Іменем України
06 лютого 2020 року
Київ
справа №420/718/19
адміністративне провадження №К/9901/27083/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Єресько Л.О.
при секретарі судового засідання: Кучер Р.В.,
за участю:
позивача ОСОБА_1 ,
представника позивача Стеценка О.П.,
представника третьої особи Шолар О.Ю.
розглянувши у відкритому судовому засіданні
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 травня 2019 року (головуючий суддя - Гусева О.Г.)
та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2019 року
(головуючий суддя - Лук'янчук О.В., судді: Бітова А.І., Ступакова І.Г.)
у справі №420/718/19
за позовом ОСОБА_1
до Чорноморської міської ради Одеської області,
треті особи: Чорноморський міський голова Хмельнюк Валерій Якович, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ,
про визнання протиправним та скасування рішення.
I. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення №389-VII від 25 січня 2019 року «Про дострокове припинення повноважень та звільнення заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Чорноморської міської ради Одеської області ОСОБА_1 ».
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 травня 2019 року, залишеною без змін ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2019 року, в задоволенні позову відмовлено.
3. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернулася з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 24 січня 2014 року розпорядженням Іллічівського міського голови №6-к на підставі рішення Іллічівської міської ради від 24 квітня 2014 року №443- VI «Про затвердження на посаду заступника Іллічівського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради» ОСОБА_6 призначено на посаду заступника Іллічівського міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, керуючим справами виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області.
5. Рішенням Чорноморської міської ради Одеської області №68-VII від 12 березня 2016 року ОСОБА_1 затверджено на посаду заступника Чорноморського міського голови (економіка та фінанси).
6. 29 грудня 2016 року Виконавчим комітетом Чорноморської міської Ради прийнято рішення №490 від 29 грудня 2016 року «Про розподіл обов'язків між міським головою, секретарем міської ради, заступникам міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради».
7. Додатком до вказаного рішення визначено перелік повноважень ОСОБА_6, як заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради.
8. 30 липня 2018 року депутат Чорноморської міської Ради ОСОБА_4 звернувся з депутатським зверненням щодо надання йому змістовних та обґрунтованих пояснень причин, з яких ОСОБА_1 , як заступник міського голови не звітувала в другому півріччі 2017 року на сесіях міської ради та не звітувала перед територіальною громадою про свою діяльність в 2018 році.
9. 8 січня 2019 року депутат Чорноморської міської Ради Одеської області ОСОБА_4. звернувся до постійної комісії з фінансово-економічних питань, бюджету, інвестицій та комунальної власності з листом вх. №962 щодо включення до порядку денного постійної комісії питання «Про звіт заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_6 та надання оцінки її роботи», винесення даного питання на розгляд пленарного засідання сесії міської ради».
10. 10 січня 2019 року на засіданні постійної комісії з фінансово-економічних питань, бюджету, інвестицій так комунальної власності комісія рекомендувала заслухати звіт заступника міського голови ОСОБА_6 на пленарному засіданні сесії Чорноморської міської Ради Одеської області.
11. 22 січня 2019 року позивачка звернулася до Чорноморського міського голови із заявою про надання їй чергової відпустки тривалістю 60 календарних днів із послідуючим її звільненням з 24 березня 2019 року за власним бажанням.
12. 22 січня 2019 року Чорноморським міським головою винесено розпорядження №19-а «Про надання відпустки», згідно з яким позивачці надана відпустка починаючи з 23 січня 2019 року по 24 березня 2019 року включно, з послідуючим звільненням за власним бажанням в останній день відпустки, а саме 24 березня 2019 року.
13. Також Чорноморською міською радою Одеської області підготовлено проект рішення «Про дострокове припинення повноважень та звільнення заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Чорноморської міської ради Одеської області ОСОБА_1 ».
14. 25 січня 2019 року на двадцять восьмій сесії Чорноморської міської ради Одеської області VII скликання, Чорноморською міською радою винесено рішення №389-VII «Про дострокове припинення повноважень та звільнення заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Чорноморської міської ради Одеської області ОСОБА_1 ».
15. Вказаним рішенням Чорноморська міська рада Одеської області вирішила:
1. Визнати роботу заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Чорноморської міської ради Одеської області ОСОБА_6 незадовільною.
2. Достроково припинити повноваження та звільнити ОСОБА_1 з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Чорноморської міської ради Одеської області.
3. Вивести ОСОБА_1 зі складу виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області.
4. Рекомендувати міському голові Хмельнюку В.Я. не вносити на розгляд повторно пропозицію щодо обрання ОСОБА_1 до кладу виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області, на посаду заступника міського голови або інші виборні посади у складі Чорноморської міської ради Одеської області, а також заборонити призначати її виконуючою обов'язки міського голови та на будь-які інші посади в органах Чорноморської міської ради Одеської області. У разі перебування ОСОБА_1 на лікарняному або у відпустці під час прийняття даного рішення, наказ про її звільнення видати у перший день виходу на роботу після лікарняного або відпустки.
5. Службі персоналу виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області оформити звільнення ОСОБА_1 згідно чинного законодавства про працю.
6. Відділу бухгалтерського обліку та звітності виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області здійснити розрахунок з ОСОБА_1 при звільненні відповідно до чинного законодавства.
7. Контроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію з фінансово-економічних питань, бюджету, інвестицій та комунальної власності.
16. Не погоджуючись з таким рішенням та своїм звільненням, позивачка звернулася до суду з вказаним позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що при прийнятті спірного рішення відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідач приймаючи спірне рішення реалізував свою компетенцію відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту міської ради щодо звільнення заступника міського голови, посада якого є виборною. Заслуховування звітів про виконану роботу посадових осіб, яких призначає або затверджує міська рада, є виключною компетенцією ради, а повноваження щодо звільнення заступника міського голови є дискреційними повноваженнями відповідної ради. При цьому, суд першої інстанції врахував, що на пленарному засіданні сесії Чорноморської міської ради Одеської області, яке відбулося 25 січня 2019 року, були присутніми 33 депутата, 22 з яких проголосувало за прийняття спірного рішення, тобто більше половини від загального складу ради. Тобто, більшість депутатського корпусу проголосувала за незадовільну роботу ОСОБА_1 .
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. У поданій касаційній скарзі ОСОБА_1 не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права.
19. Вважає, що спірне рішення та документи, що стали підставою для його прийняття, містять лише загальне посилання на статтю 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», без визначення конкретних правових підстав, передбачених вказаною статтею.
20. Крім того, суд першої інстанції встановив, що спірне рішення ради прийнято з урахуванням та на підставі її заяви про звільнення за власним бажанням, тобто спірне рішення в частині дострокового припинення її повноважень прийнято на підставі статті 38 КЗпП України, однак не вказав на підставі яких доказів дійшов такого висновку.
21. На думку позивачки, рада, маючи певну дискрецію (розсуд) у вирішенні питань щодо дострокового припинення її повноважень, в своїх діях була обмежена вимогами статті 19 Конституції України, повинна була зазначити конкретну підставу її звільнення, належним чином обґрунтувавши виникнення такої підстави.
22. Суди попередніх інстанцій зазначене не врахували, а виходили з того, що рада вправі приймати будь-яке рішення, без посилань на конкретну правову підставу, а рішення ради є правомірним за умови наявності більшості голосів депутатів, які проголосували без будь-якого стороннього впливу та тиску.
23. Суди безпідставно виходили з того, що рада достроково припинила її повноваження у зв'язку з тим, що її робота визнана незадовільною. Зазначене не відповідає дійсності оскільки пунктом 1 спірного рішення ради був визнаний незадовільним її звіт, а не робота.
24. Крім того, як вказує позивачка, рада достроково припинила її повноваження за відсутність звітів перед радою, в той час коли сама рада на сесіях не включала до свого порядку денного питання її звітів, за відсутності можливості у останньої вносити пропозиції до порядку денного ради.
25. Між тим, відповідач підтвердив, що вона систематично доповідала місцевій раді питання, які стосуються виконання бюджету.
26. Серед іншого, звертає увагу, що проект спірного рішення підлягав обов'язковому оприлюдненню відповідно до частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», пункту 9 статті 32 Регламенту ради не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття, однак спірний проект оприлюднений не був. Порушення процедури прийняття акту місцевого самоврядування, а саме не оприлюднення проекту рішення ради є підставою для визнання такого рішення протиправним та його скасування.
27. Зазначає, що суди відхилили її доводи щодо попереднього розгляду питання про її звільнення постійними комісіями ради, без належного мотивування.
28. Крім того, включення до порядку денного питання про дострокове припинення її повноважень та звільнення відбулось з порушенням пункту 9 статті 24 Регламенту, оскільки таке питання, без попереднього розгляду депутатськими комісіями, було включено до порядку денного не за пропозицією головуючого (міського голови), а за пропозицією депутата ОСОБА_4 .
29. При цьому, відповідачі під час розгляду справи та суди не зазначили в чому полягає винятковий випадок та невідкладність розширення порядку денного питанням про дострокове припинення її повноважень та звільнення. Вказана обставина судами не з'ясовувалась та не встановлювалась, будь-які докази на підтвердження цієї обставини в матеріалах справи відсутні.
30. На думку позивачки, спірним рішенням ради встановлені обмеження на реалізацію її права на працю в органах місцевого самоврядування, дискримінують щодо реалізації її права на службу в органах місцевого самоврядування у порівнянні з іншими громадянами України та змушують її змінити свою поведінку при реалізації права на працю.
31. У відзивах на касаційну скаргу відповідач та третя особа не погоджуються з касаційною скаргою, просять залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
32. У судовому засіданні позивач та її представник вимоги касаційної скарги підтримали з підстав, викладених в ній, просили її задовольнити, представник третьої особи проти касаційної скарги позивача заперечувала з мотивів, викладених у відзиві на касаційну скаргу, та просила відмовити в її задоволенні.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
33. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
34. Україна є демократичною, правовою державою, в якій визнається і гарантується місцеве самоврядування, що є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (статті 1, 7, частина перша статті 140 Конституції України).
35. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
36. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина третя статті 140, частина перша статті 144 Конституції України).
37. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені також у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
38. Відповідно до частини першої статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
39. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами встановлена приписами статті 75 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Так, зазначена стаття передбачає:
1. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.
2. Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.
3. Порядок і випадки дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування територіальними громадами визначаються цим та іншими законами.
40. Таким чином, вказані положення передбачають право територіальної громади через утворені ними органи місцевого самоврядування у будь-який час, на дострокове припинення повноважень посадової особи органу місцевого самоврядування. Тобто, міська рада має право звільнити заступника міського голови.
41. Водночас, правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування визначає Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування".
42. Відповідно до статті 1 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
43. Частиною третьою статті 7 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» встановлено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
44. Таким чином, приписи цього закону є спеціальними до спірних правовідносин, які виникли з приводу проходження особою публічної служби, а тому мають пріоритетне застосування.
45. Разом з тим, статтею 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" встановлені підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування, які можуть бути як загальними, що передбачені Кодексом законів про працю України, так і спеціальними, що визначені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України, а також у разі:
- порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону;
- порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону);
- виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов'язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону);
- досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (стаття 18 цього Закону).
46. Отже, перелік визначених цією статтею підстав припинення служби в органах місцевого самоврядування не є виключним, оскільки частина перша цієї статті вказує також і на загальні підстави, які визначені у вказаних законах зокрема Законі України «Про місцеве самоврядування», норми якого серед інших були юридичною підставою для прийняття спірного рішення Чорноморської міської ради Одеської області.
47. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування», яка встановлює виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, передбачає, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, серед яких зокрема і утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск.
48. Відповідно до Методичних рекомендацій щодо особливостей звільнення посадових осіб із місцевого самоврядування, що є Додатком №2 до листа Головдержслужби від 6 лютого 2002 року №46/621 заступник сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та керуючий справами (секретар) виконавчого комітету можуть також бути звільнені з посади з підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, Законом України «Про боротьбу з корупцією», а також на підставі і в порядку, визначеному статтею 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».
49. Підставою дострокового припинення повноважень та звільнення заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Чорноморської міської ради Одеської області ОСОБА_6, є неналежне здійснення наданих їй законом повноважень, а саме: незадовільна координація у сфері соціально-економічного розвитку міста, неналежне вирішення бюджетних та фінансових питань та систематична відсутність передбаченого законом звіту про свою діяльність перед територіальною громадою протягом всього часу перебування на посаді. Тобто, вказана підстава для припинення служби є загальною і узгоджується із статтею 75 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
50. Відповідно до Регламенту Іллічівської міської ради сьомого скликання, що є Додатком до рішення Іллічівської міської ради від 6 листопада 2015 року №2-VII (далі - Регламент) обрання і звільнення з посад посадових осіб (крім міського голови), формування виконкому, постійних і тимчасових комісій, заслуховування звітів постійних комісій, заступників міського голови, керуючого справами виконавчого комітету яких рада призначає або затверджує, згідно статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», є виключною компетенцією ради.
51. Статтею 6 вказаного Регламенту встановлено, що рада, її виконавчі органи та посадові особи несуть відповідальність за законність та наслідки прийнятих ними рішень у відповідності до статей 74-77 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та згідно іншого чинного законодавства України.
52. Верховний Суд зазначає, що встановлення судами кількісного результату голосування 29 депутатами, тобто більше половини депутатів від загального складу ради, як того вимагає частина друга статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які проголосували за прийняття проекту рішення «Про дострокове припинення повноважень та звільнення заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Чорноморської міської ради Одеської області ОСОБА_6» у визначений законом спосіб, цілком обґрунтовує прийняття такого рішення міської ради. Інакше, продовження виконання своїх обов'язків заступником міського голови, яким була надана незадовільна оцінка, буде суперечити засадам місцевого самоврядування, які відповідно до статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ґрунтуються на принципі виборності представницьких органах, як сільських, селищних, міських рад, так і заступників сільських, селищних міських голів в контексті цієї справи.
53. Наведене дає підстави для висновку, що Чорноморська міська рада Одеської області, вирішуючи питання про дострокове припинення повноважень заступника міського голови діяла в межах повноважень визначених законом, оскільки це питання належить до її компетенції, як передбачено чинним законодавством.
54. Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскільки посада заступника міського голови є виборною, на яку особа обирається міською радою, то при визначенні підстав і критеріїв, як обрання на посаду, так і звільнення з неї (дострокового припинення повноважень) відповідна рада має певну дискрецію (розсуд) у вирішенні цих питань.
55. При цьому, здійснення таких дискреційних повноважень, як звільнення, в рамках встановленої процедури дострокового припинення повноважень заступника голови міської ради, відбулося з дотриманням критеріїв правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина друга статті 19 Конституції України).
56. До того ж, позивач була обізнаною про розгляд питання, яке стосувалося її повноважень, і не була позбавлена права бути присутньою на засіданні постійної комісії з фінансово-економічних питань, бюджету, інвестицій та комунальної власності VII скликання, на якому розглядалося питання її звіту та надання оцінки її роботи, про що свідчить копія витягу з протоколу №61 від 10 січня 2019 року. Також, позивач не була позбавлена права і бути почутою під час прийняття спірного рішення, що було прийнято не на її користь, відповідно до копії протоколу двадцять восьмої сесії Чорноморської міської ради Одеської області VII скликання від 25 січня 2019 року.
57. У зв'язку з цим, Верховний Суд також не погоджується з іншими доводами скаржника про те, що мало місце порушення процедури прийняття спірного рішення, оскільки в порушення чинного законодавства, Регламенту Чорноморської міської ради Одеської області проект спірного рішення не розглядався на засіданні профільних комісій з порушенням норм пункту 9 статті 24 Регламенту і зазначає таке.
58. Відповідно до частини четвертої статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
59. Приписами частини п'ятої цієї ж статті передбачено, що постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.
60. Зважаючи на викладене, суди попередніх інстанцій правильно встановили, що чинне законодавство не передбачає обов'язковий розгляд на постійній комісії питання про звільнення заступника міського голови.
61. Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що питання дострокового припинення повноважень заступника міського голови не передбачено серед вичерпного переліку питань, які за дорученням ради або за власною ініціативою розглядаються постійними комісіями.
62. Стосовно доводів скаржника про те, що проект спірного рішення, який передбачав її звільнення не розглядався на засіданнях профільних комісій та не був оприлюднений до засідання міської ради, Верховний Суд зазначає таке.
63. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
64. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття (частина третя статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).
65. У свою чергу, внутрішньоорганізаційними є акти, які приймаються з метою організації та впорядкування роботи суб'єктів владних повноважень, тобто це акти, які стосуються кадрових питань, а також інші акти у тому разі, якщо вони обмежуються внутрішньою організацією роботи суб'єкта владних повноважень та відповідних посадових осіб.
66. Враховуючи те, що проект рішення щодо заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Чорноморської міської ради Одеської області стосувався внутрішньоорганізаційного (кадрового) питання щодо дострокового припинення повноважень ОСОБА_1 , яке вирішується виключно депутатами міської ради, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що проект такого рішення не підлягає обов'язковому оприлюдненню.
67. Стосовно доводів касаційної скарги про те, що включення до порядку денного питання про дострокове припинення повноважень позивача відбулося з порушенням пункту 9 статті 24 Регламенту, оскільки таке питання включено до порядку денного не за пропозицією головуючого (міського голови), а за пропозицією депутата ОСОБА_4 , то Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що така пропозиція відповідає приписам статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
68. Так, згідно з частиною 13 вказаної статті, пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.
69. Як встановлено судами, депутати міської ради проголосували за включення до порядку денного вказаної пропозиції депутата ОСОБА_4 , при цьому, жоден із присутніх депутатів міськради не скористався своїм правом на обговорення згідно з пунктом 5 статті 25 Регламенту. Отже, жоден із депутатів цієї сесії ради не заперечував проти включення цього питання до порядку денного без попереднього обговорення, оскільки депутати знали суть питання та були згодні з необхідністю його розгляду на сесії міськради. Тому, такі дії міськради не порушують Регламент, як на те вказує скаржник.
70. Доводи касаційної скарги про те, що заява позивачки про надання їй відпустки з подальшим її звільненням від 22 січня 2019 року не була предметом розгляду двадцять восьмої сесії Чорноморської міської ради Одеської області VII скликання від 25 січня 2019 року і не була покладена в основу спірного рішення, Верховний Суд зазначає наступне.
71. Як встановлено, предметом адміністративного спору є рішення Чорноморської міської ради Одеської області, яке стосується неналежного здійснення позивачем наданих їй законом повноважень, як заступника міського голови.
72. Факт добровільного подання позивачкою заяви на відпустку з подальшим її звільненням за власним бажанням, не обмежує Чорноморську міську раду Одеської області у вчиненні її прямого дискреційного права, встановленого Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», на прийняття рішення за наслідками оцінки діяльності позивачки, як заступника міського голови, за результатом якої і було прийнято спірне рішення.
73. Водночас, спірним рішенням визначено, що у разі перебування ОСОБА_1 на лікарняному або у відпустці під час прийняття даного рішення, наказ про її звільнення має бути виданий у перший день її виходу на роботу після лікарняного або відпустки. Отже, спірне рішення не обмежує гарантії, передбачені статтею 38 КЗпП України, а саме: розірвання договору з ініціативи працівника шляхом подання заяви ОСОБА_1 , в якій, вона реалізує своє добровільне волевиявлення на звільнення з публічної служби.
74. Враховуючи те, що спірне рішення відповідача прийняте за наслідками неналежного здійснення наданих ОСОБА_1 повноважень, як заступником міського голови, то таке рішення не може бути скасоване лише за умови попередньо вираженого добровільного бажання особи на звільнення за особистою заявою.
75. Верховний Суд погоджується з доводами позивачки про те, що пункт 4 спірного рішення відповідача встановлює стосовно неї дискримінацію у сфері праці, що заборонено статтею 2-1 КЗпП України, однак вказане положення не впливає на суть вирішення предмету спору, а тому, у цій частині погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що зазначений пункт спірного рішення має рекомендаційний характер та сам по собі наразі не породжує будь-яких обмежень трудових прав позивачки, які підлягають захисту в судовому порядку.
76. Таким чином, зазначений пункт спірного рішення, не перешкоджає професійним перспективам особи, гарантованим статтею 43 Конституції України.
77. Наведені доводи в касаційній скарзі, фактично зводяться до переоцінки наявних у справі доказів, вільного тлумачення правових норм, та не спростовують висновків суду першої та апеляційної інстанцій.
78. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про відмову в задоволенні позову.
79. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
80. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
81. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 344, 353, 356 КАС України, суд,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 травня 2019 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2019 року у справі №420/718/19 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Повний текст судового рішення складено 10 лютого 2020 року.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
Л.О. Єресько,
Судді Верховного Суду