Іменем України
05 березня 2020 року
Київ
справа №816/942/17
адміністративне провадження №К/9901/46791/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №816/942/17
за позовом Приватного підприємства "Будгарант-7" до Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про скасування вимоги, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Приватного підприємства "Будгарант-7" на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Бартош Н.С., суддів Русанової В.Б., Курило Л.В.,
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2017 року Приватне підприємство "Будгарант-7" звернулося до суду з позовом, в якому просило скасувати вимогу Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 18.05.2017 №02/2441 про надання інформації.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що оскаржувана вимога не відповідає приписам чинного законодавства України, порушує права та законні інтереси підприємства. Вказаною вимогою відповідач вимагає від ПП "Будгарант-7" інформацію, яка не відноситься до сфери захисту від недобросовісної конкуренції. Вказане, на думку позивача, носить характер втручання в господарську діяльність суб'єкта господарювання, чим порушує права останнього на нормальне функціонування та здійснення господарської діяльності. Вважає, що відповідачем винесено оскаржувану вимогу з перевищенням наданих законом повноважень, оскільки у кожному випадку запиту (вимоги) про надання інформації запитується лише та інформація, яка стосується певного питання, що розглядається органом Комітету чи його територіальним відділенням, відноситься до його компетенції та є необхідною для вирішення цього питання.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року позов задоволено повністю: визнано протиправною та скасовано вимогу Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 18.05.2017 №02/2441 про надання інформації.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що у кожному випадку запиту (вимоги) про надання інформації запитується лише та інформація, яка стосується певного питання, що розглядається органом Комітету чи його територіальним відділенням, відноситься до його компетенції та є необхідною для вирішення цього питання. Перелік питань, щодо яких вимагалось надати інформацію, суперечить предмету дослідження, а саме дослідженню ринку закупівель товарів, робіт та послуг. З тексту оспорюваної вимоги слідує, що Полтавське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України просило підприємство надати документи, які містять інформацію, що не пов'язана з дослідженням ринку. Таким чином, суд дійшов висновку, що мета встановлення можливих порушень не є дослідженням ринку, а фактично є перевіркою підприємства.
5. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року скасовано постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року, прийнято нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що надсилаючи вимогу про витребування інформації, відповідач діяв правомірно, у межах повноважень, наданих чинним законодавством України. При цьому, надсилання такої вимоги суб'єкту господарювання не є втручанням у господарську діяльність цього суб'єкта, оскільки органи Антимонопольного комітету України не обмежені у виборі джерела отримання інформації, необхідної для виконання їх завдань, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Приватне підприємство "Будгарант-7" подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначене судове рішення суду апеляційної інстанцій та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IV. Позиція інших учасників справи
8. Відповідач надав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судове рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
9. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 05 квітня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою Приватного підприємства "Будгарант-7" на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року.
10. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 22 січня 2020 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючого судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 21 січня 2020 року №118/0/78-20.
11. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 30 січня 2020 року касаційну скаргу Приватного підприємства "Будгарант-7" прийнято до провадження.
12. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 03 березня 2020 року справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 05 березня 2020 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
13. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, Полтавське обласне територіальне відділення антимонопольного комітету України 08.05.2017 на адресу ПП «Будгарант-7» направило вимогу про надання інформації №02/2441, якою у зв'язку із здійсненням розгляду справи №02-01-50/49-2017 за ознаками порушення законодавства про захист економічної конкуренції з боку ПП «Будгарант-7» та ПАТ «Управління механізації будівництва №23», передбаченого пунктом 1 статті 50, пункту 4 частини другої статті 6 Закону України «Про захист економічної конкуренції» у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, які стосуються спотворення результатів процедури відкритих торгів на закупівлю «Капітальний ремонт вулиці Красіна (від вул. Фрунзе до пров. Колективний) у м. Полтава (45000000-7 Будівельні роботи)», проведених у лютому-березні 2016 році Управлінням житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради, згідно з оголошенням про проведення процедури закупівлі №006248, опублікованим у інформаційному бюлетені «Вісник державних закупівель» №6 (13.01.2016) від 13.01.2016 зобов'язано надати протягом 10 днів з дня отримання вимоги наступну інформацію та завірені копії документів:
- документи в електронному вигляді, що готувались підприємством для участі в зазначеній процедурі закупівлі (конкурсні пропозиції, листи, довідки, кошториси тощо), а також копії установчих документів: статут, свідоцтво про державну реєстрацію, довідка з ЄДРПОУ, копію витягу (виписки) з ЄДР, ліцензії тощо. Документи, що надаються в електронному вигляді, мають бути записані на оптичному носії інформації типу CD-Recordable або DVD-Recordable (без можливості перезапису інформації). Характеристики оптичного носія інформації (марки, серійний номер, колір тощо) мають бути зазначені в листі-відповіді на цю Вимогу.
- листи (заяви, звернення тощо), які були надіслані ПП «Будгарант-7» під час підготовки конкурсних пропозицій до органів державної влади з метою одержання відповідних документів (довідок, свідоцтв, сертифікатів тощо), що вимагались документацією конкурсних торгів (далі - ДКТ) для учасників торгів.
- відомості про посадових осіб ПП «Будгарант-7», які будь-яким чином залучались до підготовки та збору документів (цінової пропозиції, довідок та інших документів (договорів), що були отримані від органів державної влади, інших суб'єктів господарювання тощо), які були подані у складі конкурсної пропозиції ПП «Будгарант-7» для участі у Торгах. Якщо у ПП «Будгарант-7» були прийняті накази, розпорядження тощо стосовно залучення зазначених посадових осіб до підготовки та збору вищевказаних документів, то надати такі документи. Інформацію навести у табличній формі з зазначенням переліку документів, які посадовою особою безпосередньо готувались або були отримані від третіх осіб (органів державної влади, суб'єктів господарювання тощо).
- документ (наказ тощо), яким затверджений склад (штат) працівників ПП «Будгарант-7» (з усіма змінами і доповненнями), та інформацію за табличною формою про колишніх та діючих працівників ПП «Будгарант-7» за 2016-2017 роки. Інформацію надати по кожному року окремо.
- чи мало ПП «Будгарант-7», на момент подачі конкурсної пропозиції на участь у Торгах, у власному розпорядженні ресурси (фінансові, матеріальні, майнові, людські, інтелектуальні, технічні тощо), наявність яких дозволяло б забезпечити виконання обов'язків, які покладаються на ПП «Будгарант-7» за договором у разі його перемоги в процедурі закупівлі. Якщо так, то надати деталізовану інформацію щодо таких ресурсів та копії відповідних документів (договори на оренду техніки, договори на залучення техніки, листи, свідоцтво на право власності тощо), що підтверджують наявність таких ресурсів. Якщо ні, то надати інформацію щодо всіх заходів, які здійснювало ПП «Будгарант-7» задля залучення або гарантування залучення додаткових невласних ресурсів. Інформацію щодо вжитих заходів підтвердити документально (угоди, листи, протоколи тощо).
- листи, що стосуються підготовки та участі у торгах, та які були надіслані ПП «Будгарант-7» до ПАТ «Управління механізації будівництва №23».
- листи, що стосуються підготовки та участі у торгах, та які були отримані ПП «Будгарант-7» від ПАТ «Управління механізації будівництва № 23».
- шаблони (форми (листів, довідок тощо), які використовувалися ПП «Будгарант-7», як стандартні, для підготовки документів до різних торгів надати у електронному вигляді. Документи, що надаються в електронному вигляді, мають бути записані на оптичному носії інформації типу CD-Recordable або DVD-Recordable (без можливості перезапису інформації). Характеристики оптичного носія інформації (марка, серійний номер, колір тощо) мають бути зазначені в листі-відповіді на цю вимогу.
- перелік всіх банківських установ в яких ПП «Будгарант-7» мало або має банківські рахунки. Інформацію із зазначенням всіх банківських рахунків за період 2016-2017 років надати відповідно до таблиці.
- чи було/є ПП «Будгарант-7» пов'язане у період 2016-2017 років відносинами контролю у розумінні статті 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції» з ПАТ «Управління механізації будівництва № 23». Якщо відносини контролю існували або існують, то надати інформацію, завдяки чому саме забезпечувався/забезпечується контроль (право володіння чи користування всіма активами чи їх значною частиною, укладання договорів і контрактів, які давали/дають можливість визначити умови господарської діяльності, заміщення посади керівника тощо). Інформацію надати відповідно до таблиці.
- чи залучало ПП «Будгарант-7» до підготовки або збору документів (конкурсних пропозицій, довідок та інших документів, що були отримані від органів державної влади, інших суб'єктів господарювання тощо) для участі у Торгах, а також в інших торгах, в яких ПП «Будгарант-7» брало участь, третіх осіб (суб'єктів господарювання, фізичних осіб, що не є працівниками ПП «Будгарант-7», тощо) Якщо так, надати копії відповідних документів (договори, листування, доручення, акти виконаних робіт тощо). Відомості про третіх осіб надати відповідно до таблиці (по кожним торгам окремо).
- чи брало ПП «Будгарант-7» у період 2016-2017 років участь в інших процедурах закупівель з таким або аналогічним предметом закупівлі. Якщо так, надати інформацію по кожній процедурі окремо відповідно до таблиці.
- інформацію про всі фактичні та юридичні адреси ПП «Будгарант-7» за період часу 2016 -2017 років.
- всі угоди (договори, контракти тощо), які укладались ПП «Будгарант-7» протягом 2016-2017 років з ПАТ «Управління механізації будівництва № 23» (код ЄДРПОУ - 04715606, вул. Шевченка, 11, с. Терешки, Полтавський район, Полтавська область, 38762). В разі наявності надати копії.
- інформацію про всі номери телефонів, в т.ч. мобільних, факсів та e-mail, що належать та використовуються ПП «Будгарант-7» при здійсненні господарської діяльності.
- копії форми № 2 «Звіт про фінансові результати» за 2016 рік та податкової декларації з податку на прибуток за 2016 рік ПП «Будгарант-7».
- вказати назви програмних комплексів, їх версій, згідно яких розроблялись кошториси, що були надані в складі цінових пропозицій по вищезазначених торгах та надати копії договору на обслуговування даного програмного комплексу із зазначенням відповідної версії у період 2016 року, зазначити посаду, прізвище та ім'я по батькові працівника (працівників), що підготував (підготували) кошториси, надані в складі конкурсної пропозиції. В разі залучення до підготовки кошторисної документації третіх осіб, інших суб'єктів господарювання, які не є працівниками ПП «Будгарант-7», зазначити їх місце роботи, назву підприємства, посаду, прізвище та ім'я по батькові працівника (працівників), що підготував документацію.
14. Не погодившись з вимогою Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 18.05.2017 №02/2441 про надання інформації, позивач звернувся до суду з позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
15. Конституція України від 28 червня1996 року №254к/96-ВР
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15.12.2017)
Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Частиною 2 статті 4 установлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
17. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній після 15.12.2017 року)
Пункт 1 частини першої статті 19. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
18. Відповідно до статті 3 Закону України від 26 листопада 1993 року № 3659-XII "Про Антимонопольний комітет України" (далі - Закон № 3659-XII) основним завданням Антимонопольного комітету України є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині, зокрема здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб'єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.
Згідно з частинами першою, другою статті 12 Закону №3659-XII для реалізації завдань, покладених на АМК, в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі утворюються територіальні відділення АМК, повноваження яких визначаються Комітетом у межах його компетенції. У разі необхідності можуть утворюватися міжобласні територіальні відділення.
За приписами статті 22 Закону №3659-XII розпорядження, рішення та вимоги органу АМК, голови територіального відділення АМК, вимоги уповноважених ними працівників АМК, його територіального відділення в межах їх компетенції є обов'язковими для виконання у визначені ними строки, якщо інше не передбачено законом. Невиконання розпоряджень, рішень та вимог органу АМК, голови територіального відділення АМК, вимог уповноважених ними працівників АМК, його територіального відділення тягне за собою передбачену законом відповідальність.
Суб'єкти господарювання, об'єднання, органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю, інші юридичні особи, їх структурні підрозділи, філії, представництва, їх посадові особи та працівники, фізичні особи зобов'язані на вимогу органу АМК, голови територіального відділення АМК, уповноважених ними працівників АМК, його територіального відділення подавати документи, предмети чи інші носії інформації, пояснення, іншу інформацію, в тому числі з обмеженим доступом та банківську таємницю, необхідну для виконання АМК, його територіальними відділеннями завдань, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції та про державну допомогу суб'єктам господарювання (стаття 221 Закону № 3659-XII).
VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
20. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
21. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
22. Як вбачається з матеріалів справи, позивач просить суд скасувати вимогу Полтавського обласного територіального відділення Антимонпольного комітету України про надання інформації в межах розгляду справи за ознаками порушення законодавства про захист економічної конкуренції з боку приватного підприємства «Будгарант-7» у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, які стосуються спотворення результатів процедури відкритих торгів на закупівлю «Капітальний ремонт вулиці Красіна (від вулиці Фрунзе до провулку Колективний) у місті Полтава, проведених у лютому-березні 2016 року. Тобто, предметом спору у цій справі є оскарження рішення територіального відділення Антимонпольного комітету України, пов'язаного з розглядом справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
23. Статтею 1 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) передбачено, що цей Кодекс визначає юрисдикцію та повноваження господарських судів, установлює порядок здійснення судочинства у господарських судах.
24. Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності, та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з відносин, пов'язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом від недобросовісної конкуренції, у тому числі у спорах, пов'язаних з оскарженням рішень АМК, а також справи за заявами органів АМК з питань, віднесених законом до їх компетенції, крім спорів, які віднесені до юрисдикції Вищого суду з питань інтелектуальної власності.
25. З наведеного нормативного регулювання з огляду на фактичні обставини справи випливає, що дії та рішення, ухвалені з процесуальних засад діяльності органів Антимонопольного комітету України щодо захисту економічної конкуренції не можуть бути предметом судового розгляду за правилами Кодексу адміністративного судочинства України. Цей спір підвідомчий судам господарської юрисдикції.
26. Також суд звертає увагу на висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 820/2953/18, Верховного Суду від 27 березня 2018 року у справі №922/2274/17, від 21 лютого 2019 року у справі №808/2309/16, від 17 липня 2019 року у справі № 821/780/16, відповідно до яких справи зі спорів про оскарження рішень органів Антимонопольного комітету України в силу приписів наведеного Закону "Про захист економічної конкуренції" підвідомчі господарським судам і підлягають розгляду за правилами господарського судочинства, за винятком, відповідно до положень статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель та рішень у сфері державної допомоги суб'єктам господарювання. Колегія суддів не знаходить підстав для відступу від цієї правової позиції.
27. Відповідно до статей 238, 240 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, визначених вказаними статтями. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 Кодексу адміністративного судочинства України).
28. Пунктом 5 частини 1 статті 349 цього Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
29. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті стаття 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
30. Отже, постанова Полтавського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року та постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
31. Відповідно до частини 1 статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини 1 статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
32. Відповідно до частини 1 статті 239 чинної редакції Кодексу адміністративного судочинства України, позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об'єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
IХ. Судові витрати
33. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 238, 239, 341, 344, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційну скаргу Приватного підприємства "Будгарант-7" задовольнити частково.
2. Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року в справі №816/942/17 скасувати.
3. Провадження у справі №816/942/17 закрити.
4. Роз'яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку господарського судочинства, а також роз'яснити, що позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним даної постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
5. Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий : О. В. Кашпур
Судді: О. Р. Радишевська
С.А. Уханенко