11 березня 2020 року справа № 360/3916/19
приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ, вул. Марата, 15
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Гайдара А.В., суддів: Гаврищук Т.Г., Казначеєва Е.Г., секретар судового засідання - Сізонов Є.С., за участю представника відповідача Бондарєвої В.В., розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу адвоката Ратушної Олени Сергіївни в інтересах ОСОБА_1 на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року (повний текст складено 05 грудня 2019 року в м. Сєвєродонецьк Луганської області) у справі № 360/3916/19 (суддя в 1 інстанції - Ірметова О.В.) за позовом адвоката Ратушної Олени Сергіївни в інтересах ОСОБА_1 до Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,-
До Луганського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов адвоката Ратушної Олени Сергіївни в інтересах ОСОБА_1 (далі - позивач) до Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича (далі - відповідач) про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивач є депутатом Лисичанської міської ради Луганської області сьомого скликання. Позивач також є членом постійної комісії з питань бюджету, фінансів та соціально-економічного розвитку Лисичанської міської ради сьомого скликання. 28.05.2019 відбулося засідання постійної комісії з питань бюджету, фінансів та соціально-економічного розвитку Лисичанської міської ради сьомого скликання, за підсумками якого було складено протокол № 48 від 28.05.2019. Під час розгляду комісією проекту рішення № 9 порядку денного 66-ї (чергової) сесії Лисичанської міської ради «Про умови оплати праці міського голови», виступала начальник відділу бухгалтерського обліку та звітності-головний бухгалтер міської ради ОСОБА_2 , яка надала пояснення депутатам, що Лисичанський міський голова Шилін С.І. уклав від імені Лисичанської міської ради договір № 43 від 12.04.2019 з адвокатом Бондаревою В.В., у відповідності до якого за рахунок коштів міського бюджету буде сплачено 117 000, 00 грн. в строк до 31.12.2019, по 13000,00 грн. щомісячно. За відомою позивачу інформацією, під час формування та затвердження міського бюджету на 2019 рік зазначені видатки на оплату послуг з юридичного консультування та юридичного представництва міської ради не були включені до складу бюджетних асигнувань на інші поточні видатки з утримання Лисичанської міської ради. ОСОБА_2 доповіла, що оплата таких послуг адвоката буде здійснена Лисичанською міською радої за рахунок перерозподілу бюджетних призначень, які були встановлені в міському бюджеті на 2019 рік, та за підсумком якого фактично будуть зменшені виділені раніше кошти на обслуговування комп'ютерної техніки на суму 80000,00 грн. та на придбання канцелярських товарів на суму 37000,00 грн. ОСОБА_2 також додала, що підставою для здійснення такого перерозподілу стала службова записка керуючого справами ОСОБА_3 , у відповідності до якої він зазначає про внесення змін до ст. 131-2 Конституції України та відповідну, на його думку, обов'язковість представлення інтересів Лисичанської міської ради в судах виключно адвокатом.
Керуючись приписами ч. 2 ст. 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», з огляду на необхідність детального вивчення цього питання та задля врахування всіх необхідних асигнувань при формуванні міського бюджету на 2019 рік, позивач направив Лисичанському міському голові ОСОБА_4 депутатське звернення, що фактично отримано загальним відділом міської ради 30.05.2019. У депутатському зверненні позивач просив надати йому, як члену постійної депутатської комісії з питань бюджету, фінансів та економічного розвитку, наступні засвічені копії документів: копію договору № 43 від 12.04.2019 (із додатковими угодами) з адвокатом Бондаревою В.В. - 3 прим.; копії актів приймання-передачі виконаних робіт за квітень та травень 2019 року - 3 прим.; копію службової записки начальника відділу юридичної та кадрової роботи Шенькарук С.М., на яку посилається керуючий справами Савченко О.О., як підставу для укладення договору з адвокатом - 3 прим.; копію листа № 1758/01-18 від 16.04.2019 на ім'я начальника фінансового управління Сапегиної С.В. за підписами ОСОБА_4 та ОСОБА_2 - 3 прим.; копію службової записки керуючого справами Савченко О.О., вхід. № 2285/01-31 від 11.04.2019. - 3 прим.; письмову інформацію щодо фактично здійснених оплат по договору № 43 від 12.04.2019 - 3 прим.
Однак, у відповідь позивач отримав лист за підписом Лисичанського міського голови Шиліна С.І. та завізований підписом керуючого справами Савченко О.О., яким позивачу відмовлено у наданні запитуваної інформації.
Позивач не погоджується з такими діями Лисичанського міського голови Шиліна С.І., вважає їх протиправними.
Щодо самої відповіді відповідача на депутатське звернення позивач наголошує, що інформація щодо укладення договору між Лисичанською міською радою та адвокатом Бондаревою В.В. міститься на сайті prozorro.gov.ua. Тож твердження відповідача начебто про відсутність договору з адвокатом Бондаревою В.В., за наявності в депутатському запиті позивача іншої інформації, за якою можна ідентифікувати предмет запитуваної позивачем інформації: № та дати укладеного договору, суми договору, строку договору, а також посилання на отримані на засіданні депутатської комісії відомості про договір, що детально викладені в протоколі засідання постійної комісії питань бюджету, фінансів та економічного розвитку № 48 від 28.05.2019 р., на думку позивача, є умисним ухиленням від надання позивачу запитуваної у депутатському зверненні інформації.
На підставі викладеного позивач просив визнати протиправними дії відповідача щодо ненадання позивачу копій документів, які позивач просив надати у депутатському зверненні (вих. № 30-05-1 від 30.05.2019) та зобов'язати відповідача надати позивачу засвідчені копії документів: копію договору № 43 від 12.04.2019 (із додатковими угодами) з адвокатом Бондаревою В.В. - 3 прим.; копії актів приймання-передачі виконаних робіт за квітень та травень 2019 року по договору № 43 від 12.04.2019 року з адвокатом Бондаревою В.В. - 3 прим.; копію службової записки начальника відділу юридичної та кадрової роботи Шенькарук С.М., на яку посилається керуючий справами Савченко ОСОБА_5 О. як підставу для укладення договору з адвокатом Бондаревою В.В. - 3 прим.; копію листа № 1758/01-18 від 16.04.2019 на ім'я начальника фінансового управління Сапегиної О.В. за підписами ОСОБА_4 та ОСОБА_2 - 3 прим.; копію службової записки керуючого справами Савченко О.О., вхід. № 2285/01-31 від 11.04.2019 - 3 прим.; письмову інформацію щодо фактично здійснених оплат по договору № 43 від 12.04.2019 - 3 прим.
Також у позовній заяві представник позивача просив витребувати у відповідача наступні докази: договір між Лисичанською міською радою та адвокатом Бондаревою В.В. № 43 від 12.04.2019; службову записку керуючого справами Савченко О.О., вхід. № 2285/01-31 від 11.04.2019; копію листа № 1758/01-18 від 16.04.2019 на ім'я начальника фінансового управління Сапегиної О.В. за підписами ОСОБА_4 та ОСОБА_2 .
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року у справі № 360/3916/19 у задоволенні адміністративного позову було відмовлено.
Не погодившись з таким рішенням, представник позивача подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що рішення суду першої інстанції є необґрунтованим, винесеним з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим підлягає скасуванню, та просив скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
На обґрунтування апеляційної скарги наведено практично ті самі доводи, які були викладені в позовній заяві та протягом розгляду справи в суді першої інстанції.
Представник відповідача у судовому засіданні заперечувала проти доводів апеляційної скарги, просила залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Відповідно до вимог частини 1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, встановила наступне.
ОСОБА_1 є депутатом Лисичанської міської ради, що підтверджується посвідченням № 7, виданим 11.12.2015 (арк.справи 17).
30 травня 2019 року за вих № 30-05-1 позивач звернувся до Лисичанського міського голови Шиліна С ОСОБА_6 з депутатським зверненням, в якому вимагав надати засвідчені копії наступних документів: копію договору № 43 від 12.04.2019 (із додатковими угодами) з адвокатом Бондаревою В.В. 3 прим; копії актів приймання-передачі виконаних робіт за квітень та травень 2019 р. 3 прим; копію службової записки начальника відділу юридичної та кадрової роботи Шенькарук С.М., на яку посилається керуючий справами Савченко О.О., як підставу для укладання договору з адвокатом - 3 прим; копію листа № 1758/01-18 від 16.04.2019 на ім'я начальника фінансового управління Сапегиної О.В. за підписами ОСОБА_4 та ОСОБА_2 - 3 прим; копію службової записки керуючого справами Савченко О ОСОБА_7 вхід. № 2285/01-31 від 11.04.2019 - 3 прим; письмову інформацію щодо фактично здійснених виплат до договору № 43 від 12.04.2019 - 3 прим. (арк.справи 18).
07 червня 2019 року за вих. № 2545/01-33 голова Лисичанської міської ради Шилін С.І. надав відповідь на звернення позивача, в якому зазначено, що в Лисичанській міській раді відсутній договір з адвокатом Бондаревою В.В. Також повідомлено, що міський бюджет на 2019 рік вже сформовано, Рішенням міської ради від 20.12.2018 № 55/842 затверджено міський бюджет на 2019 рік, яким передбачено фінансування відповідних видатків (арк.справи 19).
Вважаючи, що відповідач не задовольнив звернення, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ч. 3 статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Відповідно до ч. 1, 4 ст. 141 Конституції України до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п'ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.
Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280).
Відповідно до ч. 11 ст. 49 Закону № 280 повноваження депутатів, порядок організації і гарантії депутатської діяльності визначаються Конституцією України, цим Законом, законом про статус депутата, іншими законами.
Зокрема, згідно положень п. 1 ч. 2 ст. 11 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року № 93-ІV (далі - Закон № 93), при здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання.
Депутатське звернення, у розумінні ч. 1 ст. 13 Закону № 93, це - викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз'яснення з питань, віднесених до їх компетенції.
Відповідно до ч. 2 ст. 13 Закону № 93 місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, а також керівники правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов'язані у десятиденний строк розглянути порушене ним питання та надати йому відповідь, а в разі необхідності додаткового вивчення чи перевірки дати йому відповідь не пізніш як у місячний строк.
При цьому, визначаючи поняття депутатської діяльності, слід враховувати, крім іншого, вимоги ч. 2 ст. 2 та норми глави 1 Закону № 93 «Діяльність депутата місцевої ради у виборчому окрузі», статтями 10 та 11 якої визначено права та обов'язки депутата місцевої ради.
Отже, виходячи зі змісту вищезазначених правових норм, під депутатською діяльністю слід розуміти діяльність депутата, пов'язаної з реалізацією наданих йому Конституцією та Законами України прав та виконанням обов'язків, спрямованих на представництво інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу, який зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
Відтак, депутатське звернення має стосуватись вищезазначених питань, пов'язаних з депутатською діяльністю та розглядається у строк та в порядку, встановленому Законом № 93.
Якщо депутат місцевої ради не задоволений результатами розгляду свого звернення або якщо місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, ухиляються від вирішення порушеного у зверненні питання у встановлений строк, він має право внести депутатський запит відповідно до статті 22 цього Закону.
Разом з цим, згідно із ст. 21 Закону України від 11.07.2002 року № 93 депутатський запит - це підтримана радою вимога депутата місцевої ради до посадових осіб ради і її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, які розташовані або зареєстровані на відповідній території, а депутат міської (міста обласного значення), районної, обласної ради - також до голови місцевої державної адміністрації, його заступників, керівників відділів і управлінь з питань, які віднесені до відання ради.
Порядок розгляду депутатського запиту визначений у ст. 22 Закону України від 11.07.2002 року № 93.
Колегією суддів встановлено та підтверджено належними доказами, що звернення позивача як депутата місцевої ради розглянуто відповідачем у строк, визначений ч. 2 ст. 13 Закону № 93.
Колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що депутатське звернення позивача не містить в собі пропозицію здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз'яснення з питань, віднесених до компетенції депутата місцевої ради.
Також колегія суддів звертає увагу, що позивач помилково ототожнює повноваження депутата та члена постійної комісії з питань бюджету, фінансів та економічного розвитку.
Фактично звернення позивача є вимогою надати розгорнуту інформацію, а саме документи, пов'язані із діяльністю органу місцевого самоврядування з бюджетних питань, тобто за своєю суттю є депутатським запитом, подання та розгляд якого відбувається за правилами спеціального Закону, тобто шляхом колегіального вирішення цього питання на відповідному пленарному засіданні ради.
Враховуючи викладене, оскільки у депутатському зверненні не ставиться питання про здійснення відповідним органом певних дій, вжиття заходів чи надання офіційного роз'яснення з питань, віднесених до компетенції органу, за своєю суттю звернення позивача є депутатським запитом, розгляд якого Законом визначено за виключною спеціальною процедурою, колегія суддів дійшла висновку про те, що доводи позивача про не додержання відповідачем порядку вирішення питань у зверненні депутата не знайшли свого підтвердження та підстави для зобов'язання відповідача вчинити певні дії в судовому порядку відсутні.
Також колегія суддів вважає неприйнятними доводи апеляційної скарги щодо порушення права позивача на отримання інформації з посиланням на норми Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Закону України «Про інформацію», з огляду на те, що правовідносини, як виникли між позивачем та відповідачем, врегульовані Законами України «Про місцеве самоврядування» та «Про статус депутатів місцевих рад», норми яких є спеціальними щодо спірних правовідносин, з урахуванням того, що позивач є депутатом міської ради та звернувся до відповідача з депутатським зверненням, а не з запитом про інформацію відповідно Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Також колегія суддів вважає неприйнятними доводи апеляційної скарги щодо посилання на правову позицію, яка викладена в постанові Верховного Суду від 21.03.2018 року у справі № 369/12240/14-а, оскільки спірні правовідносини, які виникли між позивачем та відповідачем в межах даної справи та у справі № 369/12240/14-а, не є тотожними.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог.
Статтею 316 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв'язку з викладеним доводи апеляційної скарги не приймаються до уваги, тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись статтями 23, 33, 292, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Апеляційну скаргу адвоката Ратушної Олени Сергіївни в інтересах ОСОБА_1 на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року у справі № 360/3916/19 - залишити без задоволення.
Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року у справі № 360/3916/19 - залишити без змін.
Повне судове рішення складено 11 березня 2020 року.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя А.В. Гайдар
Судді Т.Г. Гаврищук
Е.Г. Казначеєв