Справа № 560/3522/19 Головуючий у 1-й інстанції: Шевчук О.П.
Суддя-доповідач: Біла Л.М.
25 лютого 2020 року м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Білої Л.М.
суддів: Курка О. П. Гонтарука В. М.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 26 грудня 2019 рокуу справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чорноострівської селищної ради Хмельницького району Хмельницької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,
В листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Чорноострівської селищної ради Хмельницького району Хмельницької області, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення тридцять четвертої сесії Чорноострівської селищної ради за № 246 від 05.06.2019 року "Про відмову у наданні дозволу гр. ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки комунальної власності для ведення особистого селянського господарства на території Чорноострівської селищної ради за межами с. Рідкодуби".
- зобов'язати Чорноострівську селищну раду Хмельницького району Хмельницької області прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки сільськогосподарського призначення комунальної власності орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі безоплатно у приватну власність для ведення особистого селянського господарства, що розташована за межами населених пунктів на території Рідкодубівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області.
Підставою звернення позивачем з даним позовом до суду є отримана ним відмова Чорноострівської селищної ради у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, з підстав передання зазначеної на планово-картографічних матеріалах земельної ділянки у власність працівникам зайнятим у соціальній сфері.
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.11.2019 відкрите провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомленням учасників справи.
Ухвалою від 26.12.2019 року Хмельницький окружний адміністративний суд закрив провадження у даній справі з підстав неналежності вирішення спірних правовідносин, що мають місце між сторонами, в порядку адміністративного судочинства.
Не погоджуючись із судовим рішенням суду першої інстанції, позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просив скасувати ухвалу суду першої інстанції від 26.12.2019 року та направити дану справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Обгрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, позивач зазначив про помилковість висновків суду першої інстанції оскільки матеріали справи не містять доказів обтяження земельної ділянки, яку він бажав отримати, правами третіх осіб. Апелянт акцентує увагу, що предметом оскарження в межах даної справи є саме рішення органу місцевого самоврядування, яке прийнято ним в процесі реалізації владних повноважень по розпорядженню земельними ділянками.
Відповідач правом подання відзив на апеляційну скаргу не скористався, інших заяв чи клопотань суду теж не надав.
Відповідно до приписів ст. 311 КАС України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів прийшла до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
Судом встановлено та підтверджується матеріалами справи, що позивач з метою реалізації гарантованого державою права безоплатної приватизації земельної ділянки, призначеної для ведення особистого селянського господарства, звернувся до відповідача із заявою від 21.05.2019 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 га, за рахунок частини сформованої земельної ділянки комунальної власності площею 3,8671 га, цільове призначення - землі запасу 16.00 кадастровий номер 6825087100:04:006:0021) на території Чорноострівської селищної ради за межами населених пунктів.
Рішенням тридцять четвертої сесії Чорноострівської селищної ради № 246 від 05.06.2019 було відмовлено у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 га, за рахунок частини сформованої земельної ділянки комунальної власності площею 3,8671 га, цільове призначення - землі запасу 16.00 кадастровий номер 6825087100:04:006:0021) на території Чорноострівської селищної ради за межами с. Рідкодуби на підставі п.3 ст.123 Земельного кодексу України, оскільки зазначена на планово-картографічних матеріалах земельна ділянка передана у власність (соціальна сфера).
Вважаючи таке рішення Чорноострівської селищної ради протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Закриваючи провадження у даній справі, суд першої інстанції дійшов висновку, що заявлені в позовній заяві вимоги стосуються земельної ділянки, яка надана у приватну власність третім особам, що відповідно вказує на приватно-правовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин. Тож, на переконання суду, даний спір про цивільне право і подальше оспорювання дій відповідача щодо спірної земельної ділянки не має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права власності (користування) на земельні ділянки.
Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із ч. 2 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Надаючи оцінку питанню визначення юрисдикції даної справи, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.
Пунктом 1 ч. 1 ст. 4 КАС України передбачено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (абз. 2 п.2 ч.1 ст.4 КАС України).
На підставі п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 ч. 2 ст. 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми КАСУ узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
У п. 22 Постанови від 4 вересня 2018 року (справа № 823/2042/16, провадження № 11-377апп18) Велика Палата Верховного Суду дійшла правового висновку, що критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Встановлено, в даному випадку, що відповідач у справі є органом місцевого самоврядування. Проте, із урахуванням трьох наведених вище критеріїв для розмежування судової юрисдикції, необхідно врахувати, що помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб'єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин. Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб'єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір (висновок узгоджується із правовим висновком, що міститься у п. п. 28 - 29 Постанови Велика Палата Верховного Суду від 4 вересня 2018 року справа № 823/2042/16, провадження № 11-377апп18).
Аналізуючи зміст позовної заяви слід враховувати, що предметом спору у цій справі, що розглядається, є перевірка законності рішення тридцять четвертої сесії Чорноострівської селищної ради № 246 від 05.06.2019, яким позивачу ОСОБА_1 було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 га, за рахунок частини сформованої земельної ділянки комунальної власності площею 3,8671 га, цільове призначення - землі запасу 16.00 кадастровий номер 6825087100:04:006:0021) на території Чорноострівської селищної ради за межами с. Рідкодуби.
Суд першої інстанції наголосив на тому, що заявлені в позовній заяві вимоги стосуються земельної ділянки, яка надана у приватну власність третім особам, зокрема працівникам соціальної сфери, пенсіонерам, що відповідно вказує на приватно-правовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.
Натомість суд апеляційної інстанції жодних обставин наявності майнового права на спірну земельну ділянку не встановив, оскільки матеріали справи не містять доказів її перебування в користуванні чи власності третіх осіб. Також матеріали справи не містять доказів того, що у межах земельної ділянки, на яку претендував позивач, знаходяться земельні ділянки соціальної сфери громадян с. Лапківці Хмельницького району.
Статями 2, 4 та 19 Кодексу адміністративного судочинства України (у чинній редакції), визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Водночас, визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Частиною 1 статті 116 Земельного кодексу України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.
Положеннями статті 123 Земельного кодексу України визначено, що передача земельних ділянок відбувається шляхом прийняття рішення на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Згідно з частиною 6 статті 186 Земельного кодексу України проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, і затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
З наведених норм можна зробити висновок, що набуття особами права власності або користування на земельну ділянку відбувається поетапно - починаючи з отримання дозволу на розробку проекту землеустрою, який оформлюється відповідним рішенням органу місцевого самоврядування або органу державної влади, погодження та затвердження такого проекту землеустрою та завершується рішенням про передачу земельної ділянки у власність або користування.
Рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак, отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не являється правовстановлюючим актом.
Відтак, правовідносини, пов'язані з прийняттям та реалізацією такого рішення не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов'язань осіб. При прийнятті такого рішення орган державної влади виконує дозвільну функцію, що притаманна органу державної влади у публічно-правових відносинах.
Тому, суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що спори як щодо рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і оскарження дій суб'єкта владних повноважень щодо надання чи відмови у наданні такого дозволу, а також і спори щодо земельних ділянок, право користування чи власності на які не зареєстровано в передбаченому законом порядку - є публічно-правовим спором.
Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц, у постанові Верховного Суду від 03.04.2019 року у справі № 727/684/16 .
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі “Сокуренко і Стригун проти України” вказав, що фраза “встановлений законом” поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі “Занд проти Австрії” висловлено думку, що термін “судом, встановленим законом” у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає “усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів”.
Необхідно також враховувати, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні п. 1 ст. 6 Конвенції.
Відповідно до ч.1 ст. 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Отже, колегія суддів прийшла до висновку про відсутність майнового спору і з урахуванням суб'єктного складу спірних правовідносин, предмета спору та характер спірних матеріальних правовідносин вважає, що даний спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, тому ухвала суду першої інстанції про закриття провадження в даній адміністративній справі є протиправною та належить до скасування. Справу слід направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 26 грудня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чорноострівської селищної ради Хмельницького району Хмельницької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії скасувати.
Справу направити до Хмельницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Головуючий Біла Л.М.
Судді Курко О. П. Гонтарук В. М.