18 лютого 2020 року Справа № 280/4939/19 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Сіпака А.В., розглянувши у письмовому провадженні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу
за позовом Акціонерного товариства “ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО” ( 69006, м.Запоріжжя, вул.Добролюбова, 20, код ЄДРПОУ 00130872)
до Державної екологічної інспекції у Запорізькій області (69035, м. Запоріжжя, вул.Незалежної України, 72, код ЄДРПОУ 38025388)
про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування припису,
До Запорізького окружного адміністративного суду надійшов позов Акціонерного товариства “ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО” (далі - позивач) до Державної екологічної інспекції у Запорізькій області (далі - відповідач), в якому позивач просить суд: визнати протиправними дії відповідача в частині проведення позапланової перевірки ДТЕК ЗАПОРІЗЬКА ТЕС АТ “ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО” у період з 25.07.2019 по 07.08.2019 року щодо дотримання земельного законодавства в частині оформлення права власності (користування) земельною ділянкою площею 0,4689 га (за адресою: м. Енергодар, пр. Будівельників, 25) та земельною ділянкою площею 0,2360 га (за адресою м. Енергодар, бул. Юності, 4а); визнати протиправним та скасувати припис № 046/200/352/05 від 09.08.2019 року.
На обґрунтування позовних вимог зазначає, що у відповідача повноваження щодо контролю за дотриманням субєктами господарювання в частині оформлення права власності на земельні ділянки відсутні. Інші нормативно-правові акти також не покладають на державну екологічну інспекцію повноважень щодо контролю оформлення права власності на земельні ділянки. Питання контролю оформлення права власності чи права користування на земельні ділянки, які згадуються в оскаржуваному приписі, відноситься до повноважень Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру. Зазначає, що незаконно проведена перевірка не має правових наслідків, а тому рішення, прийняте за результатами такої перевірки також є незаконним. Просить позов задовольнити.
Ухвалою суду від 15.10.2019 відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання на 13.11.2019.
У зв'язку з перебуванням судді Сіпаки А.В. в період з 05.11.2019 по 15.11.2019 на лікарняному, що підтверджується відповідною довідкою Запорізького окружного адміністративного суду від 19.11.2019 вих. №02-35/19/92, підготовче засідання перенесено на іншу дату, а саме - 11.12.2019.
Ухвалою суду від 05.12.2019 у задоволенні клопотання представника позивача про проведення підготовчого засідання в режимі відеоконференції було відмовлено.
Ухвалою суду від 11.12.2019 було відкладено підготовче засідання на 09.01.2020.
Ухвалою від 09.01.2020 підготовче провадження було закрито та призначено розгляд справи по суті на 05.02.2020.
11.11.2019 на адресу суду надійшов відзив на позовну заяву відповідача, в якому він вказує, що з позовними вимогами не згодний та просить у їх задоволенні відмовити, посилаючись на те, що факт порушення позивачем земельного законодавства встановлено в ході проведення перевірки із дотримання вимог законодавства, що відповідає повноваженням інспекції, а тому обгрунтування позовної заяви з підстав не віднесення до повноважень інспекції здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері охорони земель є небгрунтованим.
Позивачем 12.11.2019 до суду було подано відповідь на відзив, де зазначено, що відповідач дійшов хибного висновку, що інспекція наділена повноваженнями щодо контролю оформлення права власності на землю, оскільки такі повноваження покладаються не тільки на центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, а й на інші органи. Аналіз норм законодавства, в тому числі Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», дає підстави вважати, що Державна екологічна інспекція у Запорізькій області не наділена повноваженнями щодо охорони земель у частині передачі у власність, надання в користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.
11.12.2019 представником відповідача до суду було надано пояснення, в яких відповідач зазначає, що Державна екологічна інспекція у Запорізькій області, виходячи з положень Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Положення про Державну екологічну інспекцію у Запорізькій області, затверджену наказом Державної екологічної інспекції України від 22.11.2018 № 249, наділена повноваженнями для здійснення нагляду (контролю) в сфері охорони земель в частині перевірки наявності державної реєстрації прав на земельну ділянку. Просить у задоволенні позову відмовити.
05.02.2020 у судове засідання представники сторін не з'явились, були повідомлені належним чином. Представником позивача подана заява про розгляд справи, призначеної на 05.02.2020 без участі представника позивача у письмовому провадженні. На задоволенні позовних вимог представник позивача наполягає.
Згідно з п. 1 ч. 3 ст. 205 Кодексу адміністративного судочинства України якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки.
Відповідно до ч. 9 ст. 205 КАС України якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
В зв'язку з розглядом справи в порядку письмового провадження, відповідно до вимог ч. 4 ст. 229 КАС України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.
Суд, дослідивши матеріали справи, вивчивши та дослідивши всі матеріали справи та надані докази, а також проаналізувавши зміст норм матеріального та процесуального права, що регулюють спірні правовідносини, з'ясувавши всі обставини справи, оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, встановив наступне.
Державною екологічною інспекцією у Запорізькій області у період з 07.08.2019 11 год. 00 хв. по 07.08.2019 16 год. 00 хв., з метою перевірки стану виконання припису Державної екологічної інспекції у Запорізькій області від 31.10.2016 № 03/033-П, здійснено позаплановий захід державного нагляду дотримання вимог природоохоронного законодавства позивачем, за результатами якої складено Акт №200/352/05 від 07.08.2019 (далі - Акт №200/352/05).
09.08.2019 відповідачем складено припис № 046/200/352/05 за результатами проведеного позапланового заходу державного нагляду, відповідно до змісту в розділі «Зміст припису» зазначено: усунути порушення вимог земельного законодавства, а саме привести у відповідність згідно чинного законодавства документи, що посвідчують право власності чи право користування на наступні земельні ділянки: земельна ділянка площею 0,4689 га (за адресою: м. Енергодар, пр. Будівельників, АДРЕСА_1 ) та земельна ділянка площею 0,2360 га (за адресою м. Енергодар, бул. Юності, 4 АДРЕСА_2 ).
Вважаючи протиправними дії в частині проведення позапланової перевірки та в частині винесення зазначеного припису, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, визначає Закон України від “Про охорону навколишнього природного середовища” 25.06.1991 №1264-XII (далі - Закон №1264-XII).
Завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами (стаття 34 Закону №1264-XII).
Відповідно до статті 35 Закону №1264-XII державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища, а також дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об'єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі.
Порядок здійснення державного контролю за охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів визначається цим Законом та іншими законами України.
Частиною 1 статті 20-2 Закону №1264-XII передбачено, що до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, про охорону атмосферного повітря.
Відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275, Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Згідно із частиною 1 статті 68 Закону №1264-XII порушення законодавства України про охорону навколишнього природного середовища тягне за собою встановлену цим Законом та іншим законодавством України дисциплінарну, адміністративну, цивільну і кримінальну відповідальність.
У частині 8 статті 7 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” від 05.04.2007 №877-V (далі - №877-V) визначено, що припис - це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Відповідно до абзацу 3 статті 11 Закону №877-V суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов'язаний виконувати вимоги органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства.
За змістом частини 2 статті 12 Закону №877-V, невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що суть припису - це виключно обов'язкова письмова вимога щодо усунення конкретних порушень вимог законодавства. При цьому контролюючий орган може вимагати усунення порушень лише тих вимог законодавства, перевірка дотримання яких відноситься до сфери його компетенції.
Як було зазначено вище, в оскаржуваному приписі зобов'язано позивача привести у відповідність згідно чинного законодавства документи, що посвідчують право власності чи право користування на наступні земельні ділянки: земельна ділянка площею 0,4689 га (за адресою: м. Енергодар, пр. Будівельників, 25) та земельна ділянка площею 0,2360 га (за адресою м. Енергодар, бул. Юності, 4а).
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 11.08.2017 №312 (далі - Положення №312) державна екологічна інспекція в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - Інспекція) є територіальним органом Державної екологічної інспекції України (далі - Держекоінспекція) та їй підпорядковуються.
За приписами підпункту 2 пункту 2 розділу ІІ Положення №312, Держекоінспекція здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства зокрема про охорону земель, надр щодо:
- консервації деградованих і малопродуктивних земель;
- збереження водно-болотних угідь;
- виконання екологічних вимог під час надання у власність і користування, зокрема в оренду, земельних ділянок;
- здійснення заходів із запобігання забрудненню земель хімічними і радіоактивними речовинами, відходами, стічними водами;
- додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні;
- додержання екологічних нормативів з питань використання та охорони земель;
- ведення будівельних, днопоглиблювальних робіт, видобування піску і гравію, прокладення кабелів, трубопроводів та інших комунікацій на землях водного фонду;
- установлення та використання водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також додержання режиму використання їх територій;
- використання та охорони надр.
Пунктом 3 розділу ІІ Положення №312 визначено, що Держекоінспекція також проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов'язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням, здійснює лабораторні вимірювання (випробування).
Аналіз наведених норм свідчить, що відповідач наділений повноваженнями здійснювати державний нагляд (контроль) на відповідність дотримання вимог природоохоронного законодавства та у разі виявлення порушення законодавчих вимог, видавати приписи щодо усунення порушень вимог законодавства у встановлений строк.
Відповідно до положень статі 40 Закону №1264-XII до обов'язкових екологічних вимог відносять: а) раціонального і економного використання природних ресурсів на основі широкого застосування новітніх технологій; б) здійснення заходів щодо запобігання псуванню, забрудненню, виснаженню природних ресурсів, негативному впливу на стан навколишнього природного середовища; в) здійснення заходів щодо відтворення відновлюваних природних ресурсів; г) застосування біологічних, хімічних та інших методів поліпшення якості природних ресурсів, які забезпечують охорону навколишнього природного середовища і безпеку здоров'я населення; д) збереження територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, що підлягають особливій охороні; е) здійснення господарської та іншої діяльності без порушення екологічних прав інших осіб; є) здійснення заходів щодо збереження і невиснажливого використання біологічного різноманіття під час провадження діяльності, пов'язаної з поводженням з генетично модифікованими організмами.
Вимоги щодо належного приведення у відповідність згідно чинного законодавства документів, що посвідчують право власності чи право користування на земельні ділянки тощо до екологічних вимог не відносяться.
Суд зауважує, що у приписі відповідач посилався, в тому числі, на положення статті 125 Земельного кодексу України.
Відповідно до статті 125 Земельного кодексу України, право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Таким чином, аналіз вищенаведених норм дозволяє дійти висновку, що відповідач не наділений повноваженнями щодо державного нагляду (контролю) у сфері земельного законодавства.
Отже, при проведенні позапланової перевірки дотримання Акціонерним товариством “ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО” вимог природоохоронного законодавства в частині приведення у відповідність згідно чинного законодавства документів, що посвідчують право власності чи право користування на земельні ділянки, відповідач вийшов за межі наданих повноважень.
Суд, зазначає, що суб'єкт владних повноважень має діяти виключно в межах та у спосіб, що встановлені законом, оскільки він виконує державні функції, і лише держава шляхом законодавчого регулювання визначає його завдання, межі його повноважень та спосіб, у який він здійснює ці повноваження. Розширене тлумачення суб'єктом владних повноважень способів здійснення своїх повноважень не допускається.
На додаток представник позивача надав рішення Енергодарського міського суду Запорізької області від 08.11.2019 у справі № 316/1797/19 (провадження № 2-а/316/47/19), в якому при дослідженні питання притягнення до адміністративної відповідальності начальника відділу екології відокремленого підрозділу «Запорізька ТЕС» АТ «ДТЕК Дніпроенерго» за невиконання п. 4 припису від 31.10.2016 щодо необхідності усунення порушень вимог земельного законодавства, а саме приведення у відповідність згідно чинного законодавства документи, що посвідчують право власності на вищезгадані земельні ділянки, суд дійшов висновку, що системний аналіз правових норм дає підстави для висновку про те, що Державна екологічна інспекція у Запорізькій області не наділена повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі щодо дотримання земельного законодавства в частині оформлення документів, що посвідчують право власності чи право користування на земельні ділянки.
Таким чином надання правової оцінки вказаним взаємовідносинам в будь-якому разі не належить до повноважень Держекоінспекції.
Підсумовуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що дії відповідача в частині проведення позапланової перевірки ДТЕК ЗАПОРІЗЬКА ТЕС АТ “ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО” у період з 25.07.2019 по 07.08.2019 року щодо дотримання земельного законодавства в частині оформлення права власності (користування) земельною ділянкою площею 0,4689 га (за адресою: м. Енергодар, пр. Будівельників, 25) та земельною ділянкою площею 0,2360 га (за адресою м. Енергодар, бул. Юності, 4а) є протиправними, а прийнятий за результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю) припис № 046/200/352/05 від 09.08.2019 року є таким, що прийнятим всупереч вимогам чинного законодавства та підлягає скасуванню.
Згідно з частинами 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Відповідно до положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
За наведеного вище суд вважає, що заявлені позовні вимоги знайшли своє підтвердження матеріалами справи, є обґрунтованими, а надані сторонами письмові докази є належними та достатніми для постановлення судового рішення про задоволення адміністративного позову.
Вирішуючи питання щодо розподілу судових витрат, суд зазначає таке.
Згідно з частиною 1 статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
У зв'язку із викладеним, понесені позивачем судові витрати на оплату судового збору в розмірі 3842,00 грн. підлягають стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції у Запорізькій області.
Керуючись статтями 241, 243-246, 250 КАС України, суд
Позовну заяву Акціонерного товариства “ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО” до Державної екологічної інспекції у Запорізькій області про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування припису задовольнити повністю.
Визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Запорізькій області в частині проведення позапланової перевірки ДТЕК ЗАПОРІЗЬКА ТЕС АТ “ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО” у період з 25.07.2019 по 07.08.2019 року щодо дотримання земельного законодавства в частині оформлення права власності (користування) земельною ділянкою площею 0,4689 га (за адресою: м. Енергодар, пр. Будівельників, 25) та земельною ділянкою площею 0,2360 га (за адресою м. Енергодар, бул. Юності, 4а).
Визнати протиправним та скасувати припис Державної екологічної інспекції у Запорізькій області № 046/200/352/05 від 09.08.2019.
Стягнути на користь Акціонерного товариства “ДТЕК ДНІПРОЕНЕРГО” ( 69006, м. Запоріжжя, вул.Добролюбова, 20, код ЄДРПОУ 00130872) сплачену суму судового збору в розмірі 3842,00 грн. (три тисячі вісімсот сорок дві гривні 00 коп.) за рахунок бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції у Запорізькій області (69035, м. Запоріжжя, вул.Незалежної України, 72, код ЄДРПОУ 38025388).
Відповідно до статті 255 КАС України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Відповідно до частини 1 статті 295 КАС України апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, з дня його проголошення.
Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 частини 1 Перехідних положень КАС України рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду через Запорізький окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги, з подачею її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.
Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Повний текст рішення складений 18.02.2020.
Суддя А.В. Сіпака