06 лютого 2020 рокуЛьвівСправа № 344/2974/17 пров. № 857/13637/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого-судді: Кухтея Р.В.
суддів: Носа С.П., Шевчук С.М.
з участю секретаря судового засідання: Гром І.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради на рішення Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 17 вересня 2019 року (ухвалене головуючим-суддею Пастернак І.А., час ухвалення судового рішення 15 год 11 хв у м. Івано-Франківську, час складання повного тексту судового рішення 30 вересня 2019 року) за позовом Приватного акціонерного товариства «Івано-Франківська харчосмакова фабрика» до виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,
У березні 2017 року Приватне акціонерне товариство «Івано-Франківська харчосмакова фабрика» (далі - ПрАТ «Івано-Франківська харчосмакова фабрика», позивач) звернулося в суд із адміністративним позовом до виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради (далі - міська рада, відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради №635 від 23.09.2016 про затвердження актів про визначення збитків власнику землі щодо стягнення 1 074 972,14 грн.
Рішенням Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 17.09.2019 позов було задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано оспорюване рішення в частині затвердження акту комісії про визначення збитків власнику землі від 05.08.2016 щодо нарахування збитків ПрАТ «Івано-Франківська харчосмакова фабрика». У задоволенні решти вимог адміністративного позову відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, виконавчий комітет Івано-Франківської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою відмовити позивачу у задоволенні позову.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що виконавчий комітет мав право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням, оскільки позивач завдав органу місцевого самоврядування збитків у вигляді неодержаних доходів. Повноваження ради у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Чинним законодавством міській раді надано право створювати комісії для визначення розміру збитків, завданих самовільним використанням землі та затвердити акти цих комісій, а обґрунтованість визначення розміру завданих збитків та наявність правових підстав для їх стягнення повинні перевірятися судами під час розгляду позову про їх стягнення, а не під час розгляду питання наявності в органу місцевого самоврядування компетенції затверджувати акт комісії з визначення розміру завданих збитків.
У письмовому відзиві на апеляційну скаргу позивач просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача Головенко Т.Я., яка заперечила проти задоволення апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає до часткового задоволення, а оскаржуване рішення скасуванню повністю із закриттям провадження по справі, виходячи з наступного.
З матеріалів справи видно, що відповідно до п.1 договору оренди землі від 27.12.2007, укладеного Івано-Франківською міською радою в особі міського голови Анушкевичуса В.А. (орендодавець) та ВАТ «Івано-Франківська харчосмакова фабрика» в особі голови правління Карп'юка В.О. (орендар), орендодавець на підставі п.1.47 рішення ХІХ сесії Івано-Франківської міської ради V демократичного скликання від 14.11.2007 «Про продовження термінів оренди земельних ділянок» надав орендарю в строкове, платне володіння і користування (оренду) земельну ділянку для обслуговування виробничих будівель і споруд на вул. Крайківського, 1.
Відповідно до п.2 договору, в оренду передано земельну ділянку, загальною площею 3,6898 га, нормативно грошова оцінка якої, згідно п.4, становить 4 287 411,34 грн.
Листом виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради №1394/01-15/48-в від 03.09.09 позивача було повідомлено про те, що розмір орендної плати, яку сплачує позивач за користування земельною ділянкою, не приведений у відповідність до статті 21 Закону України «Про плату за землю». Управлінням земельних відносин виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради розробляється проект додаткової угоди про внесення змін до договору оренди земельної ділянки. З метою погодження умов угоди про внесення змін до договору оренди земельної ділянки та надання додаткових документів, позивачу запропоновано у 5-ти денний термін, з дня отримання даного листа, звернутися до управління земельних відносин виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради.
Згідно листа Управління земельних відносин виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради №23-12/1232/23-13 від 05.11.2009, голову правління ВАТ «Івано-Франківська харчосмакова фабрика» було повідомлено стосовно розгляду і затвердження проектно-технічної документації і внесення змін до договору оренди землі в частині розміру орендної плати, за дорученням першого заступника міського голови розглянуто управлінням земельних відносин виконавчого комітету міської ради. З даного приводу повідомляють, що для розгляду цього питання по суті позивачу необхідно представити в управління земельних відносин МВК технічну документацію по земельно-кадастровій інвентаризації, виготовлену проектною землевпорядною організацією, яка має відповідну ліцензію на виконання таких робіт. Після представлення вищевказаних матеріалів дане питання буде внесено на черговий розгляд засідання виконавчого комітету та сесії міської ради.
Відповідно до копій свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 28.01.2015 та витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, адміністративно-виробничі будівлі, які знаходяться в м. Івано-Франківську по вул. Крайківського, 1а, належать на праві приватної власності ПрАТ «Івано-Франківській харчосмаковій фабриці».
Відповідно до копій свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 13.03.2015 та витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, адміністративно-виробничі будівлі, які знаходяться в м. Івано-Франківську по вулиці Крайківського, 1, належать на праві приватної власності ПрАТ «Івано-Франківській харчосмаковій фабриці».
Пунктом 4 Акту про визначення збитків власнику землі від 05.08.2016, складеного комісією, що діє на підставі рішення виконавчого комітету міської ради №150 від 17.03.2015, затвердженого рішенням виконавчого комітету ради №635 від 23.09.2016, встановлено, що сума недоотриманого територіальною громадою м. Івано-Франківська доходу, який визнається збитками, нанесені міській раді за час фактичного використання земельної ділянки (території) ПрАТ «Івано-Франківська харчосмакова фабрика» на вул. Крайківського, 1, площею 3,6898 га, становить 1 074 972,14 грн.
Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з відсутності вини ПрАТ «Івано-Франківська харчосмакова фабрика» у будь-якій формі умислу та не доведеності факту заподіяння збитків (шкоди). Відповідач не обґрунтовує суму відшкодування, не доводить, що зазначена сума є збитками і землекористувач повинен нести відповідальність за їх відшкодування. Одночасно, відповідач є відповідальним за не укладення (продовження) договору оренди. Зазначені обставини відповідачем не прийнято до уваги, питання про визначення збитків, суми збитків розглядалось без участі представників позивача.
Проте, колегія суддів вважає, що при прийнятті оскаржуваного рішення судом першої інстанції було допущено порушення норм процесуального права щодо визначення підсудності даного спору, з огляду на наступне.
Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожному гарантується право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20.07.2006 по справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «суд, встановлений законом» у п.1 ст.6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
Частиною другою статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оспорюваного рішення) передбачено, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно дефініції, наведеної у п.7 ч.1 ст.3 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оспорюваного рішення), суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
За змістом ч.2 ст.4 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оспорюваного рішення), юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом першим частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оспорюваного рішення) передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст.ст.2, 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Відповідно до ч.1 ст.19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема : 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»; 13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».
У пункті другому частини першої статті 4 КАС України визначено поняття, за яким що публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій, або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг, або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п.7 ч.1 ст.4 КАС України).
Предметом спору у цій справі є питання щодо правомірності дій відповідача при ухваленні рішення щодо затвердження розміру визначених збитків, завданих позивачем як землекористувачем.
Частиною другої статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ч.3 ст.157 ЗК України, порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
За змістом п.2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №284 від 19.04.1993, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що виконавчий комітет Івано-Франківської міської ради, вважаючи, що позивач завдав органу місцевого самоврядування збитків у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням.
Однак обов'язковою умовою надання правового захисту позивачу судом є наявність відповідного порушення відповідачем прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Оспорюваним рішенням вирішено затвердити акт про визначення збитків власнику землі, згідно додатків 1-9. Пунктом 2 вказаного рішення вирішено, що збитки підлягають відшкодуванню власнику землі, особами що їх заподіяли, не пізніше одного місяця після затвердження виконавчим комітетом міської ради актів Комісії. Пунктом 3 передбачено, що суб'єктом, вказаним в додатках, в місячний термін вирішити питання щодо продовження (поновлення) орендних договірних відносин з міською радою. У випадку невиконання п.2, 3 даного рішення, Департаменту правової політики звернутися до суду з відповідними позовами.
Враховуючи наведене вище, колегія суддів вважає, що повноваження відповідача обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі його рішення. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом, який і має в ході розгляду справи дослідити та встановити чи обґрунтовано нараховані такі збитки.
Таким чином, оспорюване рішення не створює жодних правових наслідків для позивача, а тому не може порушувати його прав чи охоронюваних законом інтересів, таке не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України і не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для ПрАТ «Івано-Франківська харчосмакова фабрика».
Аналогічну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.03.2019 по справі №917/902/18, відповідно до якої повноваження виконкому обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку, при цьому, відшкодування збитків у примусовому порядку не можливе на підставі його рішення, натомість такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Наведене виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним та скасування рішення виконкому про затвердження акта щодо визначення битків власникам землі, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
Отже, встановлена правова природа оспорюваного рішення унеможливлює здійснення судового розгляду щодо визнання його протиправним та скасування, у зв'язку з чим ці позовні вимоги не можуть розглядатися у судах.
Також Великою Палатою Верховного Суду зазначено, що закриття провадження у справі є правильним саме з цих мотивів. Така правова позиція Великої Палати Верховного Суду відповідає висновкам, викладеним у раніше ухвалених постановах від 12.12.2018 по справах №501/463/15-а, 802/2474/17-а.
Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України, при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу господарського судочинства.
Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
Частиною першою статті 319 КАС України передбачено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Згідно п.1 ч.1 ст.238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції, відповідно до п.3 ч.1 ст.315 КАС України, має право його скасувати повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.
Таким чином, описані вище обставини є підставою для скасування оскаржуваного рішення та прийняття постанови про закриття провадження у справі з наведених вище мотивів.
Керуючись ст.ст.243, 238, 239, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради задовольнити частково.
Рішення Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 17 вересня 2019 року по справі №344/2974/17 скасувати.
Провадження по справі №344/2974/17 за позовом Приватного акціонерного товариства «Івано-Франківська харчосмакова фабрика» до виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя Р. В. Кухтей
судді С. П. Нос
С. М. Шевчук
Повне судове рішення складено 13.02.2020.