Справа № 420/697/19
03 лютого 2020 року м. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Білостоцького О.В.
При секретарі: Збарацької А.І.
За участю сторін:
Представника позивача: Гнатенко А.В.
Представника відповідача: Ярошенко Г.Ю.
Представників 3-х осіб: не з'явились
розглянувши у судовому засіданні адміністративну справу за позовом громадської організації «Пляжі Затоки» до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міськради, товариство з обмеженою відповідальністю «Земагросервіс», про визнання незаконними дій,-
До Одеського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов громадської організації «Пляжі Затоки» до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міськради, в якому позивач просив суд визнати незаконними дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо посвідчення відповідним записом на висновку державної землевпорядної експертизи від 23 жовтня 2018 року №2994-18 стосовно Проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж земель водного фонду та водоохоронної зони Чорного моря на території смт.Затока м.Білгород-Дністровський Одеської області, який замовлений на підставі Рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 05.04.2018 року №548, про усунення замовником державної експертизи зауважень Держегокадастру, зазначених в цьому висновку; визнати незаконними дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо посвідчення відповідним записом на висновку державної землевпорядної експертизи від 23 жовтня 2018 року №2993-18 стосовно Проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж земель водного фонду та водоохоронної зони Дністровського лиману на території смт.Затока м.Білгород-Дністровський Одеської області, який замовлений на підставі Рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 05.04.2018 року №548, про усунення замовником державної експертизи зауважень Держегокадастру, зазначених в цьому висновку.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що посвідчення Головним управління Держгеокадастру в Одеській області відповідними записами на висновках державної землевпорядної експертизи від 23 жовтня 2018 року №2993-18 та №2994-18 стосовно вищезазначених проектів було здійсненне з порушенням вимог природоохоронного (водного) законодавства, оскільки розробником документації із землеустрою - товариством з обмеженою відповідальністю «Земагросервіс» - не були усунуті зауваження Держгеокадастру та не дотримані норми закону при розробці відповідних проектів. Зокрема, прибережна захисна смуга встановлена у розмірах менших, ніж існуюча захисна смуга, при цьому розмір існуючої захисної смуги є меншим, ніж 100 метрів від урізу води. Крім того, позивач зазначає про відсутність законодавчого механізму розроблення проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж територій водоохоронних зон. Громадська організація «Пляжі Затоки» також зазначає у позові, що вищезазначені проекти землеустрою розроблені на підставі містобудівної документації, що не існувала (не була затверджена) станом на 05.04.2018 року, та не відповідає фактичній забудові смт. Затока. За таких умов позивач просить суд визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо посвідчення відповідними записами на висновках державної землевпорядної експертизи від 23 жовтня 2018 року №2993-18 та №2994-18.
Ухвалою суду від 19.03.2019 року у справі було відкрито спрощене позовне провадження із повідомленням (викликом) сторін та призначено судове засідання.
08.05.2019 року ухвалою суду подальший розгляд справи було вирішено проводити в порядку загального позовного провадження із призначенням підготовчого судового засідання.
07.06.2019 року, 11.07.2019 року, 31.07.2019 року, 23.01.2020 року у справі були проведені підготовчі судові засідання, в яких учасники справи надали пояснення в тому числі письмові (т.2 а.с.104-106, 202-207, 208-209), відзив на адміністративний позов (т.2 а.с.31-39), відповідь на відзив (т.2 а.с.58-61, 63-64), та додаткові письмові докази (т.2 а.с.107-108, 117-126). До участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, було залучено товариство з обмеженою відповідальністю «Земагросервіс».
Ухвалою суду від 31.07.2019 року підготовче провадження у справі зупинялось та 21.01.2020 року було поновлено, після чого воно ухвалою суду було закрито та призначений розгляд справи по суті.
В судовому засіданні 03.02.2020 року представник позивача позовні вимоги підтримала в повному обсязі та просила їх задовольнити.
Представник Головного управління Держгеокадастру в Одеській області в судовому засіданні проти задоволення позовних вимог громадської організації «Пляжі Затоки» заперечувала з підстав, викладених у відзиві на адміністративний позов (т.2 а.с.31-39), та зазначила, що дії відповідача щодо посвідчення відповідними записами на висновках державної землевпорядної експертизи від 23 жовтня 2018 року №2994-18 та №2994-18 жодним чином не порушують права та інтереси позивача, є правомірними, оскільки проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж земель водного фонду та водоохоронної зони Дністровського лиману та Чорного моря на території смт. Затока розроблено товариством з обмеженою відповідальністю «Земагросервіс» відповідно до вимог діючого законодавства та чинної містобудівної документації.
Представники третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міськради (замовника документації із землеустрою) та товариства з обмеженою відповідальністю «Земагросервіс» (розробника документації із землеустрою) до судового засідання на з'явились, про дату час та місце розгляду справи повідомлялись належним чином та своєчасно.
Водночас зазначені треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору та булі залучені до участі у справі на стороні відповідача, надали до суду письмові пояснення третіх осіб щодо адміністративного позову громадської організації «Пляжі Затоки», приймали участь у підготовчих судових засіданнях, де заперечували проти задоволення адміністративного позову з підстав, аналогічних викладеним Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області у відзиві на адміністративний позов.
Судом у справі встановлено наступне.
Рішенням Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міськради від 05 квітня 2018 року №548 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж території водоохоронної зони Чорного моря на території смт. Затока м. Білгород-Дністровський Одеської області та Дністровського лиману на території смт. Затока м. Білгород-Дністровський Одеської області» з метою усунення виявлених недоліків і невідповідностей проектних рішень щодо проходження прибережної захисної смуги фактичному стану, використання та розміщення земельних ділянок, що знаходяться у власності та користуванні громадян і юридичних осіб, внаслідок технічних помилок при складанні проекту землеустрою щодо встановлення захисної смуги Чорного моря та Дністровського лиману на території смт. Затока м. Білгород-Дністровський Одеської області, для приведення документації із землеустрою та містобудівної документації у відповідність інфраструктури селища, що існує та планується на майбутнє, враховуючи розроблений та погоджений проект містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану смт. Затока Білгород-Дністровської міської ради Одеської області», було надано дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо організації та встановлення меж території водоохоронної зони Чорного моря та Дністровського лиману на території смт.Затока м.Білгород-Дністровський Одеської області (т.1 а.с.23).
На підставі вищезазначеного рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області №548 від 05.04.2018 року товариством з обмеженою відповідальністю «Земагросервіс» були розроблені: Проект землеустрою щодо організації і встановлення меж земель водного фонду та водоохоронної зони Дністровського лиману на території смт.Затока м.Білгород-Дністровський Одеської області та Проект землеустрою щодо організації і встановлення меж земель водного фонду та водоохоронної зони Чорного моря на території смт.Затока м.Білгород-Дністровський Одеської області.
18.07.2018 року міськрайонним управлінням у Білгород-Дністровському районі та м.Білгород-Дністровському Головного управління Держгеокадастру в Одеській області було надано товариству з обмеженою відповідальністю «Земагросервіс» висновок №1526/124-18, яким погоджено проект землеустрою щодо організації і встановлення меж земель водного фонду та водоохоронної зони Чорного моря на території смт.Затока м.Білгород-Дністровський Одеської області (т.1 а.с.32). Згідно висновку загальна площа (в межах населеного пункту) водоохоронної зони складає 878,9545 га, прибережної захисної смуги - 104,7262 га, пляжної зони - 104,7262 га.
Крім того, 18.07.2018 року міськрайонним управлінням у Білгород-Дністровському районі та м.Білгород-Дністровському Головного управління Держгеокадастру в Одеській області було погоджено проект землеустрою щодо організації і встановлення меж земель водного фонду та водоохоронної зони Дністровського лиману на території смт.Затока м.Білгород-Дністровський Одеської області, про що свідчить відповідний висновок №1525/124-18 (т.1 а.с.33). Загальна площа (в межах населеного пункту) водоохоронної зони складає 791,3470 га, прибережної захисної смуги - 75,7966 га, пляжної зони - 75,7966 га.
18.07.2018 року управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради було також надані висновки про погодження вищезазначених проектів землеустрою №228 та №229 (т.1 а.с.36-37) та зазначено про можливість встановлення меж земель водного фонду та водоохоронної зони Чорного моря та Дністровського лиману на території смт.Затока м.Білгород-Дністровський Одеської області.
21.08.2018 року Державним агентством водних ресурсів України були також погодженні проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж земель водного фонду та водоохоронної зони Чорного моря та Дністровського лиману на території смт.Затока м.Білгород-Дністровський Одеської області, що вбачається з висновків №4999/9/11-18 та №5000/9/11-18 (т.1 а.с.34-35).
17.10.2018 року товариство з обмеженою відповідальністю «Земагросервіс» звернулось до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області із заявами, в яких просило відповідно до п.4 ст.9 ЗУ «Про адміністративні послуги» надати висновок державної експертизи землевпорядної документації щодо об'єктів, які підлягають обов'язковій державній експертизі (т.2 а.с.121-124). До заяв підприємством були надані відповідні проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж земель водного фонду та водоохоронної зони Чорного моря та Дністровського лиману на території смт.Затока м.Білгород-Дністровський Одеської області, а також договори на виготовлення документації із землеустрою.
23.10.2018 року Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру товариству з обмеженою відповідальністю «Земагросервіс» було надано висновок експертизи землевпорядної документації №2994-18 стосовно проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж земель водного фонду та водоохоронної зони Чорного моря на території смт. Затока м. Білгород-Дністровський Одеської області, який замовлений на підставі рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 05.04.2018 року №548 (т.1 а.с.26-27).
В зазначеному висновку вказано про необхідність:
1) в проекті землеустрою доопрацювати: копію графічної частини генерального плану надати в вигляді, що дасть можливість визначити дотримання ч. 6 ст. 88 Водного кодексу України, перелік обмежень у використанні земельних ділянок оформити відповідно до Порядку ведення державного земельного кадастру, затвердженого постановою КМ України від 17 жовтня 2012 року №1051;
2) відповідно до вимог ст. 47 Закону України «Про землеустрій» до проекту долучити: довідку, що містить узагальнену інформацію про землі (території); матеріали топографо-геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування, інформацію про перспективний стан використання та охорони земель у межах адміністративно-територіальної одиниці; план організації території; креслення перенесення в натуру (на місцевість) меж земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів; акти перенесення в натуру (на місцевість) меж території прибережної захисної смуги та пляжної зони уздовж Чорного моря на території смт. Затока м. Білгород-Дністровський Одеської області;
3) акти приймання-передачі межових знаків на зберігання привести у відповідність до вимог Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18 травня 2010 року №376 (визначити кількість межових знаків, що передаються, доповнити списком межових знаків, прийнятих на зберігання та кроками межових знаків);
4) матеріали проекту привести у відповідність до вимог ст. 22 Закону України «Про Державний земельний кадастр»; копії документів та матеріалів надати відповідно до п. 3.3.2, Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03.12.2004 року №391.
Встановлення водоохоронної зони, прибережної захисної смуги та пляжної зони здійснити відповідно до положень Земельного кодексу України, зокрема ст.ст. 60, 62, Водного кодексу України, ст.ст. 87 - 90, Законів України «Про охорону земель», «Про землеустрій», зокрема, ст. 47, «Про регулювання містобудівної діяльності», постанови Кабінету Міністрів України від 08 травня 1996 року №486, умов, викладених у висновках погоджувальних органів та з урахуванням вимог генплану.
Також 23.10.2018 року Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру товариству з обмеженою відповідальністю «Земагросервіс» було надано висновок експертизи землевпорядної документації №2993-18 стосовно проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж земель водного фонду та водоохоронної зони Дністровського лиману на території смт.Затока м.Білгород-Дністровський Одеської області, який замовлений на підставі рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 05.04.2018 року №548 (т.1 а.с.28-29).
В зазначеному висновку вказано про необхідність:
1) в проекті землеустрою доопрацювати: копію графічної частини генерального плану надати в вигляді, що дасть можливість визначити дотримання ч.6 ст.88 Водного кодексу України, перелік обмежень у використанні земельних ділянок оформити відповідно до Порядку ведення державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року №1051, зареєструвати належним чином;
2) відповідно до вимог ст. 47 Закону України «Про землеустрій» до проекту долучити: довідку, що містить узагальнену інформацію про землі (території); матеріали топографо-геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування, інформацію про перспективний стан використання та охорони земель у межах адміністративно-територіальної одиниці; план організації території; креслення перенесення в натуру (на місцевість) меж земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів; акти перенесення в натуру (на місцевість) меж території прибережної захисної смуги та пляжної зони уздовж Дністровського лиману на території смт. Затока м. Білгород-Дністровський Одеської області;
3) акти приймання-передачі межових знаків на зберігання привести у відповідність до вимог Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18 травня 2010 року № 376 (визначити кількість межових знаків, що передаються, доповнити списком межових знаків, прийнятих на зберігання та кроками межових знаків);
4) матеріали проекту привести у відповідність до вимог ст. 22 Закону України «Про Державний земельний кадастр»; копії документів та матеріалів надати відповідно до п. 3.3.2. Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03.12.2004 року №391.
Встановлення водоохоронної зони, прибережної захисної смуги та пляжної зони здійснити відповідно до положень Земельного кодексу України, зокрема ст.ст. 60, 62, Водного кодексу України, зокрема ст.ст. 87-90, Законів України «Про охорону земель», «Про землеустрій», зокрема, ст. 47, «Про регулювання містобудівної діяльності», постанови КМУ від 08 травня 1996 року №486, умов, викладених у висновках погоджувальних органів та з урахуванням вимог генплану.
У зазначених висновках №2994-18 та №2993-18 від 23.10.2018 року зазначено, що проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж земель водного фонду та водоохоронної зони Чорного моря та Дністровського лиману на території смт.Затока м.Білгород-Дністровський Одеської області не в повній мірі відповідають вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, та такі проекти повертаються на доопрацювання.
Контроль за усуненням зауважень по обох проектах землеустрою було покладено на ГУ Держгеокадастру в Одеській області.
01.11.2018 року товариством з обмеженою відповідальністю «Земагросервіс» після виправлення зауважень, викладених у висновках державної експертизи землевпорядної документації Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 23.10.2018 року №2993-18 та №2994-18 було направлено до відділу державної експертизи Головного управління Держгеокадастру в Одеській області виправлені проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж земель водного фонду та водоохоронної зони Чорного моря та Дністровського лиману на території смт. Затока м. Білгород-Дністровський Одеської області (т.2 а.с.125-126).
Як вбачається з листа відповідача від 27.11.2018 року №ПІ-551/0-537/0/63-18 (т.1 а.с.30-31), Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області було здійснено контроль за усуненням зауважень, врахування зауважень висновків державної експертизи землевпорядної документації від 23.10.2018 року №2993-18 та №2994-18 та проставлено відповідні відмітки на висновках (т. 2 а.с. 119-120).
Не погоджуючись із такими діями Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, а саме щодо посвідчення відповідачем відповідними записами на висновках державної землевпорядної експертизи від 23 жовтня 2018 року №2994-18 та №2993-18 про усунення замовником державної експертизи зауважень Держегокадастру, зазначених в цих висновках, та вважаючи їх протиправними, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Дослідивши адміністративний позов, відзив Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, інші письмові докази, пояснення учасників справі, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному і об'єктивному дослідженні, проаналізувавши положення чинного законодавства, що регулює спірні правовідносини, суд доходить висновку, що позов не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Суд зазначає, що правові, організаційні і фінансові основи здійснення державної експертизи землевпорядної документації та порядок її проведення визначає Закон України «Про державну експертизу землевпорядної документації» від 17 червня 2004 року №1808-IV (далі Закон № 1808-IV).
Згідно зі статтею 1 Закону №1808-IV державна експертиза землевпорядної документації - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.
Об'єктами державної експертизи є документація із землеустрою та документація з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріали і документація державного земельного кадастру (стаття 6 Закону № 1808-IV).
Статтею 32 Закону №1808-IV встановлено, що державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості).
При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються:
питання дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень;
відповідність передбачених документацією і матеріалами заходів завданням на проектування, вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства;
еколого-економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативного впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт.
Відповідно до частини третьої статті 7 Закону №1808-IV виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону.
Згідно підпункту 49 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року №15, та підпункту 28 пункту 4 Положення про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 33, Держгеокадастр та його територіальні органи проводять в установленому законодавством порядку державну експертизу програм і проектів з питань землеустрою.
Із системного аналізу наведених правових норм видно, що проведення державної експертизи проекту землевпорядної документації є компетенцією Держгеокадастру та його територіальних органів; предметом експертизи є відповідність землевпорядної документації визначеним вимогам законодавства, стандартам, нормам та правилам.
Згідно з положеннями частин першої та другої статті 35 Закону №1808-IV результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.
Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.
Організаційні засади і вимоги щодо проведення державної експертизи землевпорядної документації, ведення звітності у цій сфері визначає Методика проведення державної експертизи землевпорядної документації, затверджена наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03 грудня 2004 року №391; зареєстровано в Міністерстві юстиції України 21 грудня 2004 року за № 1618/10217 (далі Методика №391).
Згідно з положеннями пункту 3.5 Методики №391 на заключній стадії проведення державної експертизи узагальнюються результати експертних досліджень, готується висновок державної експертизи щодо доцільності затвердження землевпорядної документації.
Висновок державної експертизи землевпорядної документації оформляється за типовою формою, встановленою Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 18 Закону №1808-IV.
Підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів:
землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок);
землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання;
землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.
Об'єкт експертизи, який повернуто на доопрацювання, оцінюється позитивно та погоджується після внесення змін і доповнень до нього в порядку, передбаченому цією Методикою, з урахуванням зауважень та пропозицій, зазначених у висновку державної експертизи.
Оцінка землевпорядної документації у висновках державної експертизи (за одним із вказаних варіантів) є обов'язковою.
Таким чином, підсумки державної експертизи відображаються у висновку, в якому експерт вказує на виявлені недоліки (якщо такі мали місце), необхідність доопрацювання проекту землевпорядної документації (у разі наявності недоліків).
Усунення зауважень та внесення виправлень, виявлених в результаті державної експертизи, здійснюють розробники землевпорядної документації та інші суб'єкти, що допустили порушення вимог чинного законодавства України, встановлених норм і правил при підготовці об'єкта державної експертизи або його окремих складових частин.
Контроль за усуненням зауважень державної експертизи здійснюють виконавці експертизи (експерти) чи, за їх дорученням, керівники територіальних органів Держгеокадастру. Факт внесення виправлень, врахування зазначених у висновку зауважень та пропозицій посвідчується відповідним записом на висновку експертизи керівника експертного підрозділу або керівника територіального органу Держгеокадастру, на якого покладено контроль за усуненням зауважень державної експертизи.
Враховуючи наведене, проведення експертизи проекту землевпорядної документації та формулювання за її наслідками висновку, в тому числі за фактом доопрацювання проекту відповідної документації, є виключною компетенцією органів Держгеокадастру.
За своєю правовою природою повноваження щодо прийняття рішення про надання позитивного чи негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.
Згідно з позицією Верховного Суду, яка висловлена зокрема у постанові від 12.04.2018 року у справі №826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними); відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею; завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади; принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень єдиним критерієм здійснення правосуддя є право, тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності; перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства; адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.
Адміністративні суди, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим статтею 2 КАС України критеріям, не втручаються у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.
Разом з тим, для оскарження (спростування) висновку державної експертизи проекту землевпорядної документації законодавством визначено певну процедуру.
Так статтею 37 Закону №1808-IV встановлено, що замовники або розробники об'єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.
У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.
У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об'єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.
Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об'єктивність оцінки висновку.
Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об'єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що заінтересовані особи, не згодні з висновком експертизи, мають подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону уповноважений розглядати такі клопотання.
Право заінтересованих осіб на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи може бути реалізоване лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи.
Із встановлених судом обставин вбачається, що позивач не звертався до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр), з клопотанням про спростування висновків чи окремих їх положень або незгоди з висновком державної експертизи, як це прямо передбачено Законом України «Про державну експертизу землевпорядної документації».
Згідно ст.5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим кодексом, звернутися до суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Відповідно до ч.1 ст.17 КАС України, сторони вживають заходів для досудового врегулювання спору за домовленістю між собою або у випадках, коли такі заходи є обов'язковими згідно із законом.
Із вищезазначеного вбачається, що право заінтересованих осіб на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи може бути реалізоване лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень, або незгоди з висновками або повторної експертизи.
Висновок про необхідність дотримання передбаченої статтею 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» процедури оскарження висновку державної експертизи проекту землевпорядної документації як передумови звернення до суду міститься у постановах Верховного Суду від 08.04.2019 року по справі №826/17774/16, від 08.05.2018 року по справі №823/1581/17 та від 31.10.2018 року у справі №806/2642/16, які, в силу дії приписів ч.5 ст.242 КАС України, є обов'язковими для суду.
Враховуючи, що громадською організацією «Пляжі Затоки» не було дотримано встановленого статтею 37 Закону України №1808-IV порядку оскарження висновків державної експертизи землевпорядної документації, позивач, оскаржуючи дії територіального органу Держгеокадастру (який посвідчив відповідним записом усунення замовником державної експертизи зауважень Держегокадастру в певній частині), на думку суду, обрав невірний та неналежний спосіб захисту своїх прав та інтересів, а тому заявлені ним у справі №420/697/19 позовні вимоги не можуть бути задоволені, як передчасні.
Крім того, позивачем на обґрунтування свого права на подачу адміністративного позову у справі №420/697/19, як природоохоронної громадської організації, що діє відповідно до свого статуту з метою представництва екологічних інтересів суспільства, не зазначено способу відновлення таких інтересів від допущених (на його думку) порушень екологічного законодавства, без процедури оскарження в цілому висновків державної експертизи спірних проектів землеустрою з метою їх скасування.
З приводу посилання позивача на порушення вимог природоохоронного (водного) законодавства при складанні проектів землеустрою, оскільки прибережна захисна смуга встановлена у розмірі меншому, ніж фактично існуюча захисна смуга, яка в свою чергу й так є меншою, ніж 100 метрів від урізу води, а тому такі проекти не могли бути погоджені органом Держгеокадастру, суд зазначає наступне.
Відповідно до ч. 1 ст. 3, ст. 58, ч. 1, 3 ст. 60 ч. 3 ст. 186 Земельного Кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
До земель водного фонду належать землі, зайняті, зокрема, а) морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами; б) прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами.
Для створення сприятливого режиму водних об'єктів уздовж морів, навколо озер, водосховищ та інших водойм встановлюються водоохоронні зони, розміри яких визначаються за проектами землеустрою.
Вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності встановлюються прибережні захисні смуги.
Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.
У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.
Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.
Аналогічні положення містяться і в статті 88 Водного Кодексу України.
Так, з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.
Прибережна захисна смуга - частина водоохоронної зони відповідної ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено більш суворий режим господарської діяльності, ніж на решті території водоохоронної зони.
У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води, що включає: території, розташовані між лінією максимального відпливу та лінією максимального напливу хвиль, зареєстрованих під час найсильніших штормів, а також територію берега, яка періодично затоплюється хвилями; прибережні території - складені піском, гравієм, камінням, ракушняком, осадовими породами, що сформувалися в результаті діяльності моря, інших природних чи антропогенних факторів; скелі, інші гірські утворення.
Пляжна зона - прилегла до урізу води частина прибережної захисної смуги уздовж морів, навколо морських заток і лиманів з режимом обмеженої господарської діяльності.
Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.
Користування пляжною зоною у межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів здійснюється з дотриманням вимог щодо охорони морського середовища, прибережної захисної смуги від забруднення та засмічення і вимог санітарного законодавства.
До узбережжя морів, морських заток і лиманів у межах пляжної зони забезпечується безперешкодний і безоплатний доступ громадян для загального водокористування, крім земельних ділянок, на яких розташовані гідротехнічні, гідрометричні та лінійні споруди, санаторії та інші лікувально-оздоровчі заклади, дитячі оздоровчі табори.
Частиною 1 ст.77 КАС України визначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 1 ст. 72 та ч. 1 ст. 73 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування.
Згідно з ч.ч.1.2 ст. 76 КАС України встановлено, що достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.
Згідно з ч.1, 3 ст.90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Суд зазначає, що гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Так статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Конституційний Суд України в рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
При цьому, Верховний Суд України в постанові від 15 грудня 2015 року (справа №800/206/15) вказав на те, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно усталеної практики Європейського суду з прав людини для того, щоби мати можливість звернутися за захистом до суду особа має довести, що вона є жертвою порушення прав. Щоби претендувати на статус жертви такого порушення, оспорюваний захід має безпосередньо зашкодити особі (рішення «Аксу проти Туреччини» пункт 50; «Тенасе проти Молдови»).
Аналогічна правова позиція наведена в постановах Верховного Суду України від 15.12.15 року у справі № 800/206/15, від 26.03.2013 року у справі № 21-438а12, від 10.04.2012 року у справі № 21-1115во10.
Суд зазначає, що позивачем під час судового розгляду справи не було доведено обставин встановлення або зменшення пляжних зон та прибережних захисних смуг у спірних проектах землеустрою до розміру, меншого ніж 100 метрів, саме оскаржуваними у справі №420/697/19 діями Головного управління Держгеокадастру в Одеській області.
Крім того, разом з адміністративним позовом та протягом всього часу розгляду адміністративної справи №420/697/19, позивачем не було надано до суду будь-яких доказів (самостійних замірів, висновків експертів або відповідних компетентних органів), які б свідчили, що пляжна зона Чорного моря та Дністровського лиману є меншою, ніж 100 метрів від урізу води.
При цьому суд приймає до уваги, що в межах адміністративної справи №420/6720/18 Одеським окружним адміністративним судом неодноразово вживалися заходи щодо отримання таких доказів, зокрема, проектів землеустрою щодо організації та встановлення меж території водоохоронної зони Чорного моря та Дністровського лиману на території смт.Затока м.Білгород-Дністровський Одеської області, однак на виконання ухвал суду про витребування таких доказів була отримана відповідь від ТОВ «Земагросервіс» та Затоківської селищної ради про відсутність витребуваних документів.
При вирішенні справи суд враховує те, що рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30.09.2019 року по справі №420/6720/18, яке набрало законної сили 18.12.2019 року, були визнанні правомірними дії Міськрайонного управління у Білгород-Дністровському районі та м.Білгород-Дністровському Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо погодження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж земель водного фонду та водоохоронної зони Дністровського лиману та Чорного моря на території смт.Затока м. Білгород-Дністровський Одеської області, які були замовлені на підставі рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області №548 від 05.04.2018 року.
Крім того, суд приймає до уваги, що вищезазначені проекти отримали позитивні висновки управління містобудування та архітектури Білгород-дністровської міської ради від 18.07.2018 року №228, №229, Державного агентства водних ресурсів України від 21.08.2018 року №4999/9/11-18, №5000/9/11-18, чого представником громадської організації «Пляжі Затоки» в судовому засіданні не заперечувалось.
Представником позивача у судовому засіданні такожє не заперечувалось та не було спростовано твердження відповідача, що ширина водоохоронної зони Чорного моря та Дністровського лиману на території смт.Затока м.Білгород-Дністровський Одеської області ще до розроблення спірної документації із землеустрою була меншою ніж 100 метрів.
За таких умов, на думку суду, зазначені позивачем обставини не можуть бути підставою для задоволення позовних вимог ГО «Пляжі Затоки» у справі №420/697/19.
Щодо посилання позивача на відсутність законодавчо визначеного механізму розроблення проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж прибережних захисних смуг, суд зазначає наступне.
Так відповідно до ч. 4, 5 ст. 87 Водного кодексу України, зовнішні межі водоохоронних зон визначаються за спеціально розробленими проектами. Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до п.п. 4, 10 «Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 року №486, у межах водоохоронних зон виділяються землі прибережних захисних смуг та смуги відведення з особливим режимом їх використання відповідно до ст.ст. 88-91 Водного кодексу України.
На землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови.
Згідно з положеннями ст.ст. 1, 22, 25, ч. 3 ст. 47 Закону України «Про землеустрій» проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.
Землеустрій здійснюється на підставі, зокрема, рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою.
Документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації.
До документації із землеустрою відносяться, зокрема, проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів.
Види документації із землеустрою та їх склад встановлюються виключно цим Законом.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.
Суд зазначає, що відповідачем погоджувалися проекти землеустрою земель водного фонду та водоохоронних зон, а не прибережних захисних смуг, як то зазначає позивач, та факт розроблення таких проектів не суперечить положенням Водного кодексу України, Закону України «Про землеустрій», «Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 року № 486, які визначають порядок і склад розроблення документації із землеустрою щодо організації і встановлення меж водоохоронних зон, у складі яких визначаються межі прибережних захисних смуг.
За таких умов суд не приймає до уваги і посилання позивача на відсутність законодавчо визначеного механізму розроблення проекту землеустрою щодо організації та встановлення меж прибережних захисних смуг, як на самостійну підставу для задоволення його позовних вимог у розглядаємій справі.
Щодо посилань позивача на розроблення спірних проектів землеустрою на підставі неналежної містобудівної документації, яка станом на час видачи дозволів на їх розроблення не була затверджена та не відповідає фактичній забудові смт. Затока, суд зазначає наступне.
Так відповідно до ст.ст. 1, 17, 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.
Детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Як вбачається з матеріалів справи, дозвіл на розробку проектів землеустрою щодо організації та встановлення меж території водоохоронної зони Чорного моря та Дністровського лиману на території смт. Затока м.Білгород-Дністровський Одеської області був наданий товариству з обмеженою відповідальністю «Земагросервіс» на підставі затвердженого у 2015 році Генерального плану смт. Затока Білгород-Дністровської міської ради Одеської області та внесених змін до нього.
Таким чином, зазначені проекти землеустрою були розроблені на підставі містобудівної документації, до якої відноситься Генеральний план населеного пункту, а не на підставі детальних планів територій (дозвіл на розроблення яких було надано рішенням Затоківської селищної ради від 05.04.2018 року), як про це зазначає позивач.
На підставі вищезазначеного, суд доходить висновку, що позивачем протягом розгляду адміністративної справи №420/697/19 не наведено правових підстав для визнання незаконними дій Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо посвідчення відповідними записами на висновках державної землевпорядної експертизи від 23 жовтня 2018 року №2994-18 та №2993-18 про усунення замовником державної експертизи зауважень Держегокадастру, зазначених в цих висновках, та не надано жодних доказів на обґрунтування позовних вимог, а отже суд доходить висновку, що адміністративний позов задоволенню не підлягає.
Щодо розподілу судових витрат, суд зазначає наступне.
Згідно ч.1 ст.132 КАС України, судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов'язаних з розглядом справи.
Виходячи з необхідності відмови судом у задоволенні позовних вимог позивача, у суду відсутні підстави, передбачені ст. 139 КАС України, для стягнення на його користь за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень судових витрат.
Керуючись вимогами ст.ст. 2, 6-11, 12, 72-77, 90, 192-194, 205, 241-246, 255, 293-295 КАС України, суд, -
У задоволенні адміністративного позову громадської організації «Пляжі Затоки» (67772, Одеська область, м.Білгород-Дністровський, смт.Затока, дачне товариство «Перлина», дільниця 68) до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (65107, м. Одеса, вул. Канатна, 83), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міськради (67772, Одеська область, м. Білгород-Дністровський, смт. Затока, вул. Приморська, 21), товариство з обмеженою відповідальністю «Земагросервіс» (67513, Одеська область, Комінтернівський район, с. Олександрівка, вул. Центральна, 7) про визнання незаконними дій - відмовити.
Рішення суду може бути оскаржене до П'ятого апеляційного адміністративного суду в порядку та строки, встановлені статтями 293, 295 та пп.15.5 п.15 ч.1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України.
Рішення суду набирає законної сили в порядку та строки, встановлені ст. 255 КАС України.
Повний текст рішення виготовлений та підписаний суддею 12 лютого 2020 року.
Суддя О.В. Білостоцький
.