04 лютого 2020 року справа № П/811/973/18
Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі головуючого - судді Брегея Р.І., розглянувши в м.Кропивницький в порядку спрощеного позовного провадження з викликом сторін (у письмовому провадженні) адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Кіровоградській області (далі - Управління) про визнання протиправними дій, скасування рішення і зобов'язання вчинити певні дії,
Позивач (пенсіонер органів прокуратури) звернувся до суду з заявою до відповідача про визнання протиправними дій щодо відмови у проведенні перерахунку пенсії і скасування рішення про відмову у здійсненні перерахунку від 12 березня 2018 року.
Водночас просив суд зобов'язати Управління перерахувати пенсію, починаючи з 01 грудня 2017 року, відповідно до довідки прокуратури Кіровоградської області (далі - Прокуратура) від 12 березня 2018 року №18-94 (вих.-18).
Також просив суд зобов'язати відповідача доплатити пенсію після проведення перерахунку з урахуванням раніше отриманих коштів.
У судовому засіданні ОСОБА_1 підтримав вимоги заяви.
Пояснив, що з вересня 2017 року підвищились розміри посадових окладів та надбавок працівників прокуратури на підставі постанови Уряду України.
З таким фактом пов'язує виникнення права на перерахунок пенсії.
Стверджує, що Управління безпідставно відмовило у перерахунку пенсії на підставі довідки Прокуратури.
Відповідач заперечив щодо задоволення позову, подавши відзив на нього (а.с.59-60).
Управління зазначило, що відповідно до приписів Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон) умови та порядок перерахунку пенсії працівникам прокуратури визначається Урядом України, який до цього часу не прийняв нормативно-правовий акт з цього питання.
Ухвалою суду від 03 січня 2019 року зупинено провадження у справі до набрання законної сили судовим рішенням Касаційного адміністративного суду (а.с.162-163).
Касаційний адміністративний суд у рішенні від 16 квітня 2018 року у справі №825/506/18 зробив висновок про відсутність у органів прокуратури обов'язку надавати довідки для перерахунку пенсії, оскільки у пенсіонерів органів прокуратури не виникло таке право (а.с.73-77).
Ухвалою суду від 27 листопада 2019 року поновлено провадження у справі (а.с.206-207).
Рішення Касаційного адміністративного суду набрало законної сили на підставі постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року (а.с.198-205).
Ухвалою суду від 27 січня 2020 року прийнято рішення про завершення розгляду справи в порядку письмового провадження (а.с.230).
Суд, вислухавши пояснення позивача, дослідивши матеріали справи, зробив висновок про задоволення позову з таких підстав.
Встановлені обставини і факти, що стали підставами звернення до суду.
Так, позивач отримує пенсію за вислугу років згідно приписів Закону з 03 квітня 2006 року (а.с.43-48).
Пенсія призначена на підставі довідки про заробіток, яку видала Прокуратура (а.с.143).
Звільнений з органів прокуратури з 30 березня 2015 року (працював, будучи пенсіонером) (а.с.30).
08 грудня 2017 року звернувся до Прокуратури з заявою про надання довідки для перерахунку пенсії у зв'язку зі збільшенням посадових окладів та надбавок працівників органів прокуратури (а.с.43-48).
18 грудня 2017 року Прокуратура відмовила у наданні довідки (а.с.43-48).
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року зобов'язано Прокуратуру надати довідку ОСОБА_1 про розмір заробітної плати працівника прокуратури Кіровоградської області відносно посади за останнім місцем роботи - заступника Кіровоградського прокурора з нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, за всіма складовими, на які нараховуються страхові внески із зазначенням окладу з урахуванням 10 відсотків від посадового окладу працівника прокуратури, якій здійснює нагляд за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах та інших примусових заходів, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, доплати за класний чин (радник юстиції); надбавки за вислугу років (25%); надбавки за особливо важливі завдання "ОВЗ" (65%); 1/12 матеріальної допомоги на оздоровлення; 1/12 допомоги на соціально-побутові потреби; розмір щомісячної премії згідно наказу (150%), та з якої було призначено пенсію, після змін, внесених постановою Кабінету Міністрів України № 657 від 30 серпня 2017 року «Про внесення змін до деяких Постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури» (далі - Постанова), виходячи з розміру місячного заробітку заступника керівника місцевої прокуратури Кіровоградської області станом на 01 листопада 2017 року (а.с.43-48).
На виконання рішення суду Прокуратура видала довідку від 12 березня 2018 року №18-94 (вих.-18) (а.с.18-19).
Заробітна плата значно зросла у порівнянні з заробітною платою, з якої перераховувалась пенсія в останній раз.
12 березня 2018 року Управління відмовило у перерахунку пенсії (а.с.17).
Підстава - відповідно до приписів частини 20 статті 86 Закону умови та порядок перерахунку пенсії працівникам прокуратури визначається Урядом України, який до цього часу не прийняв нормативно-правовий акт з цього питання.
Управління зазначає, що бездіяльність Уряду України не може спонукати до порушення закону.
Юридична оцінка, встановлених судом, обставин і фактів справи.
Перш за все, якщо оскаржуються дії суб'єкта владних повноважень стосовно прийняття рішення і останнє, то предметом судового розгляду є виключно рішення, оскільки згадані дії знайшли відображення у ньому.
Приписами частини 17 статті 50-1 Закону (в редакції станом на день виходу позивача на пенсію) встановлено, що призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв'язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи.
14 жовтня 2014 року прийнято Закон (у новій редакції), який набрав чинності частково з 01 січня наступного року.
На час прийняття Закону (у новій редакції) припис частини 20 статті 86 встановлював, що призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв'язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв'язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки.
28 грудня 2014 року прийнято Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність деяких законодавчих актів України», яким визначено нову редакцію згаданої норми Закону, котра набрала чинності з 01 січня наступного року.
Так, приписами частини 20 статті 86 Закону встановлено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.
Така редакція норми права діяла і на час прийняття Управлінням рішення про відмову позивачу у перерахунку пенсії.
Уряд України станом на дату прийняття рішення відповідачем (27 березня 2018 року) не прийняв нормативно-правовий акт щодо умов та порядку перерахунку пенсій.
Вирішуючи позов, суд зобов'язаний дати відповідь на такі запитання: чи допустив Уряд України протиправну бездіяльність стосовно прийняття нормативно-правового акту на виконання приписів Закону?; як мало діяти Управління за відсутності згаданого нормативно-правового акту?
Відповідь на запитання №1.
Так, припис частини 20 статті 86 Закону (в редакції, яка діяла з 01 січня 2015 року до дати прийняття відповідачем рішення) не відповідав приписам Конституції України з таких підстав.
Приписами частини 3 статті 46 Конституції України встановлено, що пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
Отже, право на отримання пенсії - конституційне право людини і громадянина.
Відповідно до приписів пунктів 1 та 6 частини 1 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення.
Отже, розмір пенсії, порядок перерахунку, строк призначення та перерахунку має бути встановлено тільки законом.
Надання права Уряду України встановлювати порядок та умови перерахунку пенсії працівникам прокуратури є невідповідністю сукупності приписів частини 3 статті 46 та пунктів 1 та 6 частини 1 статті 92 Основного Закону.
Такий висновок зробив і Конституційний Суд України у рішенні від 13 грудня 2019 року №7-р(ІІ)2019.
Відповідно до приписів частини 3 статті 7 КАС України у разі невідповідності правового акту Конституції України суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.
Таким правовим актом є Основний Закон.
Отже, суд зробив висновок, що Уряд України не допустив протиправну бездіяльність стосовно виконання приписів частини 20 статті 86 Закону, оскільки відповідно до положень Конституції України не міг встановлювати порядок та умови виплати пенсії працівникам прокуратури.
Така бездіяльність Уряду України не доводила порушення приписів частини 2 статті 19 Конституції України.
Цією нормою права встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, Основний Закон держави встановлює пріоритет щодо відповідності дій органу державної влади.
Спочатку відповідність Конституції України, а лише потім - законам.
Відповідь на запитання №2.
Так, проаналізувавши Закон (в редакції на час виходу позивача на пенсію та прийняття Управлінням рішення), суд зробив висновок, що держава визнавала за позивачем право на перерахунок пенсії, однак не реалізовувала його, оскільки один з її органів не приймав упродовж більше 3 років нормативно-правовий акт, який мав врегулювати згадане питання.
З урахуванням відповіді на запитання №1 відсутність норми права, яка б встановлювала порядок та умови перерахунку пенсії працівникам прокуратури, обумовлена протиправною бездіяльністю Верховної Ради України.
Рішення Управління про відмову позивачу у перерахунку пенсії стало наслідком протиправної бездіяльності законодавця.
Сукупність рішення і бездіяльності законодавця порушило конституційний принцип верховенства права, який закріплено у приписах частини 1 статті 8 Основного Закону держави.
Цей принцип права відноситься до основних засад державного ладу і через його призму мають оцінюватись усі владні рішення, дії та бездіяльність.
Сутнісний зміст принципу верховенства права розкрито у приписах частин 1 та 4 статті 6 КАС України.
Цією нормою права встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
Відповідач відмовив у перерахунку пенсії з підстави відсутності норми права щодо умов та порядку перерахунку пенсії, яка мала нести технічну функцію стосовно реалізації права, яке встановлене на рівні закону.
Керуючись принципом верховенства права, врахувавши тривалу бездіяльність (більше 3 років) Верховної Ради України і право позивача на перерахунок пенсії, в Управління виник обов'язок провести його на підставі довідки Прокуратури, замінивши цифрові значення складових грошового забезпечення, які використовувались при призначенні пенсії.
Тому, суд зробив висновок про протиправність рішення Управління, яким позивачу відмовлено у перерахунку пенсії.
Разом з тим, суд повторює наступне.
Рішення відповідача про задоволення заяви позивача не доводило б порушення приписів частини 2 статті 19 Конституції України.
Цією нормою права встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, Основний Закон держави встановлює пріоритет щодо відповідності дій органу державної влади.
Спочатку відповідність Конституції України, а лише потім - законам.
Вплив рішення Конституційного Суду України на рішення суду.
Перш за все, позов подано до суду 23 березня 2018 року, а рішення Конституційного Суду України прийнято 13 грудня 2019 року.
Предмет позову - визнання протиправним рішення Управління та зобов'язання провести перерахунок пенсії, виплативши додаткові кошти.
Приписами частини 3 статті 152 Конституції України встановлено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Отже, з 14 грудня 2019 року у пенсіонерів органів прокуратури виникло право на звернення до суду з позовом до держави про відшкодування шкоди, яка обчислюється сумою недоотриманої пенсії у зв'язку із непроведенням її перерахунку, починаючи з 01 жовтня 2017 року.
За позовами про відшкодування шкоди відповідачем виступає держава і відсутній публічно-правовий спір між особою та законодавцем, оскільки Конституційний Суд України визнав провину останнього.
З прийняттям рішення Конституційного Суду України право на звернення до суду з позовом до Пенсійного фонду України трансформувалось у право на звернення до суду з позовом до держави про відшкодування шкоди щодо тих пенсіонерів органів прокуратури, які не подали позов до Пенсійного фонду України до появи рішення Конституційного Суду України.
Подача позову до Пенсійного фонду України до прийняття рішення Конституційним Судом України зобов'язує суд надати правову оцінку рішенню відповідача, захистивши порушене право.
Щодо дотримання строку звернення до суду.
Позивач оскаржує рішення Управління від 12 березня 2018 року, яке прийнято на підставі звернення, що подано того ж дня.
Позивач звернувся до суду 23 березня 2018 року.
Отже, звернення до суду мало місце в межах шестимісячного строку, який встановлено приписами частини 2 статті 122 КАС України.
Позивач у зверненні просив перерахувати пенсію за період з місяця (01 грудня 2017 року), що слідує після місяця, в якому мало місце підвищення заробітної плати працівників прокуратури (з 01 вересня 2017 року).
У довідці Прокуратури, яка видана на виконання рішення суду, вказано про заробіток станом на 01 листопада 2017 року.
Таке прохання відповідає приписам частини 17 статті 50-1 Закону (в редакції на час виходу позивача на пенсію) та приписам частини 20 статті 86 Закону (діюча редакція).
Звернення до Управління з заявою про перерахунок пенсії від березня 2018 року (право виникло з 01 жовтня 2017 року) обумовлено тим, що до цього часу тривав судовий процес з Прокуратурою про видачу довідки, на підставі якої здійснюється перерахунок.
Звернення з позовом до Прокуратури мало місце після отримання відмови у видачі довідки про перерахунок пенсії у грудні 2017 року.
Звернення до Прокуратури та до суду щодо оскарження її рішення відбулось у межах строку, який встановлено приписами частини 2 статті 122 КАС України.
Отже, суд зробив висновок про зобов'язання Управління провести перерахунок пенсії за період, починаючи з 01 грудня 2017 року, яке цього вимагає позивач.
Підсумовуючи, суд зробив висновок про задоволення позову.
Пояснення стосовно відступу від правового висновку Верховного Суду.
Приписами частин 5 та 6 статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.
Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.
Отже, висновки Верховного Суду щодо застосування норм права обов'язкові до використання виключно для суб'єктів владних повноважень.
Що стосується суду, то вони обов'язкові для врахування.
Між врахуванням і використанням існує відмінність.
Якби її не існувало, то законодавець не вжив би цих два поняття стосовно різних суб'єктів.
Під «врахуванням» треба розуміти ознайомлення з ними та надання пояснень стосовно погодження.
Суд вправі відступити від правового висновку Верховного Суду лише у випадку детального обґрунтування незгоди з ним.
Таке твердження слідує з принципу незалежності суду, на рішення якого впливає виключно закон.
У даному випадку суд не погоджується з правовими висновками Касаційного адміністративного суду, які зазначені у постановах від 14 лютого та 16 квітня 2018 року у справах №635/903/17 та №825/506/18 (а.с.43-46, 73-77).
Верховний Суд зробили такі висновки.
«Бездіяльність Кабінету Міністрів України, який протягом тривалого часу не визнає умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено у частині 20 статті 86 Закону України «Про прокуратуру», не може вважатися доказом протиправності дій Пенсійного фонду України і покладати на нього обов'язки, не передбачені законодавством. При цьому, причини бездіяльності Кабінету Міністрів України та їх оцінка не є предметом спору у даній справі».
«Оскільки на час виникнення спірних правовідносин не прийнято і не діють нормативно-правові акти, що регламентують умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, вимоги визнати неправомірними дії прокуратури області щодо видачі довідки про заробітну плату є безпідставними».
В обох випадках Верховний Суд не перевіряв на відповідність Конституції України припис частини 20 статті 86 Закону, невідповідність якого була очевидна.
Висновок суду про невідповідність цієї норми Основному Закону підтверджено рішенням Конституційного Суду України.
Водночас Верховний Суд зазначив про бездіяльність Уряду України, не вказавши на її протиправність, а суд зробив висновок про протиправну бездіяльність Верховної Ради України, що узгоджується з висновком Конституційного Суду України.
Разом з тим, суд перевірив рішення Управління через призму відповідності сукупності приписів статей 8 та 19 Конституції України і частини 1 та 4 статті 6 КАС України.
Верховний Суд такий системний аналіз не проводив.
Відмінність між методами правового аналізу норм права, які поширюються на спірні правовідносини, котрі застосував Верховний Суд і суд, дає право останньому, керуючись принципом незалежності, котру треба ототожнювати з відповідальністю, відступити від правових висновків суду касаційної інстанції.
Судові витрати у справі складаються з судового збору в сумі 704,80 грн. (а.с.4).
Суд розподіляє судові витрати відповідно до приписів частини 1 статті 139 КАС України.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст.139, 243-246, 257, 371 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позов задовільнити.
Визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Пенсійного фонду України в Кіровоградській області від 12 березня 2018 року, яким ОСОБА_1 відмовлено у перерахунку пенсії.
Зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України в Кіровоградській області провести перерахунок пенсії ОСОБА_1 , починаючи з 01 грудня 2017 року, відповідно до довідки прокуратури Кіровоградської області від 12 березня 2018 року №18-94 (вих.-18) та виплатити додаткові кошти з урахуванням раніше отриманих.
Допустити до негайного виконання рішення суду щодо виплати додаткових коштів (пенсії) за грудень 2017 року.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Пенсійного фонду України в Кіровоградській області на користь ОСОБА_1 судові витрати в сумі 704,80 грн.
Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана до Третього апеляційного адміністративного суду в апеляційному окрузі, що включає Дніпропетровську, Запорізьку та Кіровоградську області, протягом тридцяти днів з дня його складення.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя Кіровоградського
окружного адміністративного суду Р.І. Брегей