Справа № 640/2791/19 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Арсірій Р.О. Суддя-доповідач Шурко О.І.
28 лютого 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Шурка О.І.,
суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,
при секретарі Коцюбі Т.М.,
розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про зобов'язання вчинити дії, -
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України про зобов'язання Кабінет Міністрів України внести зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення паспорта громадянина України», а саме - привести її у відповідність з постановою Великої Палати Верховного Суду від 19.09.2018 по справі № 806/3265/17 і забезпечити можливість оформлення паспорта громадянина України у формі книжечки.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, ОСОБА_1 подано апеляційну скаргу, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та задовольнити позов.
Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, з огляду на наступне.
Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, позивач звертався до Державної міграційної служби України в порядку звернення громадян з заявою про надання інформації щодо можливості оформити паспорт громадянина України у формі книжечки, зразка 1994 року.
Листом від 10.01.2019 Державна міграційна служба України надала відповідь, в якій вказано, що порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення паспорта громадянина України затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 302. Ураховуючи положення вказаної постанови, у ДМС та її територіальних органів відсутні законні підстави для видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року. Одночасно, повідомлено, що з 19.09.2018 по дату написання листа (10.01.2019) паспорти громадянина України зразка 1994 року (у формі книжечки) ДМС не оформлювалося.
Разом з тим, позивачу стало відомо про постанову Великої палати Верховного Суду у зразковій справі від 19.09.2018 №806/3265/17, якою визнано протиправною відмову територіальних органів ДМС у видачі паспорту громадянина України зразка 1994 року, у формі книжечки.
У зв'язку з цим, позивач звернувся до Міністерства внутрішніх прав України з заявою стосовно питань оформлення паспорту громадянина України у формі книжечки у зв'язку з прийняттям Великою палатою Верховного Суду вказаної постанови у зразковій справі.
Згідно змісту листа МВС України від 12.02.2019 №36/П-11 вбачається, про зазначення факту прийняття постанови та змісту її резолютивної частини. Крім того, вказано, про відсутність у її резолютивній частині зобов'язання Кабінету Міністрів України внести відповідні зміни до постанови Кабінету Міністрів України №302 від 25.03.2015.
Позивач вважаючи, що відсутність в Постанові КМУ № 302 умов щодо видачі паспорту громадянина України у формі книжечки є протиправною та суперечить постанові Верховного Суду від 19.09.2018 у зразковій справі № 806/3265/17, звернувся з даним позовом до суду.
Суд першої інстанції відмовляючи в задоволенні позовних вимог виходив з того, що уряд, як суб'єкт владних повноважень, повинен діяти виключно на підставі Конституції України та закону України, яким чітко встановлено форму паспорта громадянина України, який є чинним та не визнано Конституційним Судом України неконституційними, що свідчить про відсутність підстав для зобов'язання Кабінету Міністрів України внести зміни до Постанови КМУ № 302, якими б була передбачена можливість отримання паспорта громадянина України у формі книжечки.
Колегія суддів погоджується із зазначеним висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.
Відповідно до статті 113 Конституції України, статей 1, 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України (Уряд) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження (стаття 117 Конституції України, стаття 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).
Відповідно до пункту 3 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ, в редакції від 02.09.1993 № 3423-ХІІ (далі - Положення № 2503-ХІІ), бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
З моменту набуття чинності Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20.11.2012, встановлено, що паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій (частини четверта статті 21 Закону).
Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (абзац другий частини другої статті 21 зазначеного Закону).
Отже, як вірно вказав суд першої інстанції, чинним законодавством встановлена єдина форма паспорту громадянина України у формі картки.
Постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» затверджено зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України.
Даною постановою передбачено, що з 1 січня 2016 року запроваджується оформлення і видача паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 р. N 2503-ХІІ; з 1 листопада 2016 р. запроваджується оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою (пункт 2 Постанови КМУ № 302 в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2016 № 745 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 р. № 302»).
Вказане в сукупності свідчить про необґрунтованість доводів позивача щодо невідповідності законодавству оскаржуваної Постанови КМУ № 302. Окрім того, дана постанова є чинною, на момент розгляду справи, неконституційною або такою, що суперечить юридичним актам вищої юридичної сили не визнана.
Правова позиція апелянта, зокрема, обґрунтована тим, що оскільки постановою Великої Палати від 19.09.2018 у зразковій справі №806/3265/17 визнано протиправною відмову територіальних органів ДМС у видачі громадянам паспорта громадянина України у формі книжечки зразка 1994 року, відтак наявні підстави для внесення змін до зазначеної вище постанови КМ України.
Так, у постанові від 19.09.2018 у зразковій справі № 806/3265/17 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що норми Закону № 5492-УІ на відміну від норм Положення № 2503-XII не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім'я та по-батькові та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог ст. 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було «встановлене законом») не було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя, у контексті неможливості реалізації права на власне ім'я, що становить порушення ст. 8 Конвенції.
В той же час, в контексті вимог статті 147 Конституції України та статті 1 Закону України «Про Конституційний Суд України» тільки Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України. Так, станом на день прийняття рішення у даній справі, відсутні висновки Конституційного Суду України щодо невідповідності Конституції України (неконституційності) положень статті 21 Закону № 5492-VІ.
За наведених обставин, колегія суддів погоджується з аргументами суду першої інстанції, який вказав, що висновки Верховного Суду щодо відповідності чи невідповідності окремих положень Закону № 5492-VІ положенням Конституції України, що містяться в мотивувальній частині рішення від 19.09.2018 у зразковій справі № 806/3265/17 не можуть розглядатися як підстави для прийняття рішення у справі, яка розглядається.
Колегія суддів відхиляє посилання апелянта щодо наявності підстав для врахування та застосування в межах спірних правовідносин рішення Великої Палати Верховного Суду від 19.09.2018 у зразковій справі № 806/3265/17, позаяк висновки Великої Палати Верховного Суду у справі № 806/3265/17 слід застосовувати в адміністративних справах щодо звернення осіб до суду з позовом до територіальних органів ДМС України з вимогами видати паспорт громадянина України у формі книжечки, у зв'язку з ненаданням особою згоди на обробку персональних даних, відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ.
В той же час, вказаним рішенням жодним чином не зобов'язано Кабінет Міністрів України вносити зміни в нормативно-правові акти, зокрема, в Постанову № 302.
Суд першої інстанції також слушно зауважив, що позивач не звертався до органів ДМС з заявою про видачу паспорта у формі книжечки/заміну ID-картки, що вказує про звернення позивача з даним позовом на захист своїх прав на майбутнє, що не передбачено чинним законодавством.
Колегія суддів відхиляє посилання апелянта на те, що правові висновки Верховного Суду у справі № 806/3265/17 підлягають застосуванню у інших справах, оскільки приписами ч. 3 ст. 291 КАС України чітко вказано, що при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд має враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи.
Всупереч вказаному, справа, яка розглядається не містить ознак типової справи, що виключає можливість застосування вищевказаних висновків Верховного Суду в даному спорі.
Крім того, відповідно до положень Конституції України судові рішення є обов'язковими до виконання на всій території України; обов'язковість рішень суду є однією із основних засад судочинства, яка гарантує ефективне здійснення правосуддя; за неповагу до суду і судді винні особи притягаються до юридичної відповідальності (частина п'ята статті 124, пункт 9 частини третьої, частина п'ята статті 129). Конституційний Суд України вважає, що виконання всіма суб'єктами правовідносин приписів, викладених у рішеннях суду, які набрали законної сили, утверджує авторитет держави як правової (Рішення КС України від 30.06.2009 р. N 16-рп/2009).
Обов'язковість виконання рішення суду гарантується встановленням відповідальності за його невиконання.
Відповідно до положень Кодексу адміністративного судочинства України, рішення, постанова або ухвала суду, яка набрала законної сили, є обов'язковою для осіб, які беруть участь у справі, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Враховуючи викладене та відсутність рішення суду, яким би Кабінет Міністрів України було зобов'язано внести зміни до постанови № 302, суд першої інстанції вірно зазначив, що враховуючи наявність зобов'язань Уряду, як суб'єкта владних повноважень, діяти виключно на підставі Конституції України та законів України, наявність чітко встановленої законодавчої норми щодо форми паспорта громадянина України, яка є чинною та не визнана Конституційним Судом України неконституційною, відсутні підстави для зобов'язання Кабінету Міністрів України внести зміни до постанови № 302, якими б була передбачена можливість оформлення та отримання паспорта громадянина України у формі книжечки.
Відтак, враховуючи нормативне регулювання даних правовідносин та обставини справи, судом першої інстанції обґрунтовано відмовлено в задоволенні позовних вимог.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків не спростовують та не свідчать про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду, позаяк містять посилання на норми чинних нормативно-правових актів, проте не містять аргументованих доводів на спростування правомірності висновків суду першої інстанції у взаємозв'язку з обставинами справи.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Надаючи оцінку доводам учасників справи, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, суд застосовує позицію ЄСПЛ, сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За змістом частини першої статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Керуючись ст.ст. 195, 242, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2019 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Головуючий суддя: Шурко О.І.
Судді: Ганечко О.М.
Кузьменко В.В.