02 березня 2020 р. Справа № 440/2721/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Любчич Л.В.
суддів: Спаскіна О.А. , Присяжнюк О.В.
за участю секретаря судового засідання Медяник А.О.
позивача ОСОБА_1
представника позивача Яременко О.Є.
представника відповідача Листопад О.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.11.2019, суддя Г.В. Костенко, Пушкарівська вулиця, 9/26, Полтава, Полтавська область, 36000, повний текст складено 18.11.19 по справі № 440/2721/19
за позовом Державного реєстратора Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області ОСОБА_1
до Міністерства юстиції України треті особи Чутівська сільська рада Оржицького району Полтавської області , Державне підприємство "Національні інформаційні системи"
про визнання протиправним та скасування наказу,
Державний реєстратор Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі- відповідач) третя особиа: Державне підприємство "Національні інформаційні системи" (далі - ДП "НАІС"), в якому просила суд визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 09.07.2019 №2091/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області ОСОБА_1. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно".
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 12.11.2019 задоволено в повному обсязі.
Не погодившись з даним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення суду першої інстанції скасувати, прийняти по справі нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач зазначив, що позивачем не було дотримано вимог законодавства щодо виготовлення електронних копій документів, про що відображено у довідці. Крім того, позивачем не виконано вимог закону щодо встановлення черговості розгляду заяв, зареєстрованих у базі даних державним реєстратором ОСОБА_1. Відповідач зазначив, що при розгляді заяви встановлено, що у відомостях Державного земельного кадастру, отриманих автоматично за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав у режимі реального часу, відсутні відомості про наявність такої реєстрації. За наявності підстав для зупинення розгляду заяв для направлдення запиту до Державного земельного кадастру для уточнення реєстрації договору оренди, державним реєстратором ОСОБА_1. прийнято рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень № 41543619, на підставі чого у розділі Державного реєстру прав зареєстроване інше речове право (право оренди) за № 26561181, чим порушено вимоги статей 3, 10, 18, 23 Закону. Застосування санкції до державного реєстратора при виявленні порушень у його діяльності є обов'язком Міністерства юстиції України. Щодо дотримання вимог закону при проведенні камеральної перевірки відповідач зазначив, що витребування паперових копій документів та пояснень є правом комісії, а не її обов'язком. Щодо пропорційності вжитих санкції до приватного нотаріуса відповідач зазначив, що тимасове блокування доступу до Державного реєстру прав є найлегшою із передбачених законом санкцій, а визначення строку блокування є дискреційним повноваженням Міністерства юстиції України.
Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2019 відкрито апеляційне провадження по справі.
Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 23.01.2020, закінчено підготовку до розгляду, призначено справу у відкритому судовому засіданні.
28 лютого 2020 року позивач подав відзив, в якому просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення без змін. У відзиві позивач, посилаючись на правову позицію, викладену Верховним Судом в постановах від 12.12.2019 у справі № 440/1246/19, від 20.02.2020 у справі № 826/13793/17, від 30.01.2020 у справі № 806/2804/18, від 10.01.2020 у справі № 640/1905/19, зазначив, що спірний наказ прийнятий відповідачем з порушенням норм чинного законодавства, оскільки повинен був врахувати характер порушення, його систематичність, сукупність з іншими порушеннями, наявність/відсутність негативних наслідків з відображенням цих обставин у спірному наказі про застосування заходу стягнення.
Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, пояснення позивача та його представника, представника відповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та відзиві на неї, прийшла до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судовим розглядом були встановлені наступні обставини, які не оспорені сторонами.
04 червня 2019 року головним спеціалістом відділу контролю у сферах державної реєстрації Управління акредитації, контролю та моніторингу суб'єктів державної реєстрації та нотаріату Кондаковою С.М. відповідно до ст.371 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" від 01.07.2004 № 1952-VI (далі - Закон України № 1952) та Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 №990 (далі - Порядок № 990) проведено моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі прав державних реєстраторів Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області та складено акт за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно Державних реєстраторів Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області.
В акті зазначено, що у ході моніторингу реєстраційних дій встановлено порушення вимог статей 10,16,18 Закону, пунктів 10, 25 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 №1127 (далі - Порядок № 1127) Державним реєстратором Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області ОСОБА_1. за заявою №28070925, оскільки зазначеною заявою до Державного реєстру прав не долучено електронної копії документа, на підставі якого внесено зміни до Державного реєстру прав (а.с.60) та порушення вимог статей 3,10,18 Закону, пунктів 12,18 Порядку №1127, пунктів 4,12,13 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 №1141 (далі - Порядок №1141) за заявою №28070925, оскільки за зазначеною заявою не встановлено черговості розгляду заяв, зареєстрованих у базі даних заяв (відсутній пошук у базі даних заяв).
Наказом Міністерства юстиції України від 07.06.2019 №2164/7 "Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області" відповідно до статті 371 Закону України № 1952, Порядку № 990, та на підставі зазначено вище акта за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області від 04.06.2019 наказано: провести камеральну перевірку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області.
Копія вказаного наказу відправлена поштою на адресу позивача 13.06.2019.
27 червня 2019 року Комісією складено довідку за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області.
За результатами перевірки Комісією запропоновано тимчасово заблокувати доступ державного Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на чотири місяці.
Наказом Міністерства юстиції України від 09.07.2019 №2091/5 тимчасово заблоковано доступ державного Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на чотири місяці. Виконання пункту 1 наказу покладено на Державне підприємство "Національні інформаційні системи"
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що застосування до позивача несприятливих наслідків у вигляді блокування доступу позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно на 4 місяці є неспівмірним виявленим відповідачем за наслідками перевірки порушенням.
Суд апеляційної інстанції з даними висновками суду погоджується з огляду на наступне.
Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, і спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав, врегульовані Законом України № 1952.
Згідно з ч.1 ст. 37-1 Закону України № 1952 контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав.
За результатами моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України проводить перевірки державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав.<…>
За результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про, зокрема, тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав (п. 1 ч. 2 ст. 37-1 Закону України № 1952).
Відповідно до ч. 4 вищезазначеної статті Закону порядок здійснення контролю, проведення камеральних перевірок та критерії, за якими здійснюється моніторинг, визначаються Кабінетом Міністрів України.
Згідно п.2 Порядку №990 контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації здійснюється шляхом розгляду скарг, поданих відповідно до Закону України "Про звернення громадян", і обґрунтованих подань територіальних органів Мін'юсту, а також моніторингу реєстраційних дій в реєстрах.<…>
У разі виявлення під час розгляду скарг відповідно до Закону України "Про звернення громадян" і обґрунтованих подань територіальних органів Мін'юсту чи моніторингу реєстраційних дій в реєстрах порушень порядку державної реєстрації контроль здійснюється шляхом проведення камеральної перевірки державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації з прийняттям обов'язкових до виконання рішень, передбачених Законами.
Пунктом 9 Порядку № 990 результати камеральної перевірки оформляються довідкою, яка підписується усіма членами комісії.
Отже довідка є самостійним документом, який містить лише інформацію про результати перевірки, висновки та пропозиції членів комісії, які мають виключно рекомендаційний характер.
Як встановлено під час судового розгляду, підставою для винесення оскаржуваного наказу є довідка від 27.06.2019 за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державних реєстраторів Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області.
Відповідно до змісту цієї довідки, за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора Маньбківської Г.О., встановлені такі порушення:
- ст. 10, 16, 18, 26 Закону, п. 10, 25 Порядку № 1127 за заявою № 28814375, оскільки за зазначеною заявою до Державного реєстру прав не долучено електронних копій документів, на підставі яких внесено зміни до Державного реєстру прав;
- ст. 3, 10, 18, 24 Закону, п. 12, 18 Порядку №1127, п. 4, 12, 13 Порядку №1141 за заявою 28070925, оскільки за зазнченою заявою не встановлено черговості розгляду заяв, зареєстрованих у базі даних заяв (відсутній пошук у базі даних заяв): державна реєстрація права власності проведена на підставі документів, які не дають змоги встановити набуття речових прав на нерухоме майно.
Відповідно до абз. 2, 3 пункту 8 Постанови № 990 під час проведення камеральної перевірки комісія має право: витребувати у суб'єкта державної реєстрації, що забезпечує зберігання реєстраційних справ, у державного реєстратора копії документів в паперовій формі, відомості про які містяться в реєстрах, проте відсутні виготовлені шляхом сканування електронні копії таких документів у реєстрах; вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб'єктів державної реєстрації надання пояснень.
Разом з тим, під час судового розгляду встановлено, що комісія не скористалась наданим їй правом щодо витребування документів і вказане в подальшому призвело до неправильного встановлення комісією обставин щодо наявності в діях позивача порушень норм чинного законодавства при здійсненні вказаних реєстраційних дій. Під час проведення камеральної перевірки позивача були досліджені лише документи, на підставі яких проводилися реєстраційні дії, та здійснені відповідні висновки про порушення позивачем вимог законодавства. Невикористання відповідачем наявних у нього повноважень на витребування пояснень у позивача вплинуло на висновки Комісії, оскільки позбавило відповідача можливості повно та всебічно надати оцінку причинам допущених порушень, врахувати відсутність їх можливих негативних наслідків тощо.
Аналогічний правовий висновок викладений в постанові Верховного Суду від 12.12.2019 у справі №440/1246/19, який є обов'язковим при вирішенні даної справи колегією суддів на підставі п. 5 ст. 242 КАС України.
Зважаючи на не надання відповідачем в порушення приписів ч. 2 ст. 77 КАС України доказів відсутності електронних копій документів, зазначених у довідці від 27.06.2019, з урахуванням посилань позивача на наявність відповідних електронних копій документів, колегія суддів вважає даний факт не доведеним.
Щодо посилання відповідача на порушення позивачем вимоги щодо встановлення черговості розгляду заяв, зареєстрованих у базі даних заяв (відсутній пошук у базі даних заяв): державна реєстрація права власності проведена на підставі документів, які не дають змоги встановити набуття речових прав на нерухоме майно, колегія суддів вважає такі посилання необгрунтованими, оскільки вказаний критерій не відноситься до визначених п. 4 Порядку № 990 критеріїв, за якими здійснюється моніторинг реєстраційних дій, порушення яких має наслідком проведення камеральної перевірки державних реєстраторів та/або суб'єктів державної реєстрації.
Досліджуючи під час судового розгляду зміст оскаржуваного Наказу, колегією суддів встановлено, що останній містить лише вказівку про тимчасове блокування доступу державного реєстратора Чутівської сільської ради Оржицького району Полтавської області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на чотири місяці. При цьому, в Наказі відсутній виклад конкретних порушень порядку державної реєстрації прав, та мотивації в застосуванні блокування доступу до реєстру саме на строк чотири місяці.
Враховуючи положення ч.2 ст. 37-1 Закону №1952, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо неправомірності оскаржуваного наказу, оскільки наказ Міністерства юстиції України від 09.07.2019 №2091/5 є невмотивованим, не містить будь-яких обґрунтувань щодо застосування до державного реєстратора ОСОБА_1. саме даної санкції та з чого виходив відповідач у визначені строку тимчасового блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Дані висновки суду узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, викладені в постанові від 11.09.2018 по справі №826/15847/17.
Доводи апеляційної скарги про те, що оскаржуваний наказ є вмотивованим, оскільки в ньому зазначено, що останній винесений на підставі довідки від 27.06.2019, колегія суддів вважає необгрунтованими, оскільки довідка є окремим від наказу документом, посилання на який не може вважатися виконанням законодавчо встановленої вимоги щодо вмотивованості рішення Міністерства юстиції України про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.
Так, довідка за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора ОСОБА_1., складена за результатами камеральної перевірки, містить пропозицію тимчасово заблокувати доступ позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на чотири місяці.
Вказана довідка за своїм змістом і правовим визначенням має рекомендаційний характер та не є обов'язковою для прийняття Міністерством юстиції України наказу саме відповідно до цієї пропозиції.
У спірному наказі відсутня інформація про те, що відповідач здійснив дослідження чи перевірку фактів, викладених у довідці від 27.06.2019 за результатами проведення камеральної перевірки позивача, не зазначив норми, які порушено позивачем у справі, а також, встановлюючи такий тривалий термін блокування доступу позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно тривалістю 4 місяці, Міністерство юстиції України всупереч принципу обґрунтованості рішення не навело мотиви, з яких виходить, обираючи саме такий строк, оскаржуваний наказ не містить відомостей про негативні наслідки цих порушень, зокрема, про порушення прав та законних інтересів юридичних та фізичних осіб, а також мотивів застосування до державного реєстратора саме такої санкції як блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що свідчить про порушення принципу пропорційності.
Статтею 37-1 Закону України №1952 не визначено мінімальних та максимальних строків застосування заходу стягнення у вигляді блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав. Разом з тим, застосування певного виду стягнення повинно відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності. Тому, визначаючи вид стягнення та встановлюючи позивачу строк обмеження у доступі до Державного реєстру прав, відповідач повинен був врахувати характер порушення, його систематичність, сукупність з іншими порушеннями, наявність/відсутність негативних наслідків з відображенням цих обставин у спірному наказі про застосування заходу стягнення.
Не зазначення відповідачем вказаного в спірному наказі свідчить про те, що спірний наказ прийнято ним з порушенням норм чинного законодавства.
Аналогічний правовий вичновок викладений у постанові Верховного Суду від 12.12.2019 по справі №440/1246/19, врахування якого є обов'язковим при вирішенні даної справи колегією суддів на підставі ч. 5 ст. 242 КАС України.
Посилання в апеляційній скарзі на те, що тимчасове блокування доступу до Державного реєстру прав є найлегшою із передбачених Законом санкцій колегія суддів вважає необгрунтованими, оскільки зазначене не позбавляє відповідача обов'язку прийняти вмотивоване рішення, з обгрунтуванням застосування даного виду санкцій (строком на 4 місяці) як передбачено п. 2 ст. 37-1 Закону України №1952.
З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність у рішеннях державного реєстратора при реєстрації прав та їх обтяжень ст. 10, 16, 18, 26 Закону, п. 10, 25 Порядку № 1127 за заявою № 28814375, а також ст. 3, 10, 18, 24 Закону, п. 12, 18 Порядку №1127, п. 4, 12, 13 Порядку № 1141 за заявою 28070925, відтак оскаржуваний наказ підлягає скасуванню як такий, що не відповідає вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України.
Ухвалюючи дане судове рішення колегія суддів керується ст.322 КАС України, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини (рішення "Серявін та інші проти України") та Висновком № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.
Згідно рішення Європейського суду з прав людини по справі "Серявін та інші проти України"(п.58) суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору по даній справі, колегія суддів прийшла до висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші зазначені в апеляційній скарзі аргументи апелянта, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Врахочуючи вищезазначене колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції є законним та обгрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, а доводи апеляційної скарги правомірності висновків суду першої інстанції не спростовують.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 326, 327 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України - залишити без задоволення.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2019 року по справі № 440/2721/19 залишити без змін .
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя (підпис)Л.В. Любчич
Судді(підпис) (підпис) О.А. Спаскін О.В. Присяжнюк
Постанова складена в повному обсязі 12.03.20.