Іменем України
19 лютого 2020 року
Київ
справа №815/577/18
адміністративне провадження №К/9901/3649/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради, директора Департаменту надання адміністративних послуг Одеської ради Абрамової Є. Г., за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання протиправними дій, скасування висновку, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11.07.2018 (суддя Самойлюк Г. П.) та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 15.11.2018 (колегія суддів у складі: Кравченка К. В., Джабурія О. В., Вербицької Н. В.),
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2018 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради, директора Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради Абрамової Є. Г., треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Суворовська районна адміністрація Одеської міської ради, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила: визнати противоправними дії директора Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради Абрамової Є. Г. щодо скасування реєстрації місця проживання ОСОБА_1 ; скасувати висновок за результатами перевірки підстав її реєстрації від 04.12.2017, який складений та підписаний директором Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради Абрамовою Є. Г.
Короткий зміст рішень суддів попередніх інстанцій
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 11.07.2018, залишеною без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 15.11.2018, закрито провадження у справі. Роз'яснено, що даний спір підлягає вирішенню у порядку цивільного судочинства.
Судові рішення мотивовано тим, що у справі, що розглядається, оскаржуються реєстраційні дії, стосовно яких існує спір про право цивільне, а тому цей спір пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги позивач, зазначає, що суди попередніх інстанцій, при постановленні судових рішень, дійшли помилкового висновку, що даною позовною заявою позивач вирішує або бажає встановити своє місце проживання. Скаржник вважає, що суди не врахували, що реєстрація місця проживання є лише технічною процедурою обліку громадян і не має ніякого значення при вирішенні питання щодо постійного та фактичного проживання чи не проживання особи у певному місці. На думку скаржника, предметом спору у цій справі є вимога визнати протиправними дії директора Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради Абрамової Є. Г., а не встановлення її місця проживання, тобто спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Стрелець Т. Г. (суддя-доповідач), Білоус О. В., Желтобрюх І. Л. від 06.02.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11.07.2018 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 15.11.2018.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 07.06.2019 № 658/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 815/577/18, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т. Г.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.06.2019 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж. М., судді Жук А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 815/577/18.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Мельник-Томенко Ж. М. від 26.09.2019 прийнято до провадження зазначену справу, закінчено підготовчі дії, справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами у відповідності до пункту 3 частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. від 27.09.2019 справу № 815/577/18 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради, директора Департаменту надання адміністративних послуг Одеської ради Абрамової Є. Г., за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання протиправними дій, скасування висновку, передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 28.01.2020 справу № 815/577/18 повернуто до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії, при цьому зазначено, що Велика Палата Верховного Суду вже висловлювала правову позицію у подібних правовідносинах щодо юрисдикції спорів, пов'язаних із реєстрацією місця проживання, зокрема у постановах від 16.05.2018 у справі № 337/2535/17, від 12.12.2018 у справі № 826/8687/16, від 27.11.2019 у справі № 826/5653/18.
Матеріали цієї справи надійшли до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 10.02.2020, відтак їх передано для продовження розгляду тій самій колегії суддів (суддя-доповідач Мельник-Томенко Ж. М., судді Жук А. В., Мартинюк Н. М.).
Ухвалою Верховного Суду від 18.02.2020 прийнято до провадження вказану справу та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами.
Позиція інших учасників справи
Департамент надання адміністративних послуг Одеської міської ради у відзиві на касаційну скаргу зазначає про її необґрунтованість та просить залишити її без задоволення, а судові рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
Від директору Департаменту надання адміністративних послуг Одеської ради Абрамової Є. Г. та третіх осіб відзивів на касаційну скарги не надходило, що не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у висновку директора Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради від 04.12.2017, зокрема вирішено скасувати реєстрацію місце проживання ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , за адресою: АДРЕСА_1 .
Підставою для вказаного висновку Департаменту стали матеріали службової перевірки правомірності реєстрації місця проживання позивача за вказаною адресою.
За наслідком перевірки встановлено, що зазначена реєстрація місце проживання проведена згідно заяви ОСОБА_1 від 12.08.2017 № К1-91738-ф/л та доданих до неї рішення Суворовського районного суду від 03.06.2014 по справі № 523/18449/13-ц, рішення Апеляційного суду Одеської області від 16.04.2015 по справі № 523/19455/13-ц (провадження 22-ц/785/1363/15) та Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно щодо реєстрації права власності (скасування такого права) на об'єкт нерухомого майна - будівля гуртожитку (об'єкт житлової нерухомості) за адресою: АДРЕСА_2 .
При цьому, рішенням Суворовського районного суду від 03.06.2014 по справі № 523/18449/13-ц відмовлено у задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про виселення ОСОБА_1 з кімнати АДРЕСА_1 .
Рішенням Апеляційного суду Одеської області від 16.04.2015 по справі № 523/19455/13-ц (провадження 22-ц/785/1363/15) відмовлено ОСОБА_1 у задоволенні позову про визнання ОСОБА_2 , ОСОБА_3 такими, що не набули і не мають права користування жилим приміщенням та реєстрації місця проживання у вказаному приміщенні. Разом з цим, апеляційним судом у вказаній справі рішення суду першої інстанції змінено, виклавши його резолютивну частину у наступній редакції: «Позов ОСОБА_1 до Обслуговуючого кооперативу «Житлове об'єднання «Цементник», ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання протиправними і скасування рішення загальних зборів та ордеру на жиле приміщення - задовольнити частково. Визнати недійсним рішення загальних зборів членів Обслуговуючого кооперативу «Житлове об'єднання «Цементник» від 21.09.2013, протокол № 6 у частині надання ОСОБА_2 права зайняття жилої площі 19,8+20.1 м.кв., кімнат № АДРЕСА_3 і визнати недійсним ордер від 30.09.2013, виданий Обслуговуючим кооперативом «Житлове об'єднання «Цементник» на ім'я ОСОБА_2 на право зайняття із сім'єю з 2 осіб жилої площі 19,8+20.1 м.кв., кімнат № АДРЕСА_3 .
Вивчивши під час перевірки вказані рішення, Департамент дійшов висновку, що наведені судові акти не дають права позивачу на вселення до житлового приміщення і не підтверджують право власності чи користування житловим приміщенням, а відтак - і правомірність реєстрації місце проживання у приміщенні.
Разом з цим, відповідачем під час перевірки враховано, що ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 09.09.2015 скасовано рішення Апеляційного суду Одеської області від 16.04.2015 по справі № 523/19455/13-ц (провадження 22-ц/785/1363/15), справу передано на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Під час нового розгляду справи № 523/19455/13-ц (провадження 22-ц/785/1363/15) рішенням Апеляційного суду Одеської області від 24.11.2015 рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_1 про усунення перешкод у користування приміщеннями і визнання ОСОБА_2 , ОСОБА_3 такими, що не набули і не мають права користування жилим приміщенням та реєстрації місця проживання у вказаному приміщенні, скасування рішення загальних зборів Кооперативу та ордеру жиле приміщення.
Водночас, судами попередніх інстанцій під час вирішення цієї справи враховано, що у провадженні Суворовського районного суду м. Одеса знаходиться цивільна справа № 523/19130/16-ц за позовом ОСОБА_1 до ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання їх такими, що не мають права користуватися житловими приміщеннями та зняття з реєстраційного обліку та зустрічний позов ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до ОСОБА_1 , треті особи: Одеська міська рада, Обслуговуючий кооператив «Житлове об'єднання «Цементник», про втрату права користування житловим приміщенням та виселення.
Крім того, ухвалою Верховного Суду від 15.01.2018 по справі № 522/19455/13-ц (провадження №61-270св18) відкрито касаційне провадження та призначено до розгляду заяву ОСОБА_1 про перегляд рішення Апеляційного суду Одеської області від 24.11.2015 у зв'язку з нововиявленими обставинами.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.
На підставі частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист (частина перша статті 5 КАС України).
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
У частині першій статті 19 Цивільного процесуального кодексу України встановлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Закриваючи провадження в цій справі, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що заявлені позивачем вимоги стосуються права користування жилим приміщенням, яке знаходиться в гуртожитку, за адресою: місто Одеса, провулок Хуторський, буд. 6, корпус 2, кімната 8, з подальшим правом реєстрації (зняття з реєстрації) місця проживання.
Верховний Суд не погоджується з доводами позивача про помилковість висновків судів попередніх інстанцій про закриття провадження у справі у зв'язку з непоширенням на спірні правовідносини юрисдикції адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що спірні правовідносини стосуються користування жилим приміщенням, яке знаходиться в гуртожитку за адресою: АДРЕСА_2 , кімната № 8. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач оскаржує дії та висновок відповідачів щодо скасування реєстрації місця проживання ОСОБА_1 у вказаному жилому приміщенні. Отже, предметом спірних правовідносин є майнові права на вказане нежитлове приміщення, вимоги ж до департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради, директора Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради Абрамової Є.Г. є похідними від них. Таким чином, спір має приватноправовий характер та підлягає розгляду за правилами Цивільного процесуального кодексу України. З огляду на суб'єктний склад сторін спору він має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
Аналогічний правовий висновок щодо застосування норм процесуального права в подібних відносинах міститься у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі № 337/2535/17, від 12.12.2018 у справі № 826/8687/16, від 27.11.2019 у справі № 826/5653/18.
З огляду на викладене Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.
Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
За правилами частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Ураховуючи наведене, підстав для зміни розподілу судових витрат немає.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11.07.2018 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 15.11.2018 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
Ж.М. Мельник-Томенко
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк
Судді Верховного Суду