акцентує увагу на тому, що позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області із заявою у порядку, визначеному частиною шостою статті 118 ЗК України, а не у відповідності до вимог Закону України "Про звернення громадян". А тому, відповідне звернення має бути розглянуто з дотриманням вимог саме земельного законодавства, а не законодавства про звернення громадян.
Щодо посилань відповідача у відзиві на надання дозволу на розробку проекту землеустрою іншому громадянину, суд звертає увагу на те, що Верховний Суд послідовно (зокрема, постанови від 10.12.13 у справі №21-358а13, від 7.06.16 у справі №820/3507/15, від 27.03.18 у справі №463/3375/15-а та від 5.03.19 у справі №806/602/18) наголошує на тому, що усі учасники земельних відносин мають рівне право розробити проекти землеустрою. Надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є першою стадією земельно-правової процедури щодо безоплатного отримання у власність земельних ділянок. Виходячи з приписів статей 116, 123 ЗК України, отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ще не означає позитивного рішення про надання її у власність. А відтак, відмова органу виконавчої влади у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою фактично створює перешкоди для отримання земельної ділянки у власність.
Рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Проте отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки дозвіл не є правовстановлюючим актом, про що Велика Палата Верховного Суду зазначила у постанові від 23.01.19 у справі №308/10112/16-а.
А тому, надання дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі не є безумовною підставою для відмови у наданні такого дозволу позивачу, адже отримання відповідного дозволу не означає позитивного вирішення питання про одержання земельної ділянки у власність.
При цьому суд вкотре звертає увагу на те, що лист Головного управління про відсутність підстав для надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність не є рішенням суб'єкта владних повноважень (індивідуальним актом) у розумінні пункту 19 частини першої статті 4, частини першої статті 19 КАС України, а тому не може бути предметом судового розгляду.
Стосовно посилань позивача на те, що надання дозволів на ту саму земельну ділянку іншим особам є неможливим, оскільки наданий ним графічний матеріал є авторським, а відомості про земельну ділянку з кадастровим номером 5324886200:00:022:0002 внесені до Державного земельного кадастру лише 9.09.19, суд зауважує, що виготовлення графічного матеріалу із зображенням бажаного місця розташування земельної ділянки є можливим за допомогою використання даних Публічної кадастрової карти України, що знаходяться у вільному доступі.
Правомірність наказу Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 13.09.19 №6813-СГ "Про надання дозволу на розробку документації із землеустрою", яким надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою гр. ОСОБА_2 , так само, як і обставини розгляду відповідачем заяви даного громадянина про отримання дозволу, не є предметом цього спору.
Усі інші доводи позивача є виключно припущеннями та не стосуються предмета доказування у цій справі, а тому відхиляються судом як безпідставні.
Згідно з частинами першою та другою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Оскільки відповідач не прийняв жодного передбаченого законом рішення за наслідками розгляду клопотання позивача, суд вважає належним та достатнім способом захисту прав позивача визнання протиправною бездіяльності Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області щодо розгляду клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та зобов'язання розглянути клопотання і вирішити питання про надання або відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства на території Трубайцівської сільської ради Хорольського району Полтавської області за межами населеного пункту, з урахуванням висновків суду.
Аналогічного висновку щодо правозастосування у спірних відносинах дійшов Верховний Суд у постановах від 29.08.19 у справі №420/5288/18 та від 24.12.19 у справі №823/59/17.
Зважаючи на встановлені в ході судового розгляду фактичні обставини справи та враховуючи вищенаведені норми законодавства, якими урегульовано спірні відносини, суд дійшов висновку про задоволення позовних вимог частково.
Згідно з частиною першою статті 132 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов'язаних з розглядом справи.
Позивач від сплати судового збору звільнений, відповідач доказів понесення судових витрат не надав, а відтак підстави для їх розподілу відсутні.
Керуючись статтями 2, 3, 5-10, 72-77, 90, 132, 139, 241-246, 257-262, підпунктом 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України, Полтавський окружний адміністративний суд
Позовні вимоги ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області щодо розгляду клопотання ОСОБА_1 від 28 серпня 2019 року (вхідний від 6 вересня 2019 року №Ч-12498/0/25-19) про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області розглянути клопотання ОСОБА_1 від 28 серпня 2019 року (вхідний від 6 вересня 2019 року №Ч-12498/0/25-19) та вирішити питання про надання або відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства на території Трубайцівської сільської ради Хорольського району Полтавської області за межами населеного пункту, з урахуванням висновків суду.
У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовити.
Стягувач: ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ; АДРЕСА_1 ).
Боржник: Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області (код ЄДРПОУ 39767930; вул. Уютна, 23, м. Полтава, Полтавська область, 36039).
Рішення набирає законної сили відповідно до положень статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду у порядку та строки, визначені статтями 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя О.О. Кукоба