Справа № 640/795/19 Суддя (судді) першої інстанції: Амельохін В.В.
12 лютого 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді Парінова А.Б.,
суддів: Беспалова О.О.
Ключковича В.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2019 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська адміністрація) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась ОСОБА_1 з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) в якому просила суд:
- визнати протиправним та скасувати висновок відповідача №17-0404-В від 09.07.2018 вих. № 5235/0/12-4/27-18 про відмову у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 для ведення садівництва на АДРЕСА_1 , садово-дачний кооператив "Орхідея-3" на звернення сертифікованого інженера-землеупорядника ФОП "ОСОБА_3 . " від 02.07.2018 № 112-18 зареєстрованого у Департаменті містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 03.07.2018 за вх. № 9465/0/9-18;
- зобов'язати відповідача погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу для ведення садівництва на АДРЕСА_1 , садово-дачний кооператив "Орхідея-3" поданий сертифікованим інженером- землеупорядником ФОП "ОСОБА_3." від 02.07.2018 № 112-18 та зареєстрованим у Департаменті містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 03.07.2018 за вх. № 9465/0/9-18.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2019 року адміністративний позов задоволено частково.
Позивач, вважаючи, що судом першої інстанції було не правильно визначено спосіб поновлення її порушеного права, звернулась до суду з апеляційною скаргою відповідно до змісту якої просить скасувати прийняте судом першої інстанції рішення та прийняти нове, яким задовольнити її позовні вимоги у повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на те, що суд першої інстанції не дотримався вимог процесуального права та дійшов помилкового висновку, що належним способом захисту прав позивача у даній справі буде зобов'язання відповідача повторно розглянути звернення сертифікованого інженера-землевпорядника Фізичної особи - підприємця ОСОБА_3 від 02 липня 2018 року №112-18, зареєстроване у Департаменті містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 03 липня 2018 року за вх. №9465/0/9-18, стосовно погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_1 для ведення садівництва на вулиці АДРЕСА_1 , садово-дачний кооператив "Оріхдея-3".
На переконання позивача вказаний висновок суду першої інстанції, за встановлених у ході судового розгляду обставин справи, суперечить завданню адміністративного судочинства, а також закріпленого у Конституції України принципу верховенства права.
Разом з цим, позивач наголошує, що відповідно до приписів ч. 2 ст. 9 КАС України суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, водночас, визначений судом спосіб відновлення її порушених прав не призведе до їх ефективного захисту, оскільки розглянувши звернення повторно, відповідач може знову безпідставно відмовити їй у погодженні проекту землеустрою, що матиме наслідком виникнення нового спору та судового процесу.
З огляду на зазначене, позивач вважає, що в даному випадку належним та ефективним способом захисту її порушених прав буде зобов'язання відповідача саме погодити проект землеустрою та відповідно задовольнити позов у повному обсязі.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2019 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Головного управління пенсійного фонду України в м. Києві на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 жовтня 2019 року та на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України призначено справу до апеляційного розгляду у порядку письмового провадження.
Відзиву на апеляційну скаргу до суду не надходило.
З метою повного та всебічного встановлення обставин справи колегією суддів ухвалено рішення про продовження апеляційного розгляду даної справи на п'ятнадцять днів.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.
Як було встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 09 липня 2018 року Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за результатом розгляду звернення представника позивача про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 для ведення садівництва на АДРЕСА_1 , садово-дачний кооператив "Орхідея-3" було складено висновок № 17-0404-В про погодження проекту землеустрою (вих. № 5235/0/12-4/27-18). У вказаному висновку відповідачем зазначено, що відповідно до Генерального плану міста, затвердженого рішенням Київради від 28 березня 2002 року № 370/1804, земельна ділянка за функціональним призначенням належить до території перспективної садибної забудови. Таким чином, заявлена ініціатива не відповідає містобудівній документації за функціональним призначенням. У листі Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 квітня 2017 року № 8/14-1-192-17 зазначено про можливість відведення земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва при існуючому на місцевому рівні функціональному призначенні земельних ділянок "садибна забудова" в межах існуючих садових (садівницьких) товариств. Оскільки право користування земельною ділянкою садово-дачним кооперативом "Орхідея-3" не зареєстровано, таким чином його межі є невизначеними.
Враховуючи зазначене, Департамент не погодив проект землеустрою.
Не погоджуючись з таким висновком, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Під час розгляду даної справи Окружний адміністративний суд встановив, що всупереч вимог статті 186-1 Земельного кодексу України, відповідачем не зазначено в оскаржуваному рішенні яким саме вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації не відповідають положення проекту землеустрою позивача. Крім того, суд зазначив, що такої підстави як «право користування земельною ділянкою садово-дачним кооперативом не зареєстровано, а тому його межі є невизначеними», Земельним кодексом України не передбачено.
За наведених обставин, суд першої інстанції визнав протиправним та скасував висновок відповідача №17-0404-В від 09.07.2018 вих. № 5235/0/12-4/27-18 про відмову у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 для ведення садівництва на АДРЕСА_1 , садово-дачний кооператив "Орхідея-3" на звернення сертифікованого інженера-землеупорядника ФОП "ОСОБА_3 . " від 02.07.2018 № 112-18 зареєстрованого у Департаменті містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 03.07.2018 за вх. № 9465/0/9-18.
Приймаючи рішення про відмову у задоволенні вимог позивача про зобов'язання відповідача погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу для ведення садівництва, суд першої інстанції виходив з того, що зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти рішення конкретного змісту є можливим лише у випадку, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. Проте, в контексті обставин даного спору оцінка правомірності висновку стосувалася лише тих мотивів, які у ньому наведено, тобто судом не досліджувалось, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усі інші умови для погодження проекту.
З огляду на зазначене, Окружний адміністративний суд дійшов висновку, що належні правові підстави для зобов'язання відповідача прийняти конкретне рішення - відсутні, водночас, з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин суд першої інстанції вирішив вийти за межі позовних вимог та зобов'язати відповідача повторно розглянути відповідне клопотання представника позивача про погодження проекту землеустрою.
Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке.
Відповідно до приписів ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист зокрема шляхом: визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій.
Згідно з приписами ст. 245 КАС України у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
При цьому, як вірно було зазначено судом першої інстанції, згідно з приписами вказаної норми суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Разом з цим, колегія суддів зазначає, що відповідно до приписів Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин є дискреційними повноваженнями суб'єкта владних повноважень.
Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами: 1) за допомогою оціночних понять, наприклад: «за наявності поважних причин орган вправі надати …», «у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…», «рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…» тощо; 2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав; 3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів; 4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.
Стосовно дискреційних повноважень, колегія суддів, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».
У такому випадку дійсно суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
У спірних у цій справі правовідносинах, в разі настання визначених законодавством умов, Відповідач зобов'язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні.
Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб'єкта владних повноважень.
Аналогічна правова позиція міститься в постановах Верховного Суду від 20 серпня 2019 року у справі № 813/2273/18 та від 29 серпня 2019 року у справі № 540/2441/18.
Разом з цим, колегія суддів зазначає, що відповідно до приписів ч. 5 ст. 186-1 Земельного кодексу України органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов'язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов'язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Положеннями ч. 8 вказаної норми регламентовано, що у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).
Органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки.
Проте, як було встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, оскаржуваний висновок про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не містить вичерпного переліку недоліків проекту землеустрою, так само як і не містить посилання про те, що заявником не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Натомість, вказана в оскаржуваному рішенні підстава для відмови у погодженні проекту була визнана судом першої інстанції такою, що не передбачена нормами законодавства у сфері землеустрою.
За наведених обставин та враховуючи, що вказана відповідачем підстава для відмови у погодженні проекту землеустрою була визнана судом незаконною, а інших недоліків вказаного проекту відповідачем зазначено не було, колегія суддів приходить до висновку, що у такому випадку єдиним правомірним варіантом поведінки суб'єкта владних повноважень - відповідача є прийняття рішення про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для ведення садівництва на АДРЕСА_1 , садово-дачний кооператив "Орхідея-3" поданий сертифікованим інженером-землеупорядником ФОП "ОСОБА_3." від 02.07.2018 № 112-18 та зареєстрованим у Департаменті містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 03.07.2018 за вх. № 9465/0/9-18.
Отже, колегія суддів зазначає, що для прийняття відповідачем на користь позивача рішення конкретного змісту виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У свою чергу, колегія суддів звертає увагу, що верховенство права, як основоположний принцип адміністративного судочинства, визначає спрямованість судочинства на досягнення справедливості та надання ефективного захисту.
Відтак, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід врахувати положення статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) згідно якої під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Отже, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
У пункті 145 рішення від 15.11.1996 у справі "Чахал проти Об'єднаного Королівства" (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.
За наведених обставин та враховуючи, що поданий на затвердження проект землеустрою вже розглядався відповідачем, а викладені у ньому висновки були визнані судовою колегією протиправними та при цьому інших недоліків вказаний висновок не містить, колегія суддів вважає обґрунтованими доводи апелянта, що належним та ефективним способом порушеного права позивача буде зобов'язання відповідача погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для ведення садівництва на АДРЕСА_1 , садово-дачний кооператив "Орхідея-3".
Згідно з ч.1 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства, України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст.78 цього Кодексу. У адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Водночас, відповідачем не було подано до суду заперечень проти апеляційної скарги позивача та відповідно не надано жодних доказів, які б свідчили про наявність законних підстав для відмови позивачу у погодженні проекту землеустрою.
Таким чином, на підставі встановлених під час апеляційного розгляду обставин справи у їх сукупності та взаємозв'язку, колегією суддів встановлено, що висновки викладені у рішенні суду першої інстанції в частині зобов'язання відповідача прийняти рішення конкретного змісту є такими, що не відповідають нормам чинного законодавства, а також принципу верховенства права.
Натомість, доводи апелянта заслуговують уваги, оскільки спростовують висновки суду першої інстанції в оскаржуваній ним частині.
Згідно статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Таким чином, з огляду на зазначене, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга позивача є обґрунтованою та підлягає задоволенню.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 310-311, 315, 317, 321-322, 325, 328-329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2019 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог та в частині задоволення позовних вимог про зобов'язання Департамент містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (м. Київ, 01001, вул. Хрещатик, 32, код ЄДРПОУ 26345558) повторно розглянути звернення сертифікованого інженера-землевпорядника ФОП "ОСОБА_3." від 02 липня 2018 року №112-18, зареєстроване у Департаменті містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 03 липня 2018 року за вх. №9465/0/9-18, стосовно погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_1 для ведення садівництва на вулиці АДРЕСА_1 , садово-дачний кооператив "Оріхдея-3", скасувати.
В частині відмови у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
Зобов'язати Департамент містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для ведення садівництва на АДРЕСА_1 , садово-дачний кооператив "Орхідея-3", поданий сертифікованим інженером-землеупорядником ФОП "ОСОБА_3." від 02 липня 2018 року за № 112-18, зареєстрованим у Департаменті містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 03 липня 2018 року за вх. № 9465/0/9-18.
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя А.Б. Парінов
Судді О.О. Беспалов
В.Ю. Ключкович