Іменем України
29 січня 2020 року
Київ
справа №640/19344/18
адміністративне провадження №К/9901/20955/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Мороз Л.Л., Тацій Л.В.,
за участю: секретаря судового засідання: Галайко Л.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційному порядку адміністративну справу № 640/19344/18
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства юстиції України
про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Парінова А.Б., суддів: Беспалова О.О., Ключковича В.Ю.)
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства юстиції України, в якому просив: - визнати протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо відмови у прирівнянні посади позивача "помічник Голови Державного департаменту України з питань виконання покарань" до посади начальника самостійного управління; - зобов'язати Міністерство юстиції України згідно вимог Постанови Кабінету Міністрів України "Про перерахунок пенсії особам, які звільнені з військової служби, та деяких інших осіб" від 21.02.2018 № 103 направити в Головне управління Пенсійного фонду України в м. Києві довідку про грошове забезпечення ОСОБА_1 , виготовлену з урахуванням показників (відповідним тарифним розрядом і коефіцієнтом), Постанови Кабінету Міністрів України "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" від 30 серпня 2017 року № 704, за посадою помічника Голови Державного Департаменту України з питань виконання покарань прирівняної до посади начальника управління апарату Державного Департаменту України з питань виконання покарань.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач посилається на Конституцію України, Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», Постанову Кабінету Міністрів України від 07.11.2007 № 1294 «Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу», Порядок проведення перерахунку пенсії, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб», затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.02.2008 № 45 та зазначає, що відповідачем протиправно подано до Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві неналежно оформлену довідку про грошове забезпечення ОСОБА_1 за посадою «помічник голови департаменту», з посадовим окладом прирівняного до посади «начальник відділу», оскільки на час звільнення з військової служби він займав посаду «помічник Голови Департаменту», прирівняної до посади начальника самостійного управління, з 01.01.2018, згідно з Постановою Кабінету Міністрів України «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб» від 30.08.2017 № 704.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 29 березня 2019 року позов задовольнив. Визнав протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо відмови у прирівнянні посади ОСОБА_1 «помічник Голови Державного департаменту України з питань виконання покарань» до посади начальника самостійного управління. Зобов'язав Міністерство юстиції України згідно вимог Постанови Кабінету Міністрів України «Про перерахунок пенсії особам, які звільнені з військової служби, та деяких інших осіб» від 21.02.2018 № 103 направити до Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві довідку про грошове забезпечення ОСОБА_1 , виготовлену з урахуванням показників (відповідним тарифним розрядом і коефіцієнтом), Постанови Кабінету Міністрів України «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб» від 30 серпня 2017 року № 704, за посадою помічника Голови Державного Департаменту України з питань виконання покарань прирівняної до посади начальника управління апарату Державного Департаменту України з питань виконання покарань.
4. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 червня 2019 року скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2019 року та прийняв нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовив повністю.
5. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 , виходив з того, що відповідно до висновку Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, посада «Помічник Голови» 2000-2001 років повинна відповідати (повинна бути прирівняна) до посади «Начальник самостійного управління», а розмір посадового окладу повинен бути перерахований за відповідним тарифним розрядом, виходячи з вимог Постанови Кабінету Міністрів України № 45 від 13.02.2008, в той час як відповідачем під час розгляду справи не доведено правомірності прирівняння посади позивача «Помічник Голови» до посади «Начальник відділу у складі департаменту, самостійного управління».
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що посаду «Помічник Голови» прирівняно відповідачем до посади «Начальник відділу у складі департаменту, самостійного управління» на виконання покладених на Міністерство юстиції України повноважень та в межах своєї компетенції. Зазначений нормативно-правовий акт був зареєстрований у встановленому законом порядку, станом на момент звернення позивача до суду, а також станом на час розгляду даної справи є чинним, а відтак є обов'язковим до виконання. Водночас, судом апеляційної інстанції зазначено про те, що позивачем не наведено жодних мотивів та обґрунтувань стосовно того, що було проявом саме протиправної бездіяльності Міністерства юстиції України, тобто які фактичні обставини свідчать про те, що відповідачем не вжито заходів, які він в межах своїх повноважень був зобов'язаний вжити, але не зробив цього та що об'єктивно йому завадило.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 24.07.2019 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2019 року.
8. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначає про те, що посилання суду апеляційної інстанції на наказ від 13.03.2018 № 686/5 «Про затвердження переліку посад осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України, які скорочені та прирівнюються до існуючих посад» яким посада «Помічник Голови» центрального апарату Державного департаменту України з питань виконання покарань прирівняна до посади «Начальник відділу у складі департаменту, самостійного управління» апарату Державної кримінально-виконавчої служби України є незаконними, оскільки зворотної сили не має і повинен застосовуватися до визначення грошового забезпечення для перерахунку пенсій, які призначаються особам, які входять на пенсію після набрання чинності цього нормативного акту. При підготовці та наданні довідки про грошове забезпечення для перерахунку пенсії ОСОБА_1 , посада «Помічник Голови» 2000-2001 років повинна відповідати (бути прирівняна) до посади «начальник самостійного управління» апарату. Крім цього, скаржником вказано, що звуження змісту та обсягу прав позивача полягає не у збільшенні розміру підвищення пенсії, як зазначив у оскаржуваній постанові суд апеляційної інстанції, а у невідповідності посади, яка була вказана у довідці про грошове забезпечення поданої відповідачем в органи Пенсійного фонду України для перерахунку пенсії.
9. 24.07.2019 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
10. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С.Г., суддів: Мороз Л.Л., Тацій Л.В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 31.07.2019 касаційну скаргу ОСОБА_1 було залишено без руху, оскільки ним до касаційної скарги не надано доказів на підтвердження того, що він є інвалідом ІІ групи та учасником ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС 1 категорії, що є підставою для звільнення від сплати судового збору.
12. 07.08.2019 до Верховного Суду надійшло клопотання ОСОБА_1 про усунення недоліків касаційної скарги та надано докази того, що він є інвалідом ІІ групи та учасником ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС 1 категорії.
13. Ухвалою Верховного Суду від 14.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
14. 03.09.2019 до Верховного Суду від представника Міністерства юстиції України надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року - без змін.
15. Крім цього, 11.09.2019 ОСОБА_1 до Верховного Суду також було подано відповідь на відзив відповідача, в якому скаржник просить відхилити наведені у відзиві відповідача заперечення на касаційну скаргу, скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2019 року
16. Ухвалою Верховного Суду від 04.12.2019 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено справу до касаційного розгляду в судовому засіданні на 18.12.2019 о 14 годині 30 хвилин.
17. В судовому засіданні 18.12.2019 було оголошено перерву до 29.01.2020.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. ОСОБА_1 проходив службу, зокрема, у Державному департаменті України з питань виконання покарань.
19. Наказом Державного департаменту України з питань виконання покарань від 03.11.2000 № 102 о/с, позивача - полковника міліції призначено на посаду помічника Голови Департаменту.
20. Наказом Державного департаменту України з питань виконання покарань від 06.08.2001 № 68 о/с полковника внутрішньої служби ОСОБА_1 помічника голови Департаменту управління справами було звільнено у відставку за пунктом 65 «б» Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України.
21. З 09.08.2001 позивачу призначено пенсію у відповідності до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб звільнених з військової служби, та деяких інших осіб".
22. До 01.01.2018 позивач отримував пенсійне забезпечення на підставі довідок з прирівнянням його посади до грошового забезпечення начальника управління ДДУПВП.
23. 21.02.2018 Кабінетом Міністрів України прийнята Постанова № 103 «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяких інших осіб».
24. З метою виконання вимог Постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 № 103 «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяких інших осіб» щодо забезпечення підготовки довідок про розмір грошового забезпечення, що враховуються для перерахунку пенсій, призначених згідно із Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», Міністерством юстиції України прийнято наказ від 13.03.2018 № 686/5 «Про затвердження переліків посад осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України, які скорочені та прирівнюються до існуючих посад», яким визначено Перелік посад осіб начальницького складу центрального апарату Державного департаменту України з питань виконання покарань, апарату Державної пенітенціарної служби України, Інспекції по особовому складу Державної кримінально-виконавчої служби України, які скорочені та прирівнюються до існуючих посад осіб начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України.
25. Як вбачається з положень вказаного Переліку, посаду «Помічник Голови» прирівняно до посади «Начальник відділу у складі департаменту, самостійного управління», передбаченої додатком 8 до Постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 № 704, графа «апарат».
26. Не погоджуючись з прийнятим рішенням, ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою про внесення змін до наказу Міністерства юстиції України № 686/5 від 13.03.2018 в частині прирівняння його посади помічника Голови (до 2002 року) до посади начальника самостійного управління з тарифним розрядом 54 і відповідним коефіцієнтом та надати в Головне управління Пенсійного фонду України в м. Києві нову довідку.
27. Водночас, розглянувши вказане звернення позивача, відповідач листом від 26.04.2018 за № 16638/Б-8-66/16.3.2 роз'яснив ОСОБА_1 про те, що посада «Помічник Голови» центрального апарату Державного департаменту України з питань виконання покарань, яку він займав на день звільнення зі служби, була прирівняна до посади «Начальник відділу у складі департаменту, самостійного управління» апарату Державної кримінально-виконавчої служби України відповідно до діючого на час проведення перерахунку пенсії законодавства.
28. При цьому, у вказаному листі позивача було повідомлено, що згідно з роз'ясненнями Міністерства соціальної політики України (лист від 30.03.2018 № 6745/0/2-18/21), у разі виникнення права на перерахунок пенсії аналогічні посади визначаються виходячи з функціональних обов'язків, специфіки та обсягу виконуваних завдань, рівня освіти, спеціального звання, тощо.
29. Позивач, вважаючи бездіяльність Міністерства юстиції України щодо відмови у прирівнянні посади, яку він обіймав станом на момент звільнення, а саме: "помічник Голови Державного департаменту України з питань виконання покарань" до посади начальника самостійного управління - протиправною, звернувся до суду з вищевказаним позовом.
30. Спеціальним законом, який регулює правовідносини в сфері пенсійного забезпечення осіб, які перебували на військовій службі є Закон України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ, яким держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв'язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.
31. Відповідно до частин першої, другої та четвертої статті 63 Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), перерахунок раніше призначених пенсій військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, та членам їх сімей у зв'язку із введенням в дію цього Закону провадиться за документами, що є у пенсійній справі, а також додатковими документами, поданими пенсіонерами на час перерахунку.
32. Якщо пенсіонер згодом подасть додаткові документи, які дають право на подальше підвищення пенсії, то пенсія перераховується за нормами цього Закону. При цьому перерахунок провадиться за минулий час, але не більш як за 12 місяців з дня подання додаткових документів і не раніше, ніж з дня введення в дію цього Закону.
33. Усі призначені за цим Законом пенсії підлягають перерахунку у зв'язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо внаслідок перерахунку пенсій, передбаченого цією частиною, розміри пенсій звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, є нижчими, зберігаються розміри раніше призначених пенсій.
34. Порядок проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ врегульовано постановою Кабінету Міністрів України від 13.02.2008 № 45 «Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 17.07.1992 № 393» (далі - Порядок № 45), яка набрала чинності 20.02.2008.
35. Відповідно до пунктів 1, 2, 3 Порядку № 45, перерахунок раніше призначених відповідно до Закону № 2262-ХІІ пенсій проводиться у разі прийняття рішення Кабінетом Міністрів України про зміну розміру хоча б одного з видів грошового забезпечення для відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за Законом, або у зв'язку із введенням для них нових щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (надбавок, доплат, підвищень) та премій у розмірах, встановлених законодавством.
36. На підставі зазначеного в пункті 1 Порядку № 45 рішення Кабінету Міністрів України Міноборони, МВС, Мінінфраструктури, СБУ, Служба зовнішньої розвідки, ДПС, Управління державної охорони, Адміністрація Держспецзв'язку, Адміністрація Держприкордонслужби, ДПтС, ДСНС (далі - державні органи) повідомляють у п'ятиденний строк Пенсійному фонду України про підстави перерахунку пенсій військовослужбовцям.
37. Пенсійний фонд України повідомляє у п'ятиденний строк з моменту надходження інформації від державних органів своїм головним управлінням в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - головні управління Пенсійного фонду України) про підстави для проведення перерахунку пенсій та про необхідність підготовки списків осіб, пенсії яких підлягають перерахунку (далі - списки).
38. Головні управління Пенсійного фонду України складають у десятиденний строк з моменту надходження зазначеної інформації списки за формою згідно із додатком 1 та подають їх органам, які уповноважені рішеннями керівників державних органів видавати довідки про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії.
39. На підставі списків уповноважені органи готують для перерахунку пенсії довідки про розмір грошового забезпечення кожної особи, зазначеної в списку, за формою згідно із додатком 2 та у місячний строк подають їх головним управлінням Пенсійного фонду України.
40. Пунктом 6 Порядку № 45 встановлено, що відповідною вважається посада, яка за класифікаційними характеристиками, зокрема назвою, розміром посадового окладу, функціональністю та організаційним рівнем підрозділу у структурі органу (організації, установи, військової частини тощо) прирівнюється до посади, з якої особа була звільнена.
41. 21 лютого 2018 року Кабінетом Міністрів України було прийнято Постанову № 103 «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб».
42. Приписами пункту 7 вказаної постанови Міністерство юстиції, після набрання чинності цією постановою, зобов'язано забезпечити оформлення та подання до органів Пенсійного фонду України довідок про розміри грошового забезпечення, визначені в пункті 1 цієї постанови, відповідно до Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2008 р. № 45.
43. При цьому, як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, відповідно до приписів Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого Указом Президента України від 06 квітня 2011 року № 395/2011 (було чинним на момент виникнення спірних правовідносин), Мін'юст України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної правової політики, зокрема у сфері виконання кримінальних покарань.
44. Мін'юст України відповідно до покладених на нього завдань: - розробляє за дорученням Президента України, Кабінету Міністрів України та з власної ініціативи проекти законів та інших нормативно-правових актів; - утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи та організації, затверджує їх положення (статути), в установленому порядку призначає на посади та звільняє з посад їх керівників, формує кадровий резерв на посади керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Мін'юсту України.
45. Мін'юст України у межах повноважень, на основі та на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує і контролює їх виконання.
46. Нормативно-правові акти Мін'юсту України підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку.
47. Рішення Мін'юсту України, прийняті в межах його повноважень, обов'язкові до виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами та місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями всіх форм власності і громадянами.
48. Так, на виконання положень зазначеної вище постанови, Міністерством юстиції України було прийнято наказ від 13.03.2018 № 686/5 «Про затвердження переліків посад осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України, які скорочені та прирівнюються до існуючих посад» (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 30 березня 2018 року за № 388/31840) відповідно до приписів якого, посаду «Помічник Голови» прирівняно до посади «Начальник відділу у складі департаменту, самостійного управління», передбаченої додатком 8 до Постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 № 704, графа «апарат».
49. Таким чином, на виконання покладених на Міністерство юстиції України повноважень та в межах своєї компетенції ним було прийнято Наказ від 13.03.2018 № 686/5, на підставі якого посаду «Помічник Голови» прирівняно до посади «Начальник відділу у складі департаменту, самостійного управління». Зазначений нормативно-правовий акт був зареєстрований у встановленому законом порядку, станом на момент звернення позивача до суду, а також станом на час розгляду цієї справи є чинним, а отже - обов'язковим до виконання.
50. Натомість, ОСОБА_1 заявлено позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності Міністерства юстиції України щодо відмови у прирівнянні посади позивача «помічник Голови Державного департаменту України з питань виконання покарань» до посади начальника самостійного управління.
51. З даного приводу, Суд зазначає наступне.
52. Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
53. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (ч. 1 ст. 5 КАС України).
54. Тобто, виходячи з аналізу вищезазначеної правової норми, суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин.
55. Загально прийняте розуміння "протиправної бездіяльності суб'єкта владних повноважень" визначається як зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
56. Отже, для визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною адміністративний суд не може обмежитися лише одним фактом неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій, а й зобов'язаний також з'ясувати і перевірити наявність або відсутність конкретних причин, умов та обставин, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. При цьому, важливе значення мають: юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
57. Аналогічне визначення розуміння "протиправної бездіяльності суб'єкта владних повноважень" міститься також у постанові Верховного Суду України від 13 червня 2017 року у справі № 21-1393а17 та постанові Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 688/4324/16-а.
58. Як вірно встановлено судом апеляційної інстанції, в даному випадку, позивач не навів жодних мотивів/обґрунтувань стосовно того, що було проявом саме протиправної бездіяльності Міністерства юстиції України, тобто які фактичні обставини свідчать про те, що відповідачем не вжито заходів, які він в межах своїх повноважень був зобов'язаний вжити, але не зробив цього, і що об'єктивно йому завадило.
59. Натомість, як було встановлено судом апеляційної інстанції, у відповідності до вимог чинного законодавства та на виконання покладених на Міністерство обов'язків, а також в межах наданих цьому органу державної влади повноважень, останнім прийнято рішення прирівняти посади «Помічник Голови» до посади «Начальник відділу у складі департаменту, самостійного управління».
60. При цьому, прирівняння скороченої посади «Помічник Голови» до існуючої посади «Начальник відділу у складі департаменту, самостійного управління» було затверджено Наказом Міністерства юстиції України від 13.03.2018 № 686/5, який зареєстрований у встановленому законом порядку та нечинним (в цілому або його окремі частини) не визнавався, а отже є обов'язковим до виконання.
61. Колегія суддів зважає на доводи скаржника з приводу того, що відповідні положення вказаного нормативно-правового акту до певної міри звужують зміст та обсяг встановлених Конституцією України і чинним законодавством його прав, а також ймовірно погіршують його матеріальний стан, однак вказані обставини є підставою для визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акту чи окремих його положень. Позивач же обрав шлях поновлення своїх прав не через визнання протиправним та нечинним частини Наказу Міністерства юстиції України від 13.03.2018 № 686/5, яка безпосередньо стосується його прав та законних інтересів, а шляхом формулювання вимоги визнати протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо відмови у прирівнянні посади позивача "помічник Голови Державного департаменту України з питань виконання покарань" до посади начальника самостійного управління.
62. Натомість, як вірно встановлено судом апеляційної інстанції, зі змісту наявного у матеріалах справи розрахунку пенсії за вислугу років по пенсійній справі ОСОБА_1 вбачається, що згідно Постанови КМУ № 103 від 21.02.2018, розмір підвищення до пенсії позивача складає 4942,47 грн., а тому не дає підстав вважати, що відповідними змінами у законодавстві було звужено обсяг прав позивача.
63. Суд касаційної інстанції зазначає, що адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип поділу влади.
64. Відповідно до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.80 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
65. Частинами 1 та 2 ст. 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
66. Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
67. Здійснюючи судочинство, Європейський суд неодноразово аналізував наявність, межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні Європейського суду з прав людини від 17.12.2004 у справі "Педерсен і Бодсгор проти Данії" зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї.
68. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.
69. Разом з тим, у рішенні Європейського суду з прав людини від 02.06.2006 у справі "Волохи проти України" (заява № 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є "передбачуваною", якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. "…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання".
70. Отже, як вбачається з наведених судових рішень, під дискреційним повноваженням слід розуміти компетенцію суб'єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права.
71. Таким чином, адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішення дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим КАС України критеріям, не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за такими критеріями.
72. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13.02.2018 у справі № 361/7567/15-а (провадження № К/9901/4582/18), від 07.03.2018 у справі № 569/15527/16-а (провадження № К/9901/1323/17).
73. В даному випадку, відповідач, відмовляючи позивачу у прирівнянні посади "помічник Голови Державного департаменту України з питань виконання покарань" до посади начальника самостійного управління керувався Наказом від 13.03.2018 № 686/5, який для нього є обов'язковим до виконання, посада «Помічник Голови» прирівняна до посади «Начальник відділу у складі департаменту, самостійного управління», правомірність положень якого не є предметом даного спору, а тому надання правової оцінки відповідним діям відповідача щодо прирівняння посад в межах предмету даного спору є неможливим.
74. Щодо наданого скаржником висновку Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України від 17.08.2018 № 126/183-е, який прийнято до уваги судом першої інстанції при прийнятті рішення, колегія суддів зазначає наступне.
75. Так, в.о. директора Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України з наукової роботи, членом-кореспондентом Національної академії правових наук України Нагребельним В.П. зроблено висновок про те, що виходячи з вимог Постанови Кабінету Міністрів України № 45 від 13.02.2008, та враховуючи наказ ДДУПВП № 111-1999, яким позивач в посаді у грошовому забезпеченні прямо прирівняний до посади начальника самостійного управління, наказ ДДУПВП № 74-1999 щодо відповідних доплат як начальнику управління, визнання цього факту керівництвом ДДУПВП та ДПтСУ протягом шістнадцяти років, про що свідчать довідки, надані до Головного управління ПФУ в м. Києві, не дивлячись на зміни в штатній розстановці, звільнення особи саме з цієї посади в 2001 році, виконання одноособово функціональних обов'язків, які в подальшому фактично виконувались керівництвом створеного нового самостійного управління забезпечення діяльності голови ДПтСУ - посада «Помічник Голови» 2000-2001 років повинна відповідати (повинна бути прирівняна) до посади «Начальник самостійного управління», а розмір посадового окладу повинен бути перерахований за відповідним тарифним розрядом.
76. Відповідно до статті 101 КАС України, висновок експерта - це докладний опис проведених експертом досліджень, зроблені у результаті них висновки та обґрунтовані відповіді на питання, поставлені перед експертом, складений у порядку, визначеному законодавством. Предметом висновку експерта може бути дослідження обставин, які входять до предмета доказування та встановлення яких потребує наявних у експерта спеціальних знань. Предметом висновку експерта не можуть бути питання права.
77. Зміст висновку експерта у галузі права встановлюється статті 112 КАС України.
78. Відповідно до ст. 112 КАС України, учасники справи мають право подати до суду висновок експерта у галузі права щодо: 1) застосування аналогії закону чи аналогії права; 2) змісту норм іноземного права згідно з їх офіційним або загальноприйнятим тлумаченням, практикою застосування, доктриною у відповідній іноземній державі. Висновок експерта у галузі права не може містити оцінки доказів, вказівок про достовірність чи недостовірність того чи іншого доказу, про переваги одних доказів над іншими, про те, яке рішення має бути прийнято за результатами розгляду справи.
79. Висновок експерта у галузі права не є доказом, має допоміжний (консультативний) характер і не є обов'язковим для суду. Суд може посилатися в рішенні на висновок експерта у галузі права як на джерело відомостей, які в ньому містяться, та має зробити самостійні висновки щодо відповідних питань (стаття 113 КАС України).
80. Відповідно до ст. 73 КАС України, належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення, або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.
81. Згідно статей 74 та 75 КАС України, суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом. Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування. Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи.
82. Суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
83. Зі змісту наведених норм вбачається, що врахування висновку експерта з питань права є правом, а не обов'язком суду.
84. При цьому, такий висновок може стосуватися лише передбачених Кодексу адміністративного судочинства України, питань - застосування аналогії закону чи аналогії права чи змісту норм іноземного права згідно з їх офіційним або загальноприйнятим тлумаченням, практикою застосування, доктриною у відповідній іноземній державі.
85. Натомість, наданий висновок експерта в галузі права стосується питань застосування законодавства України, при цьому питання, визначені приписами пунктів 1, 2 частини 1 статті 112 Кодексу адміністративного судочинства України, в межах даної справи не виникали.
86. З огляду на вищенаведене, наданий позивачем висновок експерта в галузі права не приймається Судом до уваги.
87. Аналогічний висновок наведений у постанові Верховного Суду від 30 жовтня 2018 року по справі № 826/6667/16 (номер провадження № К/9901/44343/18).
88. Відповідно до вимог ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
89. Частиною 2 ст. 77 цього Кодексу, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, який відповідачем в даному випадку виконаний.
90. Враховуючи принцип змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів, а також у доведенні перед судом їх переконливості, суд зазначає, що обов'язок доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності відповідачем не звільняє позивача від обов'язку доказування протилежного.
91. Разом з цим, як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, позивачем не надано належних та допустимих доказів які б свідчили про допущення відповідачем саме протиправної бездіяльності. Відповідних обставини не встановлено Судом і в ході розгляду справи, а відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про скасування рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2019 року та прийняття нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
92. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки апеляційний суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги висновки оскаржуваного рішення апеляційного суду не спростовують.
93. У відповідності до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст. 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
С.Г. Стеценко
Л.Л. Мороз
Л.В. Тацій ,
Судді Верховного Суду