04 березня 2020 рокуЛьвівСправа № 1.380.2019.003471 пров. № 857/12484/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого-судді - Мікули О. І.,
суддів - Курильця А. Р., Кушнерика М. П.,
з участю секретаря судового засідання - Ратушної М. І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові в залі суду апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Львівській області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року у справі № 1.380.2019.003471 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області про визнання протиправною відмову, зобов'язання вчинити дії,-
суддя в 1-й інстанції - Кедик М. В.,
час ухвалення рішення - 16.09.2019 року,
місце ухвалення рішення - м. Львів,
дата складення повного тексту рішення - 25.09.2019 року,
Позивач - ОСОБА_1 звернувся в суд з адміністративним позовом до відповідача- Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, в якому просив визнати протиправною відмову відповідача, оформлену листом від 21 травня 2019 року №С-4304/0-2680/0/37-19 щодо відмови йому у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Бердихівської сільської ради Яворівського району Львівської області за межами населеного пункту та зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Львівській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Бердихівської сільської ради Яворівського району Львівської області за межами населеного пункту.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року позов задоволено. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Львівській області оформлену листом від 21 травня 2019 року №С-4304/0-2680/0/37-19 щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2,00 га, для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Бердихівської сільської ради Яворівського району Львівської області за межами населеного пункту. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Львівській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га, розташованої на території Бердихівської сільської ради Яворівського району Львівської області за межами населеного пункту та прийняти відповідне рішення з урахуванням висновків суду.
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки тому факту, що відмова в наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою є правомірною, здійснена відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, оскільки місце розташування земельної ділянки, яку позивач бажає отримати у власність для ведення особистого селянського господарства, не відповідає вимогам чинного законодавства України, зокрема, постанові Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними". Апелянт також вказує на те, що спірна земельна ділянка не внесена до Переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам у ІІ кварталі 2019 року на території Львівської області. Крім того, зазначає, що відповідно до вищезазначеної постанови відповідач при прийнятті рішень щодо розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності враховує обов'язковість погодження надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з органами місцевого самоврядування шляхом розгляду такого питання на пленарному засіданні відповідної ради із прийняттям рішення. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Позивач своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалася, відповідно до ч.4 ст.304 КАС України відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Учасники справи у судове засідання не з'явилися, про дату, час і місце розгляду справи повідомлені належним чином, тому суд вважає можливим проведення розгляду справи у відсутності учасників справи за наявними у справі матеріалами, та на основі наявних у ній доказів.
Відповідно до положень ч.4 ст.229 КАС України фіксація судового розгляду технічними засобами не здійснюється.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що 11 квітня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства на території Бердихівської сільської ради Яворівського району Львівської області за межами населеного пункту, до якого долучив графічні матеріали із позначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.
Листом від 21 травня 2019 року № С-4304/0-2680/0/37-19 Головним управлінням Держгеокадастру України у Львівській області відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки пропонована ОСОБА_1 земельна ділянка відсутня у переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть надаватись громадянам в межах норм безоплатної приватизації та території Львівської області в ІІ кварталі 2019 року опублікованого на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Львівській області. Відтак вирішення питання по суті стане можливим після внесення вказаної земельної ділянки до переліку та розміщення на офіційному веб-сайті. Також зазначено про відсутність погодження Бердихівської сільської ради Яворівського району Львівської області.
Позивач, вважаючи протиправною відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, звернувся за захистом свої прав до суду.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що за результатом розгляду клопотання ОСОБА_1 відповідачем не було вирішено таке по суті та не було прийнято рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства чи відмову в наданні такого дозволу, оскільки відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекта землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, незважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити відповідно до закону, а тому дії відповідача є протиправними. Крім того, підстави відмови, на які покликається у своєму листі, нормами чинного ЗК України не визначені. Належним способом захисту порушеного права позивача є зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га, розташованої на території Бердихівської сільської ради Яворівського району Львівської області за межами населеного пункту та прийняти відповідне рішення з урахуванням висновків суду.
Такий висновок суду першої інстанції, на думку колегії суддів, відповідає нормам матеріального права та фактичним обставинам справи і є правильним, законним та обґрунтованим, виходячи з наступного.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Згідно із ч.2 ст.14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно до ст.116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до п.б ч.1 ст.81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
П."а" ч.3 ст.22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Згідно із п."б" ч.1 ст.121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Це положення кореспондується з приписами ст.5 Закону України "Про особисте селянське господарство".
Ч.3 ст.116 ЗК України визначає умови безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадян, однією з яких є одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених ЗК України.
Відповідно до ч.4 ст.122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених ч. 8 цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Механізм безоплатної передачі земель сільськогосподарського призначення у власність та вичерпні підстави для відмови у передачі регламентовані нормами ЗК України.
Ст.118 ЗК України визначено порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Відповідно до ч.6 ст.118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Ч.7 ст.118 ЗК України передбачено підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, перелік яких є вичерпним, а саме: підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
З системного аналізу правових норм вбачається, що надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним із етапів погодження і оформлення документів, який відповідно до вимог чинного законодавства є необхідним для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність. У свою чергу, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою.
При цьому, за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення документації землеустрою, відповідач може прийняти одне з таких рішень: або наказ про надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою, або мотивована відмова у його наданні.
Як вбачається зі змісту листа №С-4304/0-2680/0/37-19 від 25 травня 2019 року Головне управління Держгеокадастру у Львівській області, відмовляючи позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства на території Бердихівської сільської ради, покликається на відсутність такої у переліку земельних ділянок, оприлюднених на офіційному веб-сайті відповідача, що можуть бути передані в межах норм безоплатної приватизації на території Львівської області у ІІ кварталі 2019 року
Постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року №413 затверджено Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, в якій передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області; щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок; надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції; враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян.
Разом з тим, у зв'язку із затвердженням цієї Стратегії зміни до ЗК України не були внесені, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.
Таким чином, порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, зокрема, порядок одержання дозволу на розроблення проекту землеустрою, врегульовано безпосередньо ЗК України.
При цьому, ч.7 ст.118 ЗК України передбачає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який не передбачає такої підстави як відсутність земельної ділянки у відповідному переліку.
Також необхідно враховувати той факт, що Стратегія не є нормативно-правовим актом, що містить обов'язкові до виконання норми права. Вона лише визначає напрямки удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє.
П.3 цієї Постанови №413 Міністерству аграрної політики та продовольства разом з Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру доручено розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк проекти відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії, затвердженої цією постановою.
Враховуючи наведене вище, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що відповідач протиправно відмовив позивачу у надані дозволу на виготовлення проекту землеустрою з тих підстав, що в опублікований на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Львівській області сформований перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадян на території Львівської області у ІІ кварталі 2019 року, не ввійшла зазначена позивачем земельна ділянка.
Крім того, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідачем відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, які не передбачені ЗК України, оскільки у листі відповідача від 21 травня 2019 року № С-4304/0-2680/0/37-19 зазначено про відсутність погодження Бердихівської сільської ради Яворівського району Львівської області, разом з тим ця підстава для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не передбачена статтею 118 ЗК України.
При цьому, також правильним є висновок суду першої інстанції про те, що рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекта землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області, а не листом у відповідь на клопотання заявника про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекта землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, незважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити відповідно до закону.
Враховуючи наведене вище, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що вказаний лист не може вважатися належним доказом на підтвердження правомірності відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою в розумінні норм КАС України.
Колегія суддів також не приймає до уваги покликання відповідача на відповідний перелік земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам у IІ кварталі 2019 року, оскільки, як зазначено вище, це суперечить ч.7 ст.118 ЗК України.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 17 квітня 2018 року у справі № 812/1557/17 (№ К/9901/33241/18), і відповідно до вимог ч.5 ст.242 КАС України враховується судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.
Аналізуючи вищенаведені правові норми та фактичні обставини справи, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що такі дії відповідача є протиправними, оскільки за результатом розгляду клопотання ОСОБА_1 відповідачем не було вирішено таке по суті та не було прийнято рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства чи відмову в наданні такого дозволу, а тому належним способом захисту порушеного права позивача є зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га, розташованої на території Бердихівської сільської ради Яворівського району Львівської області за межами населеного пункту та прийняти відповідне рішення з урахуванням висновків суду.
Таким чином, доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об'єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.
При цьому, суд при вирішенні цього спору застосовує закріплений у судовій практиці Європейського Суду з прав людини принцип "належного урядування", який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обовязків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
Колегія суддів вважає, що відповідачем у цьому випадку не дотримано цей принцип, а тому суд першої інстанції дійшов правильного висновку про задоволення позову ОСОБА_1 .
Крім того, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану в рішенні у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29) .
Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про підставність позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно до ст.316 КАС України апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення суду першої інстанції, то відповідно до ч.6 ст.139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись ст.139, 229, 242, 243, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Львівській області залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2019 року у справі № 1.380.2019.003471 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий- суддя О. І. Мікула
Судді А. Р. Курилець
М. П. Кушнерик
Повне судове рішення складено 10 березня 2020 року.