Справа № 640/13988/19 Суддя (судді) першої інстанції: Маруліна Л.О.
Суддя-доповідач: Губська Л.В.
27 лютого 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Губської Л.В.,
суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області в особі Оболонського районного відділу Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області про визнання протиправною відмову, зобов'язання вчинити дії,-
ОСОБА_1 (попереднє ім'я ОСОБА_1 ) звернувся до суду з даним позовом, в якому просить:
- визнати протиправною відмову Оболонського районного відділу Центрального Міжрегіонального Управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області у обміні та видачі йому паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ;
- зобов'язати Оболонський районний відділ Центрального Міжрегіонального Управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області зробити обмін та видати йому паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення № 2503-ХІІ. без передачі будь-яких даних про нього до Єдиного державного демографічного реєстру, без формування (присвоєння) унікального номера запису в Реєстрі та без використання будь-яких засобів Єдиного державного демографічного реєстру.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у зв'язку із зміною імені, він звернувся до відповідача із заявою про обмін та видачу паспорта громадянина України у формі книжечки. У заяві повідомив про відмову від оформлення паспорта у формі ID-картки та застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру (ЄДДР) у зв'язку із релігійними переконаннями. Однак відповідач письмово відмовив у видачі паспорта у формі книжечки, мотивуючи відмову запровадженням внутрішніх паспортів у формі ID-картки з посиланням на Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її соціальний статус». Позивач вважає, що відмовляючи в оформленні паспорта у формі книжечки, відповідач порушує його права та інтереси, позаяк законодавством передбачена можливість видачі паспорта як у формі картки, так і у формі книжечки. З наведених підстав просив позов задовольнити.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 листопада 2019 року адміністративний позов задоволено частково, внаслідок чого визнано протиправною відмову Оболонського районного відділу Центрального Міжрегіонального Управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області у обміні та видачі позивачеві паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року № 2503-ХІІ. В іншій частині вимог відмовлено.
Не погодившись з таким рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального права, просить рішення суду скасувати в частині відмовлених позовних вимог та доповнити рішення суду першої інстанції, задовольнивши позовні вимоги повністю.
Свої доводи обґрунтовує тим, що позивач з причин, що не залежали від його волі, пропустив місячний строк для вклеювання фото у паспорт громадянина України по досягненню 25-річного віку, що мало наслідком неможливість використання грошових коштів, що надходять на його банківські рахунки. У зв'язку із викладеним, позивач був змушений звернутись до Центру надання адміністративних послуг Оболонської районної державної адміністрації в м. Києві для оформлення паспорта у формі картки, оскільки вичерпав всі можливості задля того, щоб розблокувати та вільно користуватися власними грошовими коштами, які знаходились на карткових рахунках.
З посиланням на приписи Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус», позивач доводить, що має право на отримання паспорта громадянина України у формі книжечки і його порушене право буде відновлено шляхом зобов'язання відповідача обміняти та видати йому паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення № 2503-ХІІ без передачі будь-яких даних про нього до Єдиного державного демографічного реєстру, без формування (присвоєння) унікального номера запису в Реєстрі та без використання будь-яких засобів Єдиного державного демографічного реєстру.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.
Згідно п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч.ч. 1 та 2 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 лютого 2019 року в справі № 826/14379/18 визнано протиправною та скасовано відмову Оболонського районного у місті Києві відділу державної реєстрації актів цивільного стану Головного територіального управління юстиції у місті Києві у внесенні змін до актового запису про народження в частині зміни імені (прізвища, власного ім'я, по-батькові) з ОСОБА_1 на ОСОБА_1 . Зобов'язано Оболонський районний у місті Києві відділ державної реєстрації актів цивільного стану Головного територіального управління юстиції у місті Києві внести зміни до актового запису про народження в частині зміни імені (прізвища, власного ім'я, по-батькові) з ОСОБА_1 на ОСОБА_1 .
На виконання судового рішення 14 червня 2019 року позивачеві видано свідоцтво про народження (повторне) серії НОМЕР_1 , в якому вказано прізвище, ім'я, по-батькові позивача ОСОБА_1 та внесено зміни до актового запису № 673 про народження в частині зміни імені.
05 липня 2019 року позивач звернувся із заявою до Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області в особі Оболонського районного відділу Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області про обмін паспорту у зв'язку із зміною прізвища, ім'я, по-батькові та просить оформити та видати паспорт громадянина України у формі книжечки зразка 1994 року.
Відповідач, листом від 12 липня 2019 року № 61вх.Б-725-19 в цьому відмовив, що змусило позивача звернутись до суду з цим позовом.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з ч.ч. 1,2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Позивачем судове рішення оскаржується лише в частині відмовлених позовних вимог.
Так, відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що 30 вересня 2019 року позивачем отримано паспорт у виді пластикової картки, що унеможливлює задоволення позовних вимог в частині зобов'язання відповідача обміняти позивачеві паспорт у формі книжечки, оскільки законодавством України не передбачено можливості наявності двох типів паспортів громадянина України (у формі паспортної книжечки зразка 1994 року та пластикової картки типу ID-1) у однієї особи одночасно.
Проте колегія суддів не може погодитись з таким висновком з огляду на наступне.
Перш за все, судом правильно до спірних правовідносин було застосовано правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи, оскільки дана справа є типовою та відповідає ознакам зразкової справи.
Так, правові висновки Великої Палати Верховного Суду, що викладені у постанові від 19 вересня 2018 року у зразковій справі № 806/3265/17, належить застосовувати в адміністративних справах щодо звернення осіб до суду з позовом до територіальних органів ДМС України з вимогами видати паспорт громадянина України у формі книжечки, у зв'язку з ненаданням особою згоди на обробку персональних даних, відповідно до Положення № 2503-ХІІ.
Правова позиція Великої Палати Верховного Суду у даній категорії справ полягає, зокрема, в тому, що законодавством не врегульовано питання щодо наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто фактично відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що, в свою чергу, обумовлює неякість закону та порушення конституційних прав такої особи.
Велика Палата звертає увагу, що реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватись, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. При цьому, згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи.
Звертаючись до ст. 8 Конвенції про захист осіб у зв'язку з автоматизованою обробкою персональних даних, що ратифікована Законом України від 06 липня 2010 року № 2438-VI, Верховний Суд зазначив: «Будь-якій особі надається можливість: a) з'ясувати існування файлу персональних даних для автоматизованої обробки, його головні цілі, а також особу та постійне місце проживання чи головне місце роботи контролера файлу; б) отримувати через обґрунтовані періоди та без надмірної затримки або витрат підтвердження або спростування факту зберігання персональних даних, що її стосуються, у файлі даних для автоматизованої обробки, а також отримувати такі дані в доступній для розуміння формі; c) вимагати у відповідних випадках виправлення або знищення таких даних, якщо вони оброблялися всупереч положенням внутрішнього законодавства, що запроваджують основоположні принципи, визначені у ст. 5 і 6 цієї Конвенції; …».
Досліджуючи практику ЄСПЛ, Велика Палата наголосила на тому, що першою умовою виправданості втручання у право, гарантоване ст. 8 Конвенції, є те, що воно має бути передбачене законом, причому тлумачення терміну «закон» є автономним, та до якості «закону» ставляться певні вимоги (див. рішення ЄСПЛ у справі «Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства» (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom) від 13 липня 1995 року, заява № 18139/91, п. 37) Під терміном «закон» … слід розуміти як норми, встановлені писаним правом, так і правила, що сформувалися у прецедентному праві. Закон має відповідати якісним вимогам, насамперед, вимогам «доступності» та «передбачуваності».
За проведеним аналізом норм Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20.11.2012 № 5492-VI (далі - Закон № 5492-VI) та норм Положення № 2503-ХІІ (діючого на момент виникнення правовідносин), Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що норми наведеного Закону не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім'я та по-батькові та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог ст. 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було «встановлене законом») не було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя, у контексті неможливості реалізації права на власне ім'я, що становить порушення ст. 8 Конвенції.
Крім того, перелік підстав, які становлять легітимну мету обмежень прав і свобод особи, є вичерпним. Свобода розсуду держави щодо встановлення обмежень є вузькою. Проте, слід оцінити, чи передбачене законом таке обмеження, чи відповідає обмеження «нагальній суспільній потребі», тобто чи є воно необхідним у демократичному суспільстві і чи відповідає воно легітимній меті (див., наприклад, рішення ЄСПЛ у справі «Svyato-Mykhaylivska Parafiya v. Ukraine» від 14 червня 2007 року). Установленість обмежень законом передбачає чіткість і доступність закону, що встановлює такі обмеження. Кожна людина повинна мати відповідне уявлення про норми, які можуть бути застосовані щодо її відповідного права. Вимога чіткого закону, який передбачає обмеження права, має ту саму мету - кожна людина повинна мати можливість передбачити наслідки своєї поведінки. Рівень чіткості, який вимагається від національного законодавства, яке в будь-якому разі не може передбачати усі можливі випадки, багато в чому залежить від змісту відповідного акта, сфери, яку він регулює, чисельність й статусу тих, кому він адресований (див. рішення ЄСПЛ у справі «Groppera Radio AG and Others v. Switzerland» від 28 березня 1990 року).
Відтак, будь-яке обмеження прав і свобод особи повинно бути чітким та законодавчо визначеним, однак у даному випадку таке обмеження, як неможливість отримання паспорта у формі книжечки, законодавством не передбачено.
Крім того, відповідно до ст. 14 Конвенції користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, незалежності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою.
При цьому, ЄСПЛ у своєму рішенні по справі «Х'ю Джордан проти Великої Британії» сформулював таку позицію: «Якщо загальна політика або захід мають непропорційно шкідливі наслідки для конкретної групи, то вони (загальна політика або захід) можуть вважатися дискримінаційними, незважаючи на те, що вони не спрямовані конкретно на цю групу».
Позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі - у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.
Щодо зобов'язання судом першої інстанції суб'єкта владних повноважень оформити та видати бланк паспорту громадянина України у вигляді паспортної книжечки старого зразка, колегія суддів вважає, що це також відповідає правовій позиції зразкової справи № 806/3265/17, оскільки Великою Палатою Верховного Суду, з метою належного захисту порушених прав зобов'язано відділ УДМС оформити та видати особі паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення № 2503-ХІІ.
В межах даної справи, судами встановлено, що позивачем отримано паспорт у виді пластикової картки типу ID-1 № 003934747, дата видачі 18.09.2019, орган, що видав: 8029, на ім'я ОСОБА_1 , дата народження ІНФОРМАЦІЯ_1 .
За таких обставин, суд першої інстанції зробив висновок про неможливість одночасно мати два типи паспортів громадянина України (у формі паспортної книжечки зразка 1994 року та пластикової картки типу ID-1).
Позивач зазначає, що після виконання судового рішення в справі № 826/14379/18 та отримання ним нового свідоцтва про народження серії НОМЕР_2 від 14.06.2019 він звернувся до відповідача із заявою про обмін паспорта у зв'язку з внесенням змін до актового запису й внаслідок протиправної відмови у видачі паспорта у формі книжечки (зразка 1994 року), він був змушений отримати паспорт у формі картки.
Колегія суддів зазначає, що ані Положенням про паспорт громадянина України, затвердженим Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-XII, ані Порядком оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 р. № 302 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2016 р. № 745), не встановлено зворотню процедуру обміну паспорта у формі ID-картки на паспорт у формі книжечки (зразка 1994 року).
Суд також відхиляє доводи апелянта із посиланням на Тимчасовий порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України, затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.06.2019 № 456, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 14 червня 2019 року за № 620/33591 з тих підстав, що цей Тимчасовий порядок визначає порядок подання документів, їх розгляду і прийняття рішення про оформлення та видачу паспорта громадянина України зразка 1994 року (далі - паспорт) особі, щодо якої прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов'язання ДМС оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року (далі - рішення суду), засвідчене в установленому законодавством порядку.
Разом з тим, при вирішенні спору суд апеляційної інстанції керується висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в постанові від 19 вересня 2018 року в справі № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18), згідно яких законодавець, приймаючи Закон № 1474-VIII, яким внесено зміни до Закону № 5492-VI, не дотримав вимог, за якими такі зміни повинні бути зрозумілими і виконуваними, не мати подвійного тлумачення, не звужувати права громадян у спосіб, не передбачений Конституцією України та не допускати жодної дискримінації у залежності від часу виникнення правовідносин з отриманням паспорта громадянина України. На час звернення позивача до Відділу УДМС діяло два нормативних акта: Положення про паспорт № 2503-XII і Постанова № 302, відповідно до яких особи, які раніше отримали паспорт, не зобов'язані звертатися за його обміном, при досягнені відповідного віку органи УДМС проводять вклеювання фотографії, тоді як особи, які змінили прізвище, чи у яких відбулися інші зміни персональних даних, зобов'язані отримувати новий паспорт у формі ID-картки, який має обмежувальний термін 10 років (ч. 3 ст. 21 Закону № 5492-VI), до якого вноситься більше персональних даних та який має унікальний номер запису у Реєстрі. При цьому, у жодному законі не зазначено, з якою метою встановлені такі обмеження, і чи є вони необхідними у демократичному суспільстві. Оскільки дії Відділу УДМС розглядаються як дії держави в цілому, і такі дії порушують основоположні права громадян, то вони визнаються протиправними.
Таким чином, на переконання колегії суддів, для належного захисту порушених прав позивача слід зобов'язати Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області в особі Оболонського районного відділу Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області зробити обмін та видати позивачеві паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт № 2503-ХІІ.
В той же час, позовні вимоги в частині зобов'язання відповідача не передавати будь-які дані про позивача до Єдиного державного демографічного реєстру, формування (присвоєння) унікального номера запису в Реєстрі і використання будь-яких засобів Єдиного державного демографічного реєстру, суд вважає такими, що не підлягають задоволенню, оскільки, при видачі позивачеві паспорта у формі, визначеній Положенням про паспорт № 2503-ХІІ, не передбачено внесення даних особи до Єдиного державного демографічного реєстру.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції рішення ухвалено при неповному з'ясуванні усіх обставин справи, тому воно підлягає скасуванню в частині відмовлених позовних вимог з ухваленням нового рішення про задоволення позову.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 листопада 2019 року - скасувати в частині відмовлених позовних вимог та прийняти в цій частині нове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Зобов'язати Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області в особі Оболонського районного відділу Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області обміняти та видати ОСОБА_1 паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України № 2503-ХІІ.
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 листопада 2019 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.
Головуючий-суддя: Л.В. Губська
Судді: О.В. Карпушова
А.Г. Степанюк