Іменем України
19 лютого 2020 року
м. Київ
справа №320/1319/19
провадження №К/9901/22025/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А.,
суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Заступника прокурора Київської області
на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 25.03.2019 (головуючий суддя Панченко Н.Д.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2019 (колегія суддів у складі головуючого судді Сорочка Є.О., суддів Коротких А.Ю., Федотова І.В.)
у справі № 320/1319/19
за позовом Заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави
до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації, Державної архітектурно-будівельної інспекції України,
треті особи: Приватне акціонерне товариство «Київська пересувна механізована колона-2»
про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. Заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області звернувся до Київського окружного адміністративного суду в інтересах держави з позовом до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації та Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: ПрАТ «Київська пересувна механізована колона-2», в якому просив суд:
визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка виразилась у відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 29.06.2016 № 01-22/27 та наданні дозволу на виконання будівельних робіт № ІУ 115170741010 від 15.03.2017;
скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 01-22/27, що видані 29.06.2016 Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації;
зобов'язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 115170741010 від 15.03.2017.
2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 25.03.2019, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2019, позовну заяву повернуто позивачу на підставі статей 53, 169 КАС України.
3. У поданій касаційній скарзі Заступник прокурора Київської області із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
4. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що при зверненні до суду прокурором порушені вимоги положень частин четвертої, п'ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме: не зазначено уповноважений орган, який здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах, не надано належних та допустимих доказів неналежного виконання відповідним суб'єктом владних повноважень власних повноважень. Також суди вказали на відсутність зазначення порушеного державного інтересу щодо позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності, на захист якого звернувся прокурор.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
5. У своїй касаційній скарзі відповідач зазначає, що предметом позову є, насамперед, скасування містобудівних умов та обмежень і дозволу на виконання будівельних робіт (п. 1 цієї постанови). При цьому, суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого законом віднесені відповідні повноваження по скасуванню містобудівних умов та обмежень і дозволу на виконання будівельних робіт є відповідач у справі - Державна архітектурно-будівельна інспекція України. Наведене свідчить, що Прокурор позбавлений можливості звернутись до суду в інтересах держави в особі Державної архітектурно-будівельної інспекції України. Іншого органу, який мав би подібні функції (щодо скасування містобудівних умов та дозволу на виконання будівельних робіт) чинним законодавством не визначено. З огляду на викладене, Прокурор звернувся до суду з цим позовом у статусі самостійного позивача, зважаючи на відсутність іншого органу, уповноваженого державою на здійснення функцій контролю за діями/бездіяльністю Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ ТА ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
6. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, виходить з такого.
7. Ключовим питанням, на яке слід відповісти для правильного вирішення цієї справи, є те, чим мав прокурор право звертатись до суду в інтересах держави з із зазначеним позовом.
8. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
9. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
10. Таким чином, прокурор у визначених законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому, на що в даному випадку вказує позивач, обґрунтовуючи заявлений позов.
11. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
12. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.
13. Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
14. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
15. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
16. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
17. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
18. Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження
(2) у разі відсутності такого органу.
19. Відповідно до частин першої та третьої статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
20. До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:
1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад
21. Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
22. Колегія суддів звертає увагу, що подібні правовідносини вже були предметом розгляду у Верховному Суді.
23. Так, у справі №810/3159/18 Верховний Суд у постанові від 17.09.2019 дійшов таких висновків:
«Перший заступник прокурора Київської області у якості підстави звернення до суду посилається на те, що Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, який уповноважений законом здійснювати державний архітектурно-будівельний нагляд, у тому числі за забудовою земельних ділянок на приаеродромній території аеродрому "Київ" (Жуляни), неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави.
У позовній заяві позивач вказував, що ним були виявлені та листом від 17 жовтня 2017 року № 05/1-270вих17 надіслані до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області документи, які підтверджують факт незаконного розміщення об'єкту будівництва на приаеродромній території аеродрому "Жуляни" (Київ) та зоні обмеження забудови. Також перед вказаним органом було ініційоване питання про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки 29 грудня 2016 року № 352/2016 та реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 20 січня 2017 року №КС 083170200912.
Листом від 02 квітня 2018 року № 10/10-33/0204/08/01 позивача було повідомлено про проведення перевірки з питань додержання вимог містобудівного законодавства, під час якої встановлено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані з дотриманням вимог містобудівної документації на місцевому рівні, а саме - Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в с. Софіївська Борщагівка, розробленого ДП "УКРНДПІЦИВІЛЬБУД", затвердженого рішенням Софіївсько-Борщагівської сільської ради від 03 вересня 2014 року № 79.
Колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що прокурором не доведено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів у сфері містобудівної діяльності. Суди зазначили, що за зверненням прокуратури Департаментом ДАБІ у Київській області було проведено документальну перевірку законності надання містобудівних умов Боярчук В.В., за результатами якої порушень не встановлено. Про це прокурора було проінформовано відповідними листами.
Фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з висновками перевірки, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається скасувати містобудівні умови у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було. Незгода прокурора з висновками перевірки не може свідчити про бездіяльність відповідного органу, який не здійснює захист інтересів держави.»
24. У цій справі суди встановили фактичні обставини справи, подібні наведеним.
25. Так, судом апеляційної інстанції встановлено, що Києво-Святошинською місцевою прокуратурою направлено на адресу Державної архітектурно-будівельної інспекції України лист від 11.12.2018 за № 37-02/892 вих18, в якому прокурор просив вирішити питання щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови зазначеної вище земельної ділянки і анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт. Про результати розгляду та вжиті заходи прокурор просив повідомити його у місячний строк з дати отримання листа.
26. У відповідь на вказаний лист 29 грудня 2018 року Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області повідомив прокуратуру про те, що в рамках проведення документальної перевірки законності видачі містобудівних умов та обмежень від 29.06.2016 №01-21/27 на забудову земельної ділянки за адресою: м. Вишгород, по вул . Кургузова, 11-а з кадастровим номером 3221810100:01:184:0105 Департамент неодноразово звертався до Відділу містобудувазння архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації щодо надання документів, необхідних для здійснення заходів держархбуднагляду під час видачі містобудівних умов та обмежень № 01-21/27 від 29.06.2016. Також Департамент повідомив прокурора про те, що після отримання таких документів та у разі виявлення порушень, Департаментом будуть вжиті відповідні заходи реагування.
27. Апеляційний суд вірно зазначив, що зазначені обставини вказують на те, що Державна архітектурно-будівельна інспекція України вчиняла активні дії щодо реалізації її наглядових повноважень, не допускаючи безпідставної бездіяльності з перевірки питань, на які звертав увагу позивач у своєму зверненні
28. Також суд апеляційної інстанції встановив, що відповідачем були вжиті відповідні заходи - прийнято рішення про скасування спірних містобудівних умов у зв'язку із встановленими порушеннями їх видачі. Наведене підтверджується копією рішення Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 18.03.2019 № 2.
29. Таким чином, відсутні підстави вважати, що спеціально уповноваженим органом не здійснюється чи неналежним чином здійснюється захист інтересів держави у спірних правовідносинах.
30. Аналізуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
31. Верховний Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
32. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
33. Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
34. За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для повернення позовної заяви Прокурору. Доводи касаційної скарги висновків судів першої та апеляційної інстанції не спростовують.
35. Відповідно до статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 343, 356 КАС України, Суд -
Касаційну скаргу Заступника прокурора Київської області залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 25.03.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2019 у справі № 320/1319/19 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб