Справа № 420/6309/19
10 березня 2020 року м. Одеса
Суддя Одеського окружного адміністративного суду Цховребова М.Г., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, -
встановив:
До Одеського окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, в якому позивач просить:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не розгляду клопотань позивача від 24.05.2019 року, 21.08.2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовною площею 0,1170 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності в СТ «Поліграфіст» масиву «Мале-1», ділянка № 10, 15 на території Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населеного пункту) в порядку, передбаченому ст. 118 ЗК України;
- зобов'язати відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовною площею 0,1170 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності в СТ «Поліграфіст» масиву «Мале-1», ділянка № 10, 15 на території Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населеного пункту).
Ухвалами суду від 11 листопада 2019 року: відкрито провадження в адміністративній справі; вирішено справу розглядати за правилами загального позовного провадження; від 9 січня 2020 року: продовжено строк підготовчого провадження у справі на тридцять днів.
Сторони належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, призначеного на 13.02.2020 року. (а.с.69-71)
12.02.2020 року від позивача до суду найшла заява, вхід. № ЕС/47/20, в якій останній просить провести розгляд справи за відсутності позивача. Інших заяв з процесуальних питань, в тому числі щодо відкладення (перенесення) розгляду справи від учасників справи до суду не надійшло.
Виходячи з наведеного, керуючись положеннями ч. 3 ст. 194, ч.ч. 1, 3, 9 ст. 205 КАС України, суд дійшов висновку про можливість розглянути справу в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.
Згідно зі змістом позовної заяви, позивач просить суд задовольнити адміністративний позов в повному обсязі, із зазначенням таких фактичних обставин:
- в порядку ч. 6 ст. 118 ЗК України, 24.05.2019 р. ОСОБА_1 звернулася до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовною площею 0,1170 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності в СТ «Поліграфіст» масиву «Мале-1», ділянка №10, 15 на території Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населеного пункту). Разом з відповідною заявою додано копію паспорту громадянина України та графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, а саме відомості з документації із землеустрою, що включені до Державного фонду документації Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області;
- підставами для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року у справі № 545/808/17;
- листом Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 03.06.2019 р. № А-5964/0-3389/0/37-19 «Про надання відповіді» відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою. Однак, як вбачається з наданої відповіді, Головне управління Держгеокадастру в Одеській області не посилається на підставу для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, передбаченою ч. 7 ст. 118 ЗК України, а саме не зазначає про невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Разом з тим, відповідач не посилаючись на жодний нормативно-правовий акт, вказуючи ОСОБА_1 на «Перелік земельних ділянок для безоплатної передачі у власність» висвітлений на його сайті, до якого не включено бажану позивачем земельну ділянку, відмовляє у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою;
- 21.08.2019 р. ОСОБА_1 повторно подано клопотання про надання відповідного дозволу на виготовлення проекту землеустрою. Разом з відповідною заявою додано копію паспорту громадянина України та графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, а саме відомості з документації із землеустрою, що включені до Державного фонду документації Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області. Листом Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 01.10.2019 р. № А-10831/0-6034/0/37-19 «Про надання відповіді» відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою, посилаючись на відсутність не передбаченої Земельним кодексом України, інформації щодо позиції Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області щодо надання у власність земельної ділянки;
- відмовляючи листом про надання відповіді в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, Головне управління Держгеокадастру в Одеській області не врахувало, що відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України така відмова має бути мотивованою, а підставою відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, тобто, діяло не у спосіб, що передбачений ЗК України. Відповідачем безпідставно порушено право позивача на набуття права власності на земельну ділянку на підставі безоплатної передачі із земель державної власності, гарантоване ст. 81 ЗК України;
- за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян. Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області. Однак, ОСОБА_1 звернулася до відповідача з відповідними клопотаннями (а не зверненнями громадянина), за наслідками розгляду яких суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив відповідь у формі листа, а не наказ щодо надання чи відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про протиправну бездіяльність уповноваженого органу;
- листи відповідача про надання відповідей про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, від 03.06.2019 р. № А-5964/0-3389/0/37-19, від 01.10.2019 р. № А-10831/0-6034/0/37-19 не відповідають критеріям, установленим ч. 3 ст. 2 КАС України, оскільки порушують законне право позивача на набуття права власності на земельну ділянку, прийняті не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; не надають чіткої та зрозумілої відповіді стосовно наявності причини (причин), які унеможливлюють позитивне вирішення порушеного позивачем питання та свідчать про бездіяльність Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо розгляду клопотань ОСОБА_1 від 24.05.2019 р., 21.08.2019 р. про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва площею 0,1170 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності в СТ «Поліграфіст» масиву «Мале-1», ділянка № 10, 15 на території Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населеного пункту). Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.02.2019 р. у справі № 820/688/17;
- оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені ст. 118 ЗК України, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру в Одеській області прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 06.03.2019 р. у справі № 1640/2594/18;
- враховуючи викладене, вважаю належним способом захисту, необхідним для поновлення моїх прав є саме зобов'язання Головного управління Держгеокадастру в Одеській області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва площею 0,1170 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності в СТ «Поліграфіст» масиву «Мале-1», ділянка № 10, 15 на території Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населеного пункту), оскільки під час подання відповідних клопотань від 24.05.2019 р., 21.08.2019 р. відповідачу позивачем були виконанні всі необхідні вимоги встановлені ст. 118 ЗК України;
- бездіяльність суб'єкта владних повноважень - Головного управлінням Держгеокадастру в Одеській області має систематичний протиправний характер, що викликана неналежним виконанням посадових обов'язків та грубим порушенням посадовими та службовими особами відповідача, а саме першим заступником начальника Соловійчуком Г., Яковлєвим І., ОСОБА_2 Н., ОСОБА_3 , вимог законодавства щодо розгляду клопотань в порядку ст. 118 ЗК України.
Згідно зі змістом відзиву на позовну заяву, відповідач вважає позовні вимоги позивача необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, із зазначенням таких фактичних обставин:
- на адресу Головного управління надійшло клопотання ОСОБА_1 (реєстр, номер А-5964/0/36-19 від 24.05.2019) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення садівництва орієнтованою площею 0,1170 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності в СТ «Поліграфіст» масив «Мале-1», ділянка № 10,15 на території Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населеного пункту);
- за результатами розгляду клопотання Головним управлінням, з дотриманням вимог частини 7 статті 118 Земельного кодексу України, надана відповідь позивачу від 03.06.2019 № А-5964/0-3389/0/37-19, в якій зазначено, що з метою забезпечення раціонального використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, дотримання вимог законодавства, прозорості діяльності системи управління земельними ресурсами, запобігання виникненню корупційних факторів та уникненню надання переваг одному громадянину перед іншим, а також, до повного наповнення Державного земельного кадастру інформацією про землі в межах України, Головне управління Держгеокадастру в Одеській області забезпечуватиме підбір земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадян у межах норм безоплатної приватизації. Перелік таких земельних ділянок висвітлено на сайті Головного управління в розділі перелік земельних ділянок для безоплатної передачі у власність. Слід зазначити, цей перелік постійно обновлюватиметься. З урахуванням вищенаведеного, Головне управління відмовило у надані дозволу на розроблення документації із землеустрою;
- в подальшому, позивач повторно звернувся до Головного управління з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення садівництва орієнтованою площею 0,1170 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населеного пункту) (реєстр, номер А -10831/0/36-19 від 02.09.2019). За результатами розгляду клопотання, Головним управлінням надана відповідь від 01.10.2019 № А-10831/0/-6034/0/37-19, в якій зазначено, що відповідно до Доручення від 08.10.014 № 37732/0/1-14 Віце-прем'єра міністра-Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В.Б. передбачено, що під час розгляду клопотань про надання дозволів на розробку документації із землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності необхідно враховувати позицію органів місцевого самоврядування за місцем розташування земельної ділянки щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, на підставі якої зазначені земельні ділянки можуть бути передані у власність або користування;
- станом на час надання відповіді позивачу у Головного управління відсутня інформація щодо позиції Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області щодо надання позивачу у власність даної земельної ділянки. Отже наявність такого погодження обов'язково, оскільки на підставі Доручення 08.10.014 № 37732/0/1-14, начальники головних управлінь мають забезпечити обов'язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення;
- відповідно до п. 7 постанови Пленуму Верховного Суду України від 16.04.2004 № 7 «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ» (із змінами) зазначено, що при розгляді справ за позовами до органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування в разі незгоди з рішеннями з питань, віднесених у галузі земельних відносин до їх компетенції (зокрема, про відмову в передачі земельної ділянки у власність чи користування, у продажі земельної ділянки, в наданні дозволу і вимог на розроблення проекту відведення земельної ділянки тощо), суд за наявності підстав для задоволення позову визнає рішення такого органу недійсним і зобов'язує його залежно від характеру спору виконати певні дії, передбачені його компетенцією (або не вчиняти чи припинити їх), на захист порушеного права, як цього вимагає законодавство, або надає право позивачеві вчинити певні дії для усунення порушень його права. Отже, суд не може вирішувати питання, віднесені до компетенції органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування;
- задоволення позовної вимоги про зобов'язання Головного управління прийняти відповідне рішення з питання, віднесеного законодавством до його повноваження, є грубим порушенням вимог статті 6 Конституції України. Водночас суд не вправі приймати рішення з питань, віднесених до виключної компетенції цих органів;
- як вбачається з положень Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № 11(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Суд не може підміняти державний орган рішення якого оскаржується, приймати замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем;
- наявність у Головного управління Держгеокадастру в Одеській області виключних «дискреційних повноважень» на вирішення питання щодо надання або відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності підтверджується постановою Верховного Суду від 8 травня 2018 року по справі № 815/3799/17. Також, постановою Верховного Суду від 21 серпня 2018 року по справі № 810/3393/17 визначено, що: «Відповідно до пункту 1 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 Головне управління Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане. Підпунктом 13 пункту 4 вказаного Положення передбачено, що Головне управління, відповідно до покладених на нього завдань, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством. З наведеного вбачається, що Головне управління Держгеокадастру в Київській області має виключні повноваження на вирішення питання щодо надання або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності.» Постановою Верховного Суду від 21 серпня 2018 року по справі № 810/3393/17 визначено, що Головне управління Держгеокадастру в Київській області має виключні повноваження на вирішення питання щодо надання або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності.
Дослідивши докази у справі, суд дійшов висновку, що адміністративний позов підлягає задоволенню частково, з таких підстав.
Судом встановлено, що листом від 03.06.2019 року № А-5964/0-3389/0/37-19 «Про надання відповіді» (а.с.33) відповідач, розглянувши заяву від 24.05.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва площею 0,1170 га на території Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області, відповідач повідомив позивача про наступне:
- відповідно до ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України територіальні органи Держгеокадастру передають у власність або у користування земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності;
- з метою забезпечення раціонального використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, дотримання вимог законодавства, прозорості діяльності системи управління земельними ресурсами, запобігання виникненню корупційних факторів та уникненню надання переваг одному громадянину перед іншим, а також, до повного наповнення Державного земельного кадастру інформацією про землі в межах України, Головне управління Держгеокадаетру в Одеській області забезпечуватиме підбір земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадян у межах норм безоплатної приватизації. Перелік таких земельних ділянок висвітлено на сайті Головного управління в розділі перелік земельних ділянок для безоплатної передачі у власність;
- слід зазначити, що цей перелік постійно оновлюватиметься;
- враховуючи викладене Головне управління відмовляє у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою;
- при формуванні відповідного переліку на послідуючий квартал Головним управлінням буде опрацьовано можливість включення до нього даної земельної ділянки.
Також, листом від 01.10.2019 року № А-10831/0-6034/0/37-19 «Про надання відповіді» (а.с.34) відповідач, розглянувши клопотання від 21.08.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва площею 0,1170 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Єгорівської сільської ради, Роздільнянського району, Одеської області, (за межами населених пунктів), відповідач повідомив позивача про наступне:
- у відповідності до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
- дорученням від 08.10.2014 № 37732/0/1-14 Віце-прем'єр-міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В.Б. передбачено, що під час розгляду клопотань про надання дозволів на розробку документації із землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, необхідно враховувати позицію органів місцевого самоврядування за місцем розташування земельної ділянки, щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, на підставі якої зазначені земельні ділянки можуть бути передані у власність або користування;
- станом на теперішній час у Головному управлінні відсутня інформація щодо позиції Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області, щодо надання Вам у власність даної земельної ділянки;
- враховуючи вищевикладене, Головне управління Держгеокадастру в Одеській області відмовляє у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
На доведення обставин, на яких ґрунтуються вимоги, позивачем суду надано копію Відомостей з документації із землеустрою, що включені до Державного фонду документації Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області від 28.09.2018 року № 576/177-18. (а.с.32)
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
На виконання ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд врахував висновки щодо застосування норм права, викладені, зокрема, в постановах Верховного Суду від 28 лютого 2020 року по справі № 461/1257/17, від 21 листопада 2019 року по справі № 812/1268/17, 24 квітня 2018 року по справі № 802/1534/17-а та від 27 лютого 2018 року по справі № 545/808/17 тощо, а саме.
Відповідно до ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з абз. 1 ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521 (далі - Положення № 333).
Відповідно до п. 8 Положення № 333, Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ.
Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
В межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідними заявами, за наслідками розгляду яких суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідні управлінські рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповіді у формі листа. Суд зазначає, що відсутність належним чином оформлених рішень Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Отже, надані відповідачем листи не можуть сприйматися судом як належні відмови у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішені не у встановленому законом порядку.
Крім того, Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.
Крім того, як вбачається зі змісту листів від 03.06.2019 року № А-5964/0-3389/0/37-19 «Про надання відповіді» та від 01.10.2019 року № А-10831/0-6034/0/37-19 «Про надання відповіді», якими, по суті, відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, у них відповідачем не наведено жодної з підстав, передбачених частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, за яких позивачеві було відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення садівництва.
Крім того, стосовно посилання відповідача у листі від 01.10.2019 року № А-10831/0-6034/0/37-19 «Про надання відповіді» на те, зокрема, що: дорученням від 08.10.2014 № 37732/0/1-14 Віце-прем'єр-міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В.Б. передбачено, що під час розгляду клопотань про надання, дозволів на розробку документації із землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, необхідно враховувати позицію органів місцевого самоврядування за місцем розташування земельної ділянки, щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, на підставі якої зазначені земельні ділянки можуть бути передані у власність або користування; станом на теперішній час у Головному управлінні відсутня інформація щодо позиції Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області, щодо надання Вам у власність даної земельної ділянки, суд вважає за необхідне звернути увагу на наступне.
На виконання доручення віце-прем'єр-міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В. Б. від 08.10.2014 № 37732/0/1-14 наказом Держземагентства України № 328 від 15.10.2014 "Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України" введено в дію рішення колегії Держземагентства України від 14.10.2014 (протокол засідання № 2) "Про обов'язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності" № 2/1.
Відповідно до п. 2 цього рішення начальники головних управлінь Держземагентства в областях, м. Києві за зверненнями юридичних та фізичних осіб щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які не перебувають у їхньому користуванні, що надходитимуть з 15.10.2014 року, забезпечують обов'язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою.
Отже, зазначеним рішенням колегії Держземагентства України № 2/1 фактично визначено ще одного суб'єкта земельних правовідносин при вирішенні питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, яким є місцева рада.
Відповідачем не надано жодного доказу щодо вчинення дій на виконання цього рішення, а саме, проте не виключно, надіслання на розгляд до Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області листа з приводу можливості надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1170 га у власність для ведення садівництва.
При цьому суд звертає увагу, що як зазначалось вище, єдиною підставою для відмови можуть бути лише підстави, передбачені частиною 7 статті 118 ЗК України.
Відповідачем не наведено жодних доводів, що позивачем при зверненні до відповідача з заявами про надання дозволу на розробку проекту землеустрою не подано усі документи, встановлені законом та необхідні для прийняття рішення.
Крім того, на виконання вимог ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України та ухвали суду від 11 листопада 2019 року відповідачем суду не надано жодних доказів-підстав допущення оскаржуваної бездіяльності, згідно з вимогами ч. 2 ст. 2 КАС України, а також клопотань позивача від 24.05.2019 року та 21.08.2019 року.
Статтею 122 ЗК України визначені повноваження, в т.ч. органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування.
Так, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) ведення водного господарства; б) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті; в) індивідуального дачного будівництва.
Частиною четвертою наведеної статті визначено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Згідно з п. 1. Положення № 333, Головне управління Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане. Підпунктом 13 п. 4 цього Положення передбачено, що Головне управління Держгеокадастру в області розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.
Отже, відповідач є спеціально уповноваженим органом на розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення та відповідно наділений повноваженнями на прийняття самостійного рішення з питань, віднесених до його компетенції. Наявність у відповідача цих повноважень виключає необхідність участі у спірних правовідносинах органу місцевого самоврядування.
Така позиція під час розгляду аналогічних справ вже була висловлена Верховним Судом, зокрема, у постанові 3 липня 2019 року у справі № 823/1103/16.
На виконання ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд врахував висновки щодо застосування норм права, викладені, зокрема, в постанові Верховного Суду від 24 грудня 2019 року по справі № 823/59/17.
Інших суттєвих доводів та/або доказів щодо обґрунтування правомірності допущення оскаржуваної бездіяльності відповідачем суду не наведено та не надано.
При цьому слід зазначити, що рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (див. п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р.).
Однак, ст. 6 п. 1 Конвенції не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін (див. п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р.), відповідно
суд дійшов висновків, що:
- правова позиція відповідача зі спірних питань - є помилковою, такою що не відповідає змісту вищенаведених законодавчих норм, які регулюють спірні правовідносини, обмежує позивача у законодавчо встановленому праві;
- оскаржувана позивачем бездіяльність допущена відповідачем: не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; без використання повноваження з метою, з якою це повноваження надано; недобросовісно; нерозсудливо; непропорційно, зокрема без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямована ця бездіяльність, тому - вона є протиправною, отже, відповідні вимоги позивача - є такими, що підлягають задоволенню.
Щодо похідних вимог позивача зобов'язального характеру слід зазначити таке.
При цьому, відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Згідно з ч. 4 ст. 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до змісту прохальної частини позовної заяви, позивач просить, зокрема, зобов'язати відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовною площею 0,1170 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності в СТ «Поліграфіст» масиву «Мале-1», ділянка № 10, 15 на території Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населеного пункту).
Відповідач заперечує проти задоволення даної позовної вимоги, обґрунтовуючи це наявністю у Головного управління Держгеокадастру в Одеській області виключних «дискреційних повноважень» на вирішення питання щодо надання або відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності.
Проте суд не погоджується з зазначеним доводами відповідача, з таких підстав.
Верховний Суд вже розглядав подібні справи та робив висновки щодо дискреційних повноважень. Судова практика у цій категорії справ є усталеною.
Суди виходять з того, що на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.
Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
У даній справі, повноваження щодо затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою, регламентовано статтею 118 ЗК України.
Умови, за яких орган відмовляє у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - дати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Застосовуючи ці підходи до справи, що розглядається, суд не погоджується з доводами відповідача про те, що зобов'язання відповідача прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є втручанням у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.
Виходячи із встановлених судом обставин, висновків суду про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неприйняття рішення за заявою та клопотанням позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, керуючись ч. 2 ст. 9 КАС України, для ефективного захисту прав та інтересів позивача у спірних публічно-правових відносинах від порушень з боку відповідача, суд вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог та зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву позивача від 24.05.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва площею 0,1170 га на території Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області та клопотання позивача від 21.08.2019 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва площею 0,1170 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Єгорівської сільської ради, Роздільнянського району, Одеської області, (за межами населених пунктів) та прийняти рішення, передбачене частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України.
З вищенаведеного вбачається, що часткове задоволення позовних вимог позивача полягає у захисті прав та інтересів позивача у спірних правовідносинах в іншій ніж заявлено позивачем спосіб.
Обраний судом спосіб задоволення похідної вимоги позивача зобов'язального характеру та захисту прав позивача відповідає змісту, зокрема, постанови Верховного Суду від 24 грудня 2019 року по справі № 823/59/17.
В прохальній частині позовної заяви позивач також просить, зокрема, винести окрему ухвалу стосовно протиправної систематичної бездіяльності суб'єкта владних повноважень - Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, що викликана неналежним виконанням посадових обов'язків та грубим порушенням посадовими та службовими особами відповідача, а саме першим заступником начальника Соловійчуком Г., Яковлєвим І., Булат Н., Козаріз В., вимог законодавства щодо розгляду клопотань в порядку ст. 118 ЗК України.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб'єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
У разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними.
Окрема ухвала суду є процесуальним засобом судового впливу на виявлені під час судового розгляду грубі порушення законності, а також причини та умови, що цьому сприяли. Правовими підставами постановлення окремої ухвали є виявлені під час розгляду справи порушення матеріального або процесуального права, встановлення причин та умов, що сприяли вчиненню таких порушень. Вирішення питання щодо постановлення окремої ухвали є правом, а не обов'язком суду.
Суд зазначає, що окрема ухвала суду є одним із інструментів механізму стримувань і противаг, превенції вчинення порушень закону, які адміністративний суд не може самостійно усунути шляхом вжиття належних заходів.
На виконання ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до порушеного позивачем питання суд врахував висновки щодо застосування норм права, викладені, зокрема, у постанові Верховного Суду від 22.08.2019 року по справі № 817/153/18 (адміністративне провадження № К/9901/17736/19).
За своїм змістом вищезазначена норма визначає непрямий спосіб судового контролю, що має обмежену дію: ініціатива постановлення окремої ухвали може виходити виключно від суду; коло заходів, які має виконати адресат, визначається також судом. Питання винесення окремої ухвали не відноситься до позовних вимог, а є дискреційними повноваженнями суду.
Виходячи з встановлених судом обставин по справі, вищенаведених висновків суду щодо заявлених позовних вимог, суд не вбачає підстав для постановлення окремої ухвали за результатами розгляду цієї справи.
Відповідно до ч. 3 ст. 139 КАС України, при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
Позивачем до позовної заяви додано квитанцію № 38347 від 17.10.2019 року про сплату судового збору за подання даного адміністративного позову у сумі 768,40 грн. (а.с.13)
Виходячи з того, що судом задоволена одна самостійна та одна похідна від неї вимога немайнового характеру, у встановлений судом спосіб, стягненню з Головного управління Держгеокадастру в Одеській області за рахунок його бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 підлягає сума судового збору в розмірі 768,40 грн. (сімсот шістдесят вісім гривень сорок копійок).
Відповідно до ч. 4 ст. 243 КАС України, судове рішення, постановлене у письмовому провадженні, повинно бути складено у повному обсязі не пізніше закінчення встановлених цим Кодексом строків розгляду відповідної справи, заяви або клопотання.
Керуючись ст.ст. 9, 194, 205, 132, 139, 194, 241-246, 250, 255, 295 та Перехідними положеннями КАС України, суд -
вирішив:
Адміністративний позов ОСОБА_1 (місце проживання: АДРЕСА_1 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 ) до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (місцезнаходження: вул. Канатна, 83, м. Одеса, 65107; ідентифікаційний код юридичної особи: 39765871) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо неприйняття рішень за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 від 24.05.2019 року та клопотання від 21.08.2019 року.
Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 24.05.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва площею 0,1170 га на території Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області та клопотання ОСОБА_1 від 21.08.2019 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва площею 0,1170 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Єгорівської сільської ради, Роздільнянського району, Одеської області (за межами населених пунктів) та прийняти рішення, передбачене частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України.
В задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
Стягнути з Головного управління Держгеокадастру в Одеській області за рахунок його бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 суму судового збору в розмірі 768,40 грн. (сімсот шістдесят вісім гривень сорок копійок).
В задоволенні клопотання позивача про постановлення окремої ухвали - відмовити.
Апеляційні скарги на рішення суду подаються учасниками справи до або через Одеський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя М.Г. Цховребова
.